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對我國《預算法》的分析及改革建議
對我國《預算法》的分析及改革建議王蘊波
（哈爾濱商業(yè)大學法學院，黑龍江哈爾濱150028）
摘要：近幾年來，我國財政管理改革突飛猛進，相繼出臺了一些財政管理的新舉措，但作為財政管理基本法的《預算法》從1995年頒布實施就沒有進行過修訂，這導致財政實踐中出現(xiàn)了很多無法可依的情況。本文按照《預算法》的條文逐條進行分析，找出需改革之處，并提出具體的意見和建議。
關(guān)鍵詞：《預算法》；預算年度；預算流程
預算是一國財政對下一個預算年度的財政收支所作的整體性的安排，它關(guān)系到國家的收支能否平衡，分配是否公平，管理是否科學，所以必須對預算加強規(guī)范。規(guī)范我國預算的法制文件是《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和《預算法實施條例》（以下簡稱《條例》），它們是1995年開始實施的。在10年之中，隨著民主法制建設的不斷完善和經(jīng)濟、財政環(huán)境的變化，《預算法》和《條例》中的一些規(guī)定已經(jīng)不適應要求了，下面把這些規(guī)定按照《預算法》章節(jié)的順序逐個列出并提出改革建議。
一、預算的法律地位問題
現(xiàn)階段我國沒有一部統(tǒng)一完整的《財政法》，財政工作的指導法律分別以單行法的形式存在，如：《預算法》、《政府采購法》等。由于預算處于財政工作的核心地位，所以無疑《預算法》也是財政法規(guī)當中的核心法規(guī)，其他各種法律、法規(guī)都應該以它為依據(jù)。但是，目前很多部門法律法規(guī)都違反了這一原則，導致“本末倒置”對《預算法》的權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，如：《教育法》第54條規(guī)定：全國各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高，類似的規(guī)定在《農(nóng)業(yè)法》中也有規(guī)定。這無疑造成了對預算的強制規(guī)定，破壞了《預算法》的核心地位。
建議加強立法的全局性、統(tǒng)籌性安排，將現(xiàn)行法規(guī)中涉及規(guī)定預算管理方面的內(nèi)容，進行全面清理，對不符合實際情況的要堅決修訂，對符合國家發(fā)展長遠利益的予以保留，但應該納入《預算法》規(guī)范范圍。以此來強化《預算法》的核心地位。
二、總則中的問題
�。ㄒ唬╆P(guān)于預算級次問題
《預算法》第二條規(guī)定我國預算為五級，這不符合國際上大多數(shù)市場經(jīng)濟國家三級預算的慣例，又和信息技術(shù)要求的組織“扁平化”趨勢相矛盾。 (范文先生網(wǎng) www.gymyzhishaji.com) 而且，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算并沒有建立起來，因為按照現(xiàn)行分稅制的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政基本上沒有自主預算收入；更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會建設不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團不是常設性機構(gòu)，無法有效地實施其監(jiān)督職責，包括對預算的監(jiān)督。這樣，一方面它沒有固定的收入，另一方面隨著義務教育主體上移到縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的支出也不復存在了。所以，有充分的理由將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算撤銷，從而減少預算級次到四級，甚至更少。
（二）關(guān)于預算年度問題
