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中國(guó)銀行業(yè)改革開(kāi)放歷程研究——基于發(fā)展路徑選擇的視角
中國(guó)銀行業(yè)改革開(kāi)放歷程研究——基于發(fā)展路徑選擇的視角作者：呂祥勍（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川成都610064）
摘要：文章系統(tǒng)、全面地梳理了中國(guó)主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展歷程，并引入主流銀行業(yè)發(fā)展理論進(jìn)行了實(shí)證分析。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)了主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展路徑：即國(guó)有商業(yè)銀行的發(fā)展主要圍繞公司治理建設(shè)進(jìn)行；股份制商業(yè)銀行采取了跨區(qū)域發(fā)展的發(fā)展路徑；地方金融機(jī)構(gòu)隨著地方政府金融意識(shí)的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了試錯(cuò)式發(fā)展；政郵機(jī)構(gòu)隨著金融市場(chǎng)功能的演變而進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)型；非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要隨著國(guó)家制度變遷進(jìn)行發(fā)展演進(jìn)。這些規(guī)律的總結(jié)和路徑的分析，對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)下一步的統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展具有指導(dǎo)意義。
關(guān)鍵詞：中國(guó)銀行業(yè)；改革開(kāi)放；發(fā)展路徑
中圖分類號(hào)：F830.2
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號(hào)：1008-5831(2010)03-0021-09
一、引言
傳統(tǒng)的銀行發(fā)展理論多側(cè)重于從某一方面研究銀行業(yè)的發(fā)展，但由于中國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)體系多元化、推動(dòng)因素多樣化，單一理論難以系統(tǒng)、全面地解釋中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的種種邏輯。筆者通過(guò)對(duì)各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)證分析認(rèn)為，不同類型的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)具有不同的發(fā)展主導(dǎo)因素，研究中應(yīng)該采用差別化的理論研究和分析范式，分門別類，有針對(duì)性地考察銀行業(yè)中各類銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)展路徑。
二、國(guó)有商業(yè)銀行改革——逐步完善現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理
公司治理的核心問(wèn)題是對(duì)于剩余索取權(quán)和控制權(quán)的制度性安排問(wèn)題1。。銀行由于具有高負(fù)債經(jīng)營(yíng)、債權(quán)入主體多元化、業(yè)務(wù)活動(dòng)的巨大外部性等特點(diǎn)，使得公司治理對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有重要作用。學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)有銀行通過(guò)改善公司治理來(lái)推動(dòng)改革的理論由來(lái)已久，其核心思想是推動(dòng)國(guó)有銀行完善公司治理，建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制衡機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等制度2。如王大用指出國(guó)有銀行改革效果并不顯著的原因在于體制未動(dòng)，治標(biāo)未治本，管理進(jìn)步慢，并主張從改革國(guó)有銀行的治理結(jié)構(gòu)下手，因?yàn)楦母镏卫斫Y(jié)構(gòu)是改進(jìn)治理的基礎(chǔ)；許小年認(rèn)為國(guó)有商業(yè)銀行改革的核心任務(wù)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)，有了良好的治理結(jié)構(gòu)，管理的改善、風(fēng)險(xiǎn)的控制只是技術(shù)問(wèn)題。
實(shí)際上，國(guó)有商業(yè)銀行這30年的改革開(kāi)放，正是圍繞公司治理這一核心命題，完成了從行政管理體制下的國(guó)家專業(yè)銀行到國(guó)家控股、境內(nèi)外上市的大型股份制商業(yè)銀行的蛻變。從公司治理的角度考察，這一變革過(guò)程可以分為3個(gè)階段。
（一）國(guó)家專業(yè)銀行階段的公司治理（1979—1993年）
