土地宏觀調(diào)控中地方政府問責機制的博弈設計

土地宏觀調(diào)控中地方政府問責機制的博弈設計　　
　　肖教燎毛燕玲
　　
　　[摘要]土地政策在宏觀調(diào)控中的地位凸顯，但常在執(zhí)行環(huán)節(jié)上遭遇地方政府失責的困境。分析中央政府和地方政府在土地政策傳導過程的委托代理關(guān)系和效用函數(shù)，引入失責補償轉(zhuǎn)移變量，對霍姆斯特姆和米爾格羅姆簡化模型進行局部改進，建立基于中央政府土地調(diào)控偏好并滿足地方政府正當利益訴求的優(yōu)化模型，形成土地調(diào)控中對地方政府線性問責機制，結(jié)果表明：地方政府失責行為影響的擴大，會加大其失責風險成本。壓縮地方政府土地失責行為的收益空間，提高中央對地方的土地監(jiān)察查處力度，促使地方政府收斂其失責行為。
　　
　　[關(guān)鍵詞]地方政府；土地政策；問責機制；委托代理
　　
　　[中圖分類號]F301.0[文獻標識碼]A
　　
　　一、引言
　　
　　近些年來，有關(guān)“政策執(zhí)行難”以及地方政府對宏觀調(diào)控政策響應乏力的問題已引起學術(shù)界的廣泛關(guān)注。人們也一直在質(zhì)疑，中央出臺的《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（2004年）、《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（2006年）、《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（2008年）、《關(guān)于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》（2009年）等一系列土地調(diào)控政策，這些政策從制度本身來說是細致精確的，調(diào)控針對性和目的性也很明確，但為什么實施效果卻不太理想，為什么到了地方會在執(zhí)行環(huán)節(jié)“偏差”環(huán)生，最終使得國家土地調(diào)控目標難以實現(xiàn)呢？筆者認為，出現(xiàn)土地調(diào)控政策傳導不暢、地方政府執(zhí)行不力的現(xiàn)象，除了政策時滯效應的系統(tǒng)原因，主要根源在于地方政府在保留、支離、敷衍地執(zhí)行中央下達的政策，這涉及到兩級政府在土地政策傳導過程中的交互博弈。宋艷林指出：在與中央政府的博弈中，地方政府采取不響應行動符合其效用最大化的目標，因此一次性博弈下便產(chǎn)生了地方政府的機會主義行為（第61頁）。上下級政府的演化博弈也表明，下級政府是否選擇“遵紀守法”取決于其守法與違規(guī)的得益比較2j（第48頁）。在土地調(diào)控過程中形成的中央政府與地方政府之間一對一、一對二和一對多等關(guān)系，可運用一對一靜態(tài)博弈、“鷹鴿”、“獵鹿”等模型分別進行博弈分析，并得出各自的均衡解，在一定意義上解釋了中央政府如何應對地方政府的欺騙行為（第35頁）[4]（第24頁）。
　　
　　由此可見，土地調(diào)控中地方政府基于自身的利益訴求，甘冒政治風險作出與中央進行消極對抗的選擇，中央政府必然會采取措施、建立考核問責機制來遏制和懲處地方政府在宏觀調(diào)控中的失責行為。綜觀現(xiàn)有文獻，博弈論關(guān)于土地調(diào)控中中央和地方之間利益博弈方面的研究頗多，但在土地政策傳導過程中兩級政府出現(xiàn)的代理人問題，以及對地方政府土地失責行為進行有效制約等方面仍鮮有研究。而如何考察中央和地方政府之間的委托代理關(guān)系，并在土地宏觀調(diào)控中對地方政府在土地政策傳導過程中可能出現(xiàn)的失責行為應該建立什么樣的問責機制，以及所建起的問責機制其適用性如何，擬從博弈論委托代理視角對這些問題進行探討。
　　
　　二、土地調(diào)控中地方政府失責的主要原因和行為表現(xiàn)
　　