《預算法》第十條規(guī)定：預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。但中央與地方預算草案要待每年3月份左右舉行的各級人代會審批后才發(fā)生法律效力，這就造成了每年的前3-4個月的預算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)�！稐l例》規(guī)定：預算年度開始后各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上年同期的預算支出數(shù)額安排支出。這種做法使每年度預算的實際執(zhí)行期變?yōu)閺漠斈耆舜髸诮Y(jié)束到下年人大會期結(jié)束。這種矛盾的解決有兩個辦法，或者更改人大會期，或者調(diào)整預算年度，因為更改人大會期涉及政治安排和法律的調(diào)整，難度比較大，程序比較復雜，所以后者更具可行性，可以將預算年度調(diào)整為每年的4月1日至第二年3月30日，這既解決了上述問題，同時也考慮了預算批復的時間問題。
三、關(guān)于預算管理職權(quán)
《預算法》第十二條到第十八條規(guī)定了各級人大、政府和財政等部門的職權(quán)，但其中有些規(guī)定與實際是不相符合的：
�。ㄒ唬┤珖舜笈c地方人大之間的關(guān)系
《預算法》規(guī)定每一級人民代表大會都有批準本級預算的權(quán)利，也就是說，各級政府的預算只要在本級人大批準之后就可以批復執(zhí)行了，但實際上，預算真正批復執(zhí)行是在全國人大批準之后由財政部統(tǒng)一辦理，所以，這就使省以下各級人大的審批流于形式，客觀上弱化了地方人大的權(quán)威。在這方面應該加強《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的執(zhí)行力度，確保各級人大之間的協(xié)調(diào)，切實把地方人大的審批權(quán)落實。
（二）人大與政府之間的關(guān)系
自二戰(zhàn)以來，預算原則發(fā)展的趨勢是加強政府的財政權(quán)，縮小國會的權(quán)利，這種趨勢可以參見美國聯(lián)邦政府預算局局長史密斯的八條原則。這是在發(fā)達國家原來議會權(quán)力很大，政府權(quán)力有限的情況下出現(xiàn)的趨勢，并且這種變化并沒有破壞彼此之間的權(quán)力制衡，也就是說，政府的行為依然置于議會的有效監(jiān)督之下，其權(quán)利保證不會被濫用。在我國預算實踐中，政府也具有實際的權(quán)威，人大的最高國家權(quán)力往往只具有法律上的宣示意義，比如：《預算法》規(guī)定了人大對預決算的審批權(quán)、不適當決議的撤銷權(quán)、預算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)等等，而實際執(zhí)行中人大的有些權(quán)力（尤其是監(jiān)督權(quán)）并沒有或者說沒有很好的發(fā)揮，這一方面導致法律的規(guī)定與實際執(zhí)行相距甚遠，容易造成法律權(quán)威性的弱化，另一方面，政府缺乏監(jiān)督，導致預算約束的軟化。所以，應該在中國的憲政改革中進一步加強人大的實際權(quán)力，并且建立制度保證，規(guī)范政府與人大之間的法律關(guān)系，從而保證預算能夠在法制軌道上行進。
（三）政府與財政部門的管理權(quán)限劃分的問題
《預算法》分別授予國務院和地方各級政府編制本級預算、決算草案，組織本級總預算的執(zhí)行，決定本級預算預備費的動用，編制本級預算調(diào)整方案等權(quán)限；授予各級財政部門負責具體編制本級預算、決算草案，具體組織本級總預算的執(zhí)行，提出本級預算預備費動用方案，具體編制本級預算調(diào)整方案，報告本級總預算的執(zhí)行情況等權(quán)限。但是“編制”與“具體編制”，“組織”與“具體組織”的概念不明確，政府的權(quán)限具體是什么不清。有鑒于政府與財政機關(guān)之間的委托代理關(guān)系，為了強化政府對財政部門的監(jiān)督，有必要加強審計部門的監(jiān)督，尤其是日常監(jiān)督。
四、關(guān)于預算收支范圍
�。ㄒ唬╊A算收入的問題
《預算法》第三章預算收支與范圍第十九條規(guī)定的預算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應當上繳的國有資產(chǎn)收益；（三）專項收入；（四）其他收入。這個收入的界定是不完整的，它僅限于預算內(nèi)資金但沒有將全部預算外資金作為政府財力來統(tǒng)籌使用”，。雖然近年來隨著部門預算和復式預算改革的進一步深入，一部分預算外資金已經(jīng)納入預算內(nèi)，但是仍然有一部分預算外資金游離于嚴格的財政預算管理之外，這既違背了預算的完整性原則，又削弱了政府的宏觀調(diào)控能力，同時也極易導致財經(jīng)秩序混亂現(xiàn)象的發(fā)生。所以，作為現(xiàn)階段財政工作根本法的《預算法》在立法表述上應力求準確、完整，將預算外資金加入，為今后進一步加強對預算外資金的監(jiān)管提供法律依據(jù)。