國(guó)家專業(yè)銀行在成立之初就在商業(yè)化改革方面開(kāi)始進(jìn)行一些探索，銀行具有了一定程度的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，業(yè)務(wù)交叉也開(kāi)始出現(xiàn)。但國(guó)家專業(yè)銀行在內(nèi)部管理上仍然實(shí)行行政性的管理體制，盡管銀行一定程度上擁有了自行融通和運(yùn)作信貸資金的權(quán)力，但這一“權(quán)力”的行使只能在國(guó)家下達(dá)的信貸計(jì)劃這一“籠子”里行使，是否遵守和完成國(guó)家下達(dá)的信貸計(jì)劃，仍然是考察評(píng)價(jià)銀行和銀行管理者的關(guān)鍵，國(guó)有銀行還談不上市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。因此，其公司治理實(shí)際上就是簡(jiǎn)單的行政命令再執(zhí)行的管理模式。
（二）國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行階段的公司治理(1994-2002年)
在這一時(shí)期，隨著《商業(yè)銀行法》賦予國(guó)有銀行市場(chǎng)化主體法律地位的確立以及政策性銀行成立使國(guó)有銀行政策性業(yè)務(wù)的分離，再加上國(guó)有銀行的專業(yè)分工逐漸淡化，使工、農(nóng)、中、建4家銀行向市場(chǎng)化方向邁出了實(shí)質(zhì)性的一步：一是加強(qiáng)內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)，正式取消國(guó)有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模管理，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理。二是進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)一法人管理，改革內(nèi)部稽核體制，建立權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理體制。三是引入國(guó)際先進(jìn)的貸款風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理理念，推行貸款5級(jí)分類試點(diǎn)。四是根據(jù)市場(chǎng)化原則積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)管理改革，針對(duì)分支機(jī)構(gòu)重疊、管理層次多、運(yùn)行低效的狀況，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)。這些措施雖然在一定程度上推進(jìn)了國(guó)有商業(yè)銀行的市場(chǎng)化進(jìn)程，但總體上看，銀行經(jīng)營(yíng)管理還帶有濃厚的行政色彩，沒(méi)有真正的公司治理機(jī)制，與巴塞爾銀行公司治理準(zhǔn)則相比差距明顯（表1）。
�。ㄈ﹪�(guó)有控股商業(yè)銀行的公司治理（2003年至今）
嚴(yán)格意義上說(shuō)，國(guó)有商業(yè)銀行在實(shí)施股份制改革之前，還不能稱之為具有現(xiàn)代市場(chǎng)環(huán)境意義下的公司治理。前一階段改革主要是在梳理內(nèi)外部關(guān)系、引進(jìn)先進(jìn)管理技術(shù)以及處置不良資產(chǎn)的層面上進(jìn)行的，并沒(méi)有觸及銀行管理體制（如產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制衡機(jī)制的改革）這一深層次問(wèn)題。對(duì)此，經(jīng)過(guò)多年的反復(fù)論證和研究，2003年，國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行股份制改革以更加徹底的市場(chǎng)化改革方式啟動(dòng)。
1．圍繞公司治理制定股改戰(zhàn)略并出臺(tái)制度安排
國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改造，明確了把國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行改組為股份有限公司，并通過(guò)引進(jìn)境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者幫助建立良好的公司治理和內(nèi)控機(jī)制的戰(zhàn)略。同時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局以公司治理改革為核心做出大量制度安排，如銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《國(guó)有商業(yè)銀行公司治理及相關(guān)監(jiān)管指引》，并提出了涵蓋經(jīng)營(yíng)績(jī)效、資產(chǎn)質(zhì)量、審慎運(yùn)行3大方面的7項(xiàng)具體指標(biāo)，為國(guó)有商業(yè)銀行公司治理改革確立了監(jiān)測(cè)和評(píng)估的標(biāo)桿。
2．完善公司治理構(gòu)架
各家股改銀行建立了專業(yè)化、多元化的董事會(huì)，形成包含國(guó)家股權(quán)董事、管理層兼任的執(zhí)行董事、戰(zhàn)略投資者派駐董事和獨(dú)立董事多種成分構(gòu)成的董事會(huì)，并合理劃定職責(zé)邊界，協(xié)調(diào)好黨委會(huì)與“三會(huì)一層”的關(guān)系和分工，有效延續(xù)黨委會(huì)在公司治理中的作用。表2反映了目前工、建、中、交4大銀行董事會(huì)結(jié)構(gòu)。
3．完善管理機(jī)制