　　土地政策是當前國家宏觀調(diào)控的主要手段，通常由國務院、國務院辦公廳、國土資源部等中央政府部門制定并頒布，政策出臺后的具體指標分解和貫徹傳達則由各地方政府及下屬的國土資源廳（局）等部門細化實施，故土地政策的制定者是中央政府，土地政策的實施者是地方政府。但是，自分稅制改革后地方財政運行壓力加大，而我國現(xiàn)行的土地制度為地方政府增加財政收入打開方便之門，地方政府通過低價征地高價出售，獲取巨額的土地出讓金；低價出讓工業(yè)用地來招商引資；高地價推動高房價，帶動建筑物稅和房地產(chǎn)稅快速增長；利用土地抵押貸款為城市基礎(chǔ)設施融資等方式來增加地方財政收入（第21頁）。除此，地方官員的選拔和提升的標準由過去的純政治指標變成以地方GDP增長為主的經(jīng)濟績效指標，地方官員的升遷概率與地區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系（第1743頁）。地方官員出于晉升的考慮也需要極力發(fā)展本地的經(jīng)濟，特別是同一行政級別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈，或者說“仕途錦標賽”，每個官員都將自己行為的“溢出效應”(經(jīng)濟論文)內(nèi)在化（第33頁）。
　　
　　這也說明，中央政府和地方政府在發(fā)展偏好上存在差異（第155頁），中央政府作為國家版圖上土地資源的總代理人，土地調(diào)控的目的是通過合理配置土地資源促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展和社會福利最大化，但只擁有土地的所有權(quán)，土地的實際地理布局以及使用權(quán)和其他處置權(quán)更多地落于受轄地。地方政府則擁有更多本地土地的使用權(quán)和支配權(quán)，且對土地的開發(fā)利用等活動更多地著眼于地方經(jīng)濟利益或財政收入。可見，中央政府具有“社會人”和“集體理性”思維特質(zhì)，相對而言，地方政府的“經(jīng)濟人”和“個體理性”等特征更顯著。這就造成了“有限理性人”的地方政府在政治上依附于中央政府，在經(jīng)濟上卻擁有極大的控制權(quán)和主動權(quán)，使其行為出現(xiàn)經(jīng)濟和政治的雙重分裂傾向，一旦經(jīng)濟行為缺乏硬性政治約束力時，受地方經(jīng)濟利益的驅(qū)動，會忽略社會的整體利益和宏觀經(jīng)濟效益，“上有政策，下有對策”地敷衍中央決策（第48頁）。這就是地方政府在公共政策執(zhí)行中的偏差行為，也是公共政策失效的誘因（第73頁），直接削弱了國家的可持續(xù)發(fā)展能力[10]（第147頁）。
　　
　　地方政府執(zhí)行上級政策出現(xiàn)的偏差行為主要包括五種：利用附加不合理條款為上級政策強行增添新目標的“政策附加”、對上級政策搞陽奉陰違的“政策替代”、選擇執(zhí)行原本完整的上級政策條文使其殘缺不全的“政策殘缺”、使政策執(zhí)行浮于表面和流于形式的“政策敷衍”、隱瞞不貫徹損害地方既得利益的“政策截留”（第90頁）。體現(xiàn)在土地政策從中央政府到地方政府的傳導過程則是，如果中央推行的是從緊土地調(diào)控政策，地方對中央出臺的土地政策原則上應該無條件學習并不折不扣地貫徹執(zhí)行。但由于：一方面，兩級政府的信息不對稱，地方政府對中央政府所出臺的土地政策信息完全了解，而中央對地方的政策執(zhí)行過程卻不甚了解；另一方面，基于地方利益訴求和政績追逐，如果偏差執(zhí)行中央土地政策而受到懲罰的成本和概率較低，卻可以為地方攫取巨大的經(jīng)濟利益和財政收入，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展，彰顯政府的執(zhí)政能力，則地方政府就會傾向于選擇“偏差”執(zhí)行中央制定的土地政策。
　　
　　三、基于HolmstromandMilgrom模型的地方政府土地問責機制設計
　　