�。ǘ╊A算支出的問題
《預算法》第三章預算收支與范圍第十九條規(guī)定的預算支出包括：1．經(jīng)濟建設支出；2．教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；3．國家管理費用支出；4．國防支出；5．各項補貼支出；6．其他支出。這種支出的劃分方式與我國現(xiàn)行的部門預算不相符，因為部門預算相對于功能預算的最大差別就在于支出以部門為劃分依據(jù)，而不是按照支出的功能。
五、預算編制問題
《預算法》第四章第二十九條規(guī)定：預算收入的編制，應當與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應。這一規(guī)定有悖于預算的功能，因為眾所周知，預算是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的手段，是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的工具，它通過反周期操作來實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定，也就是說，當國民經(jīng)濟過熱，國民生產(chǎn)總值的增長率增長過快時，預算應該緊縮，預算收入應該快速增長，其增長率應該高于國民生產(chǎn)總值的增長率；當國民經(jīng)濟蕭條，國民生產(chǎn)總值的增長率增長過慢時，預算應該擴張，預算收入應該慢速增長，其增長速度至少應該比國民生產(chǎn)總值的增長率低。所以，要求預算收入的編制，應當與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應并不符合預算的實際情況。
六、關(guān)于預算的審批問題
我國《預算法》的制度設計中幾乎沒有預想到政府的預算被人大否決的情況，因此也沒有規(guī)定預算被否決的法律責任和應對措施。雖然建國以來中國從中央到地方，從來沒有政府預算被人大否決的先例，但是作為一部財政工作的根本制度，不應該遺漏這方面的規(guī)定，況且，隨著人大立法和監(jiān)督權(quán)力的加強，沒有人能保證在以后的工作中不會出現(xiàn)預算被否決的情況。所以在《預算法》和《條例》中加入這方面的規(guī)定是很緊迫的。
七、預算的執(zhí)行
我國在最近分別進行了政府采購和國庫集中收付兩項預算制度的改革，它們分別針對分散采購和國庫分散收付制度，從執(zhí)行的效果看，既節(jié)約了財政資金，又優(yōu)化了財政體制，應該作為一項基本制度予以確定，但由于《預算法》是在1994年頒布的，所以在其中并沒有相關(guān)的規(guī)定。
另外，預算的編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督一直被公認為預算的三個核心環(huán)節(jié)，而我國《預算法》中對財政監(jiān)督的問題的關(guān)注不夠，導致我國現(xiàn)階段財政工作中財政監(jiān)督的職能被弱化，一定程度上造成了預算約束的軟化。
建議在這次改革中在預算執(zhí)行中加入這兩方面的相關(guān)規(guī)定，從而優(yōu)化預算執(zhí)行，加強財政預算工作的透明度。
八、法律責任
我國現(xiàn)行的《預算法》確定的法律責任制度存在著明顯的缺陷。首先，預算違法行為的列舉過于簡單，只包括三種情形，即各級政府擅自變更預算行為，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款行為，和隱瞞預算收入或者將不應當在預算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預算內(nèi)支出的行為。這種規(guī)定過于簡單，其次，《預算法》第十章規(guī)定了對違反預算法的責任人和主管人員追究行政責任、給予行政處分，這種規(guī)定相比較而言過于輕。
鑒于此修改后的《預算法》應當重新建構(gòu)多元化的責任體系，確立不同違法責任的性質(zhì)及構(gòu)成要件，使整個預算過程中的不同違法行為都得到應有的追究。
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