股改后，四家銀行按照集約化、扁平化的原則和前、中、后臺(tái)分離的要求，積極推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)管理機(jī)制的改進(jìn)工作，減少管理層級(jí)，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，改變過(guò)去“多級(jí)經(jīng)營(yíng)、多級(jí)管理”的分級(jí)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)行力的穿透性和報(bào)告路線的通暢性，并普遍引入了矩陣式管理模式（圖1）。
概言之，國(guó)有商業(yè)銀行的改革發(fā)展，主要圍繞現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理的改進(jìn)和完善，即“企業(yè)化改造一商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型一股份制商業(yè)銀行改革”這一線索展開(kāi)，并最終初步建立了符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理模式。
三、股份制商業(yè)銀行改革——逐步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的增量改革發(fā)展
劉雪瑞認(rèn)為，中國(guó)改革是增量改革，即在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，讓市場(chǎng)機(jī)制在資產(chǎn)增量的配置上發(fā)揮作用，從而使增量部分不斷擴(kuò)大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存量比重逐步縮小，這在一定程度上減少了實(shí)施成本。特別對(duì)于具有一定后發(fā)優(yōu)勢(shì)的股份制商業(yè)銀行，增量改革就是其應(yīng)對(duì)國(guó)有銀行壟斷競(jìng)爭(zhēng)，取得發(fā)展的必然選擇。由于市場(chǎng)上巨大的金融資源需求自發(fā)引致相應(yīng)的供給結(jié)構(gòu)并導(dǎo)致市場(chǎng)自發(fā)均衡，因此股份制商業(yè)銀行通過(guò)增量改革既可以避免存量改革的利益博弈成本，又可以漸進(jìn)地滿足金融需求‘叫。董紅蕾也建議股份制商業(yè)銀行改革可以采取通過(guò)對(duì)增量品質(zhì)的控制而漸進(jìn)地改變存量品質(zhì)的方式來(lái)進(jìn)行。7-。事實(shí)上，股份制商業(yè)銀行，正是采用了增量改革發(fā)展的模式，通過(guò)跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不斷發(fā)展壯大。其跨區(qū)域發(fā)展的過(guò)程可以分為三個(gè)階段。
（一）第一階段：1986年到1998年是股份制商業(yè)銀行發(fā)展的初級(jí)階段
在成立之初，股份制銀行大多定位于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，（范文先生網(wǎng)收集整理www.gymyzhishaji.com）發(fā)展模式主要以搶占大中型對(duì)公客戶為主。隨著自身實(shí)力的壯大和市場(chǎng)環(huán)境的發(fā)展，股份制商業(yè)銀行逐步打破了按行政區(qū)劃層層設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)做法，結(jié)合經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分，按照市場(chǎng)原則和成本一效益原則設(shè)置機(jī)構(gòu)，為跨區(qū)域發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并形成了在沿海、沿江、沿邊對(duì)外開(kāi)放度大、貨幣化程度高的經(jīng)濟(jì)中心城市的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展初期，股份制商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)主要分布在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、膠東半島和遼東半島等沿海地區(qū)。
�。ǘ┑诙A段：1998年到2003年是股份制商業(yè)銀行的快速發(fā)展期
隨著自身業(yè)務(wù)的快速膨脹，股份制銀行在當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)份額漸趨穩(wěn)定，增長(zhǎng)潛力有限；另一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，使得企業(yè)客戶呈現(xiàn)出較為明顯的集團(tuán)化發(fā)展趨勢(shì)，要求銀行提供越來(lái)越多的跨區(qū)域金融服務(wù)。因此，各股份制商業(yè)銀行紛紛制定機(jī)構(gòu)擴(kuò)張戰(zhàn)略，加快網(wǎng)點(diǎn)布局速度，以突破瓶頸，實(shí)現(xiàn)更快更好的發(fā)展。如招行抓住上海浦東大開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，于1991年2月19日獲批成立了第一家外地分行上海分行，標(biāo)志著招行走出深圳，走向全國(guó)。同時(shí)股份制商業(yè)銀行瞄準(zhǔn)機(jī)遇，穩(wěn)步展開(kāi)了華東南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的機(jī)構(gòu)布局。到20世紀(jì)末，基于西部大開(kāi)發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略，股份制商業(yè)銀行在立足華東南的基礎(chǔ)上，又加快了機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)向內(nèi)陸地區(qū)的延伸，股份制商業(yè)銀行真正完成了從“區(qū)域性商業(yè)銀行”到“全國(guó)性商業(yè)銀行”的轉(zhuǎn)變。