　　從博弈論角度，土地政策在兩級政府之間的傳導可視為一類委托代理問題，中央政府在其中扮演委托者角色，地方政府承擔代理人角色，委托代理物是土地政策的傳導執(zhí)行。按照《公共行政與政策國際百科全書》中對“問責”一詞的解釋：“問責是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個人或機構(gòu)）有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答�！币约蔼M義范疇的理解：“問責是指依照相關(guān)法規(guī)、規(guī)定予以過問并追究責任的制度�！保ǖ�35頁）如果在土地調(diào)控過程中，地方政府“偏差”執(zhí)行中央制定的土地政策方針，即存在代理問題，中央政府就可對地方政府進行“問責”。而“問責”過程如何完成，或者說“問責”這種制度應該采用什么方法才能得到有效實現(xiàn)，這種制度加上方法的組合就是制度經(jīng)濟學意義上的“機制”概念，也可視為博弈規(guī)則的實施問題。故而對地方政府如何進行土地“問責”實質(zhì)上就是問責機制的設計問題。
　　
　　HolmstromandMilgrom模型是信息經(jīng)濟學中關(guān)于委托代理理論的一個基本模型，參見文獻‘Ⅲ（第239頁）。本節(jié)內(nèi)容是在局部改進HolmstromandMilgrom簡化模型基礎(chǔ)上所做的分析，其研究框架也適用于地方上下級政府的土地政策傳導博弈中。
　　
　　（一）模型假設和基本參數(shù)設置
　　
　　假設1：中央政府出臺的是從緊土地調(diào)控政策，中央和地方政府之間信息不對稱。
　　
　　假設2：委托人中央政府是風險中性者，代理人地方政府是不變的絕對風險規(guī)避者。
　　
　　假設3：地方政府操作土地政策的行動可以通過地方工業(yè)增加值、財政稅收等地區(qū)經(jīng)濟指標這些可觀測結(jié)果得到反映。
　　
　　假設4：在地根緊縮宏觀背景下，地方政府失責行為可使地方獲得短期正的產(chǎn)出，且失責程度越高，地方投機收益越大。
　　
　　假設5：參與人中央和地方政府的所有活動均可折成貨幣單位計量。
　　
　　假設6：地方政府對土地政策的執(zhí)行活動、執(zhí)行結(jié)果及中央政府采取行動都是瞬時完成的，不考慮時滯效應，也不考慮地方政府間的競爭。
　　
　　設定a是地方政府對中央土地政策做出反應的一個策略，是連續(xù)的一維變量，d∈A，A代表地方政府所有策略集，介于完全不執(zhí)行到完全執(zhí)行之間。根據(jù)假設4，若d表示完全不執(zhí)行，則地方可獲得較高的短期投機產(chǎn)出；若a為絕對執(zhí)行，則地方只能獲得基本的保留產(chǎn)出。X(a)是地方政府采取行動a的一個可觀測經(jīng)濟產(chǎn)出，x是服從概率密度函數(shù)為f(x)、分布函數(shù)為F(x)的隨機變量。由假設3和假設4，可設x，>0且x”<0，即x是關(guān)于a的嚴格遞增凹函數(shù)，表示地方政府的行動越不完全執(zhí)行下達的土地政策，則地方的經(jīng)濟產(chǎn)出越大，但違背政令換取的邊際產(chǎn)出率遞減。
　　
　　同樣地，設e代表中央政府觀測到xja對地方政府行動a做出的反應，是連續(xù)的一維隨機變量，0∈代表中央政府所有反應集，介于完全不查處到全力查處之間，e(x)是關(guān)于x的函數(shù)，e’>o，e”
　　
　�。ǘ�）參與人的效用函數(shù)和基本模型建立
　　
　　表達式ou(a，e)一x(a)一I(a)一T(。(x))設為代理人地方政府采取行動a的收益函數(shù)。表達式右邊第一項是用可觀測行動結(jié)果x(a)表示帶給地方政府行動a的短期收益；第二項I(a)表示地方政府執(zhí)行土地政策行為a的產(chǎn)出所需發(fā)生的投入；T(.)是中央政府觀測到結(jié)果x(a)后作出的反應e，如中央政府對地方政府的土地失責行為進行查處導致地方用地指標縮減、官員追責等損失的失責補償轉(zhuǎn)移成本。對應的地方政府收益效用函數(shù)設為u(∞)。根據(jù)假設2，可知代理人地方政府具有阿羅一普拉特意義上的不變絕對風險規(guī)避傾向，其VNM效用函數(shù)可取為U(co)=-e‘一p’，P是絕對風險規(guī)避系數(shù)，P>o。
　　