�。ㄈ┑谌A段：2003年以來(lái)，股份制商業(yè)銀行隨同中國(guó)經(jīng)濟(jì)一起進(jìn)入到一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期
這一時(shí)期股份制商業(yè)銀行的壯大直接表現(xiàn)在增量的大幅提升上。特別是2003以后新成立了3家全國(guó)性的股份制商業(yè)銀行，即恒豐銀行、浙商銀行和渤海銀行，進(jìn)一步壯大了股份制商業(yè)銀行的隊(duì)伍。這一時(shí)期，股份制商業(yè)不僅規(guī)模、市場(chǎng)占比和數(shù)量其提高，更主要的是其競(jìng)爭(zhēng)力的形成和境外戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)。隨著股份制商業(yè)銀行在全國(guó)范圍內(nèi)的網(wǎng)點(diǎn)布局和增量發(fā)展，其市場(chǎng)份額也在不斷地?cái)U(kuò)大，截止到2007年底，股份制商業(yè)銀行總資產(chǎn)的比例由10.71%上升到13.78%，復(fù)合增長(zhǎng)率為19.62%：總負(fù)責(zé)比例由10.76%上升到13.94%，復(fù)合增長(zhǎng)率為19.28%（圖2）。
股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，主要在增量改革理論的指導(dǎo)下，按照跨區(qū)域發(fā)展的路線圖在進(jìn)行，經(jīng)歷了“區(qū)域內(nèi)扎根一跨區(qū)域發(fā)展一引入戰(zhàn)投、提升競(jìng)爭(zhēng)力”的發(fā)展路徑后，已經(jīng)成為銀行業(yè)中一支不可忽視的重要力量。
四、地方金融機(jī)構(gòu)改革——受控于地方金融意識(shí)變化的發(fā)展
從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟(jì)需要一種特殊的過(guò)渡金融制度安排。由于政府干預(yù)的特殊金融制度安排的存在，才為轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)提供足夠數(shù)量的低成本貨幣供給，一定程度上促進(jìn)了地區(qū)金融改革。在地區(qū)金融發(fā)展過(guò)程中，中央政府和地方政府，作為委托人和代理人，一方面從最優(yōu)激勵(lì)契約的角度講，其風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)契約可以產(chǎn)生巨大的激勵(lì)效應(yīng)和資源配置效果；但另一方面，地方政府官員具有不同于中央政府的相對(duì)獨(dú)立目標(biāo)，其政績(jī)最終要通過(guò)維持本地社會(huì)穩(wěn)定，提高本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)體現(xiàn)，因而要在體制改革中利用對(duì)“金融工具”的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。按照學(xué)術(shù)界的普遍看法，金融控制即是政府為有效并低成本地集中個(gè)人部門儲(chǔ)蓄為己所用，而對(duì)金融體系采取控制和壟斷性質(zhì)的措施安排。在這種制度安排下，地方金融機(jī)構(gòu)隨著地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和金融產(chǎn)業(yè)化意識(shí)的變化，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程。其中，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等地方法人金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程就是典型。
（一）城市商業(yè)銀行②的發(fā)展
20世紀(jì)80年代中期，隨著城市私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)蓬勃興起，為其提供金融服務(wù)的城市信用社也迅速發(fā)展，但是，在地方政府的干預(yù)下，加之城信社自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、管控能力不足，在經(jīng)營(yíng)中背離了合作制原則，城市信用社實(shí)際上已辦成了地方性的小商業(yè)銀行，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)和突出，保支付形勢(shì)嚴(yán)峻。為此城市信用社先后經(jīng)過(guò)了3次清理整頓(1989-1991年、1992-1994年、1997-1998年)，并最終采取保留、改制、合并重組、收購(gòu)、組建城市商業(yè)銀行和撤銷等6種分類進(jìn)行了終極處置。
在城信社基礎(chǔ)上組建起來(lái)的城市商業(yè)銀行同樣受制于地方政府，特別是1996-1999年，在各地政府的強(qiáng)力推行下，一批位于地級(jí)市、資產(chǎn)質(zhì)量較差、歷史包袱沉重的的城商行開(kāi)業(yè)，對(duì)整體利潤(rùn)水平產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，雖然城商行的數(shù)量由18家增至88家，但稅前利潤(rùn)卻從42.84億元銳減至0.66億元。為此，2000年人民銀行將全國(guó)城市商業(yè)銀行分為6類進(jìn)行差別化監(jiān)管和整頓。同時(shí)，隨著地方政府市場(chǎng)意識(shí)和金融產(chǎn)業(yè)意識(shí)的改善，加大了對(duì)城商行規(guī)范發(fā)展的支持力度，一些高風(fēng)險(xiǎn)的城市商業(yè)銀行通過(guò)資產(chǎn)置換、重組、政府注資以及相應(yīng)的配套政策等多種方式來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。截至2004年末，各級(jí)地方政府及股東為處置城市商業(yè)銀行歷史遺留包袱、解決不良資產(chǎn)問(wèn)題累計(jì)彌補(bǔ)城市商業(yè)銀行財(cái)務(wù)虧損51.42億元，累計(jì)剝離不良資產(chǎn)71.73億元，累計(jì)置換不良資產(chǎn)235.12億元，投入的資產(chǎn)總額達(dá)358.27億元，表2反映了1996-2007年城市商業(yè)銀行的發(fā)展?fàn)顩r。
（二）農(nóng)村信用社的發(fā)展
由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村金融形成了政府主導(dǎo)型的金融模式，農(nóng)村信用社同時(shí)受中央銀行、各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。1979年，中央確定農(nóng)信社由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理，但是農(nóng)村信用社合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)生扭曲，演變成集體化運(yùn)動(dòng)，并進(jìn)而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)。1996年，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為人股社員服務(wù)的合作性金融組織，這實(shí)際上是要減少政府對(duì)信用社的干預(yù)，體現(xiàn)其“合作制”的特點(diǎn)。1998年到2002年，全國(guó)共減少農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)1萬(wàn)多家，不良貸款比例由1999年的51.23%下降到2002年的36.92%。
2003年，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，農(nóng)村信用社新一輪改革啟動(dòng)，其核心是產(chǎn)權(quán)制度改革。在保證人股社員利益、加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，充分調(diào)動(dòng)了地方政府對(duì)農(nóng)村金融支持的力度，各地根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，以及農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的不平衡性，分別進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點(diǎn)，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3種產(chǎn)權(quán)模式和農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、統(tǒng)一法人、兩級(jí)法人體制等4種組織形式并存的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，圖3反映了農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)的變化。
隨著現(xiàn)代金融意識(shí)的逐步養(yǎng)成，地方政府從早期單純控制“金融工具”轉(zhuǎn)向積極打造地區(qū)金融產(chǎn)業(yè)。地方金融機(jī)構(gòu)正是在這樣的意識(shí)轉(zhuǎn)變和力量推動(dòng)下進(jìn)行了試錯(cuò)式的發(fā)展，并最終走上了可持續(xù)發(fā)展的道路。
五、政郵機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司的改革——適應(yīng)金融結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整的轉(zhuǎn)型
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展歷程表明，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融資產(chǎn)的規(guī)模會(huì)不斷擴(kuò)大，金融相關(guān)比例(FIR)會(huì)不斷提高。與上述過(guò)程相伴隨的是金融機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)變遷，即銀行類金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)總額中的比例會(huì)趨于下降，其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的比重顯著提高。1969年，戈德史密斯發(fā)表了《金融結(jié)構(gòu)與金融發(fā)展》，創(chuàng)立了金融結(jié)構(gòu)理論，對(duì)金融結(jié)構(gòu)演變過(guò)程中其他銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行了詳盡的分析。