　　表達式7r(x，e)一[R。-k．x(a)]+T(。(x))一c(e(x))設為委托人中央政府觀測到代理人地方政府行動結(jié)果x后作出反應e的收益函數(shù)。R。-k．x(a)表示中央政府受地方政府行動a及產(chǎn)出x影響后的土地調(diào)控收益，其中R。是中央政府的土地政策傳導不受地方政府阻滯的理想調(diào)控收益，k是中央政府土地調(diào)控收益的折扣系數(shù)，受地方政府行動a及產(chǎn)出x影響，由假設3、4、5可知地方政府產(chǎn)出x每增加一個單位，中央政府調(diào)控收益就減少k個單位。T（π)是對地方政府問責后轉(zhuǎn)移過來的失責補償收益，C(.)是中央政府對地方失責行為采取行動的成本，如監(jiān)察、調(diào)查、查處等活動的人力物力支出。相應的中央政府收益效用函數(shù)設為V(π)。由于中央政府風險態(tài)度中性，故期望效用等于期望收入，即E（v（π））一E(7c)。
　　
　　根據(jù)上述假設，很容易建立以中央政府為主導的土地調(diào)控兩級政府優(yōu)化模型，如下。
　　
　　中央政府的期望效用為：
　　
　　第一個約束(IR)是個人理性約束，(經(jīng)濟論文)u是地方政府的保留效用。第二個約束(IC)是激勵相容約束。
　　
　　由于T(.)足地方政府在土地調(diào)控中的失責補償轉(zhuǎn)移成本，也是中央政府對地方政府問責后轉(zhuǎn)移過來的補償收益，故可認為是中央政府對地方政府在土地調(diào)控中的失責行為實施的問責機制。從而下面的問題是中央政府應該怎樣設計這樣一份地方政府土地問責機制T(ecx))，促使地方政府的行動符合宏觀調(diào)控意圖。
　　
　�。ㄈ�）地方政府土地線性問責機制設計
　　
　　為簡化起見，不妨設e=x=a+∈，其中隨機變量∈服從均值為0、方差為a2的正態(tài)分布，即∈～N(O，a2)。中央政府對地方政府的監(jiān)察查處成本設為C(e(x))一c。+dx，其中c。為基礎(chǔ)成本，d是中央政府監(jiān)察查處成本系數(shù)，O
　　
　　不失一般性和為分析簡便，本文只考慮線性問責制度Tcecx))一t+hx，其中t表示一旦中央對地方政府問責后地方政府最基本的應受罰額，h是問責系數(shù)，O
　　
　　據(jù)此可建立在土地調(diào)控中中央針對地方政府失責行為的最優(yōu)線性問責機制為：T+(0(x))一t’+h´x。
　　
　　從該線性問責機制易知，只要獲取模型中h+和t‘的各項參數(shù)數(shù)據(jù)，就可在文中理想條件下對土地宏觀調(diào)控中地方政府的失責行為進行定量考核和責任追究。
　　
　�。ㄋ模┑胤秸�府土地失責行為線性問責機制的理論內(nèi)涵和現(xiàn)實解釋
　　
　　對上文所建立的地方政府最優(yōu)線性問責機制T+(．)作進一步分析，可發(fā)現(xiàn)該模型具有更深的理論內(nèi)涵和現(xiàn)實意義。
　　
　　1．從上面結(jié)果h+可看出，模型中所設計的問責系數(shù)h與中央政府的土地監(jiān)察追責查處成本系數(shù)d、中央調(diào)控效果折扣系數(shù)k，以及地方政府土地政策執(zhí)行產(chǎn)出投入系數(shù)l、地方政府絕對風險規(guī)避系數(shù)p和地方經(jīng)濟產(chǎn)出方差d等參數(shù)有關(guān)。同時容易得，這說明隨著地方政府在土地調(diào)控中失責行為的加重，雖然短期內(nèi)可能帶給地方GDP和財政收入較快增長等土地投機收益，但由于與中央土地調(diào)控宗旨或陽奉陰違或背道而馳，導致中央土地調(diào)控新政屢成空文，嚴重阻礙了土地宏觀調(diào)控效應的發(fā)揮，無疑會加重中央對地方土地失責行為的不滿，促使中央對地方失責行為提高查處力度和投入。正如對閑置土地的清理方面，中央歷年發(fā)布了“國八條”、“國六條”、“國四條”和新“國十條”等多項嚴厲政策，但均遭遇地方政府阻力，終使中央痛下決心，向各省市派遣督察組打擊囤地、炒地等現(xiàn)象，規(guī)范地方土地市場秩序。
　　
　　2．根據(jù)線性問責機制模型，問責系數(shù)h“可看作中央政府對地方政府土地失責行為進行追究的邊際失責補償，也可視為地方政府失責行為的邊際失責風險代價。地方政府土地失責行為的風險代價為
　　