在此基礎(chǔ)上，博迪和默頓于20世紀(jì)90年代中期提出了基于金融體系基本功能來(lái)分析和觀察金融體系的新方法——功能觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和組織形式，金融體系的基本功能具有相對(duì)的穩(wěn)定性，它很少隨時(shí)間和地域的變化而改變；而競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)變化，向更有效的金融系統(tǒng)演進(jìn)，于是政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生，并不斷轉(zhuǎn)型調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)不斷演進(jìn)的金融體系的功能。
�。ㄒ唬┱咝糟y行的轉(zhuǎn)型
政策性金融在中國(guó)的發(fā)展由來(lái)已久，是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一種主要金融制度安排，也是適應(yīng)當(dāng)時(shí)金融市場(chǎng)發(fā)展程度的必然選擇。但在改革開(kāi)放初期，政策性金融任務(wù)由4大國(guó)有專業(yè)銀行承擔(dān)。I994年3-11月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行先后成立，實(shí)現(xiàn)了政策性金融和商業(yè)性金融的分離。但是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境發(fā)生變化，政策性銀行作為財(cái)政補(bǔ)充功能的歷史使命已基本結(jié)束，特別是近年來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政逐漸有能力替代政策性銀行部分工作。此外，國(guó)內(nèi)對(duì)資本利用的手段和技術(shù)都發(fā)生了很大變化，商業(yè)性資金已經(jīng)能夠較容易較安全地進(jìn)入過(guò)去需要政策性金融大力支持的領(lǐng)域。因此，金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變化和功能性改變，都要求政策性銀行改革。對(duì)此，為適應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展需要，提高金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持力度，國(guó)家開(kāi)始啟動(dòng)了政策性銀行的轉(zhuǎn)型工作。2008年12月16日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有限公司掛牌，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型取得重大進(jìn)展。
（二）資產(chǎn)管理公司的轉(zhuǎn)型
1999年4-10月，華融、長(zhǎng)城、東方、信達(dá)4家資產(chǎn)管理公司先后成立，并于當(dāng)年和2004年2次分別從4大國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行剝離了13939億元不良貸款、13171億元④不良資產(chǎn)。隨后4家資產(chǎn)管理公司通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)、打包、債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股、發(fā)行上市等方式，以及發(fā)展金融產(chǎn)品創(chuàng)新和上市公司重組等其他市場(chǎng)化手段，積極處置不良資產(chǎn)（表3）。但是隨著原有歷史使命的完成和存續(xù)期的臨近，資產(chǎn)管理公司原有的金融功能逐步改變，特別是2006年底，4家金融資產(chǎn)管理公司均完成國(guó)家下達(dá)的政策性不良資產(chǎn)處置回收考核目標(biāo)后，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)促使資產(chǎn)管理公司開(kāi)始探索向商業(yè)化金融企業(yè)轉(zhuǎn)型。在此情況下，國(guó)家果斷開(kāi)始嘗試給予資產(chǎn)管理公司新的制度安排。2004年3月，財(cái)政部發(fā)布《資產(chǎn)管理公司目標(biāo)考核責(zé)任制方案》，允許資產(chǎn)管理公司使用自有資金進(jìn)行投資，開(kāi)展商業(yè)化委托資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)，并利用自有資金商業(yè)化收購(gòu)、經(jīng)營(yíng)、管理和處置不良資產(chǎn)。這為資產(chǎn)管理公司的商業(yè)化轉(zhuǎn)型提供了重要的政策支持。
�。ㄈ┼]政銀行的成立