　　風險越規(guī)避，且地方政府土地政策響應行為的經(jīng)濟產(chǎn)出方差越大，即地方政府的任一土地行為結(jié)果的不確定性越大以及地方政府響應中央土地調(diào)控政策的投入系數(shù)越大，則地方政府在中央土地調(diào)控過程中一旦采取了失責行為后被問責的后果就嚴重，其邊際失責風險代價越大，這反而將有效壓縮地方政府土地失責行為的收益空間，限制地方政府土地失責行為所得，有助于中央抑制地方政府在土地調(diào)控中所犯失責行為的動機，進而約束地方政府的土地政策失責行為。說明如果從制度環(huán)境方面提高地方政府土地失責行為代價，并違者必究，究者必罰，定可使土地調(diào)控政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)更為通暢，如近幾年對不少違規(guī)用地的失責地方官員進行嚴厲處分就表明了中央堅持土地調(diào)控的決心和毅力，對那些具有土地違規(guī)失責動機的地方政府無疑起到了震懾作用。
　　
　　可見地方政府對中央下達的上地調(diào)控政策越積極響應，其風險規(guī)避特征越典型，則其在土地宏觀調(diào)控中的失責程度越低，但地方政府的土地政策行為經(jīng)濟產(chǎn)出就越少。同樣地，若地方政府的土地失責行為對中央宏觀調(diào)控目標損害程度越嚴重（k越大），或中央對地方政府的土地政策響應行為的監(jiān)察追責投入越高（d越大），均會加大地方政府的土地失責風險成本，如上分析，最終將使地方政府的土地失責行為得到收斂。這也解釋了：隨著近些年來各地違規(guī)違法用地行為愈演愈烈，嚴重威脅到國家宏觀經(jīng)濟走勢，中央勢必制定從緊從嚴的土地調(diào)控方針政策，同時加大土地督察的投入和力度，防范地方政府在土地調(diào)控中的失責行為。
　　
　　四、總結(jié)與政策建議
　　
　　地方政府的土地考核和問責機制是關(guān)乎中央土地宏觀調(diào)控成敗的重要制度安排，土地調(diào)控效應和責任主體是地方政府。本文從非合作博弈論的委托代理視角研究了在土地調(diào)控政策傳導過程中中央政府和地方政府的博弈行為和效用函數(shù)，以及地方政府如何權(quán)衡其偏差執(zhí)行政策的收益和風險，并通過局部改進HolmstromandMilgrom模型，設計了一份對地方政府偏差執(zhí)行行為的線性問責制度，規(guī)范地方政府政策執(zhí)行行為，使其符合土地調(diào)控方向，實現(xiàn)中央土地宏觀調(diào)控目標。而這份線性問責制度由于其嚴格的假設背景和簡單的框架設計，也只是為地方政府土地考核問責體系提供一種理論分析和定量績效考評的思路，而對地方政府進行土地考核還涉及到更多的指標和配套條件。因此，如何完善和拓展文中的地方政府土地政策問責機制，以及具體如何應用于對地方政府的土地考核問責，還有待后續(xù)進一步研究。
　　
　　政策執(zhí)行是政策運行成敗的關(guān)鍵，土地政策也是如此。隨著2009年12月開始的新一輪土地宏觀調(diào)控政策的密集出臺，為防范地方政府在執(zhí)行土地政策時的陽奉陰違，打擊地方政府短期化的土地違法投機行為，加大土地保護力度，促進集約用地，建立長效科學的地方政府土地問責制度勢在必行。雖然當前將耕地保護和土地利用年度計劃執(zhí)行方面已納入地方政府績效考核體系，但其可操作性亟待加強，應用范圍還有待推廣。必須遵循科學發(fā)展觀的要求，理順中央政府與地方政府之間權(quán)利與責任、財權(quán)與事權(quán)、利益與行為選擇的關(guān)系，確立中央在宏觀調(diào)控中的主導地位，調(diào)整地方政府違法用地的收益成本結(jié)構(gòu)，加大對地方土地違法事件監(jiān)察力度，通過立法形式建立科學合理的地方政府及政府官員土地考核制度，提高地方政府對抗中央調(diào)控的經(jīng)濟與政治代價，轉(zhuǎn)變地方政府短期逐利的“土地財政”路徑依賴，加強兩級政府的互信互賴及各類宏觀政策資源的組合利用，共創(chuàng)中央與地方在土地宏觀調(diào)控中的雙贏局面。
　　
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