郵政儲(chǔ)蓄發(fā)展初期，與郵政業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)，儲(chǔ)蓄資金全額轉(zhuǎn)存人民銀行。通過(guò)這種制度安排，郵政儲(chǔ)蓄起到了匯集資金，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和金融服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用，有效填補(bǔ)了中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)空白問(wèn)題。但是，隨著中國(guó)金融經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，農(nóng)村金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，而郵政儲(chǔ)蓄與郵政混合經(jīng)營(yíng)管理體制與金融專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的矛盾日益突出，也制約了其金融功能的有效發(fā)揮。由于郵政儲(chǔ)蓄依附郵政企業(yè)，維系目前作為簡(jiǎn)單吸存機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)體制，不僅無(wú)法建立有效的儲(chǔ)蓄資金返哺農(nóng)村的機(jī)制和渠道，不能從根本上解決郵政儲(chǔ)蓄分流農(nóng)村資金問(wèn)題，反而加重了從農(nóng)村“抽血”的問(wèn)題，削弱了其服務(wù)“三農(nóng)”、支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。2005年8月I9日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《郵政體制改革方案》，明確提出要按照金融體制改革的方向，積極完善條件，加快成立郵政儲(chǔ)蓄銀行。2007年3月20日，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行總行正式掛牌營(yíng)業(yè)。
政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，是一定金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和環(huán)境下的產(chǎn)物，其發(fā)展定位、業(yè)務(wù)范圍和職能作用隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和金融市場(chǎng)功能需求的演變而不斷變化和調(diào)整，并逐漸步入了商業(yè)化轉(zhuǎn)型之路。
六、非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)⑤的改革——在金融創(chuàng)新與制度變遷下發(fā)展
根據(jù)戴維斯、諾思的研究，雖然制度長(zhǎng)期來(lái)看是不斷發(fā)展變化的，但從短時(shí)期來(lái)看則處于相對(duì)穩(wěn)定的“制度均衡”狀態(tài)。但是這種均衡往往會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)中利益主體對(duì)“潛在利潤(rùn)”⑥的追逐行為而打破。實(shí)際上，在非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，打破“制度均衡”的誘因，正是金融創(chuàng)新，并形成了相應(yīng)的制度變遷。林毅夫依據(jù)變遷主體的不同，將制度變遷分為誘致型制度變遷和強(qiáng)制型制度變遷。而作為制度供給的最大主體，國(guó)家或政府就是通過(guò)強(qiáng)制型制度變遷，一方面使其“經(jīng)濟(jì)人”的福利和效用最大化，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)；另一方面促進(jìn)市場(chǎng)效率的提高，進(jìn)而提高競(jìng)爭(zhēng)力。因此，對(duì)于以信托公司為代表的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，正是隨著制度變遷下創(chuàng)新與管制不斷博弈，從而完成了機(jī)構(gòu)發(fā)展變化的歷史進(jìn)程。
1979年10月9日，中國(guó)第一家信托投資公司——中國(guó)國(guó)際信托投資公司（集團(tuán)）成立，揭開(kāi)了信托業(yè)發(fā)展的序幕。當(dāng)時(shí)，企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成，財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”，企業(yè)持有的自有資金、企業(yè)主管部門和地方政府持有的預(yù)算外資金等增加，產(chǎn)生了資金管理需求；加之，各專業(yè)銀行在存貸款利率、貸款規(guī)模、貸款對(duì)象等方面都不同程度地受到計(jì)劃體制的限制，而信托投資公司的業(yè)務(wù)在傳統(tǒng)信貸體制下具有一定的創(chuàng)新意義，能有限度地突破這些限制。各地方和部門出于本地經(jīng)濟(jì)和本行業(yè)發(fā)展的需要，紛紛籌建信托投資公司，因此信托公司當(dāng)時(shí)發(fā)展很快，資產(chǎn)規(guī)模增加迅猛。但是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和功能的不完善，導(dǎo)致資金所有權(quán)集中于政府，企業(yè)和個(gè)人持有財(cái)富并未達(dá)到需要專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的程度，信托業(yè)務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，信托投資公司雖有信托之名，卻無(wú)信托之實(shí)，信托業(yè)的金融創(chuàng)新變成了對(duì)制度安排的規(guī)避。因此，從1982年到1993年，國(guó)家對(duì)信托公司進(jìn)行了4次全國(guó)性清理整頓。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。信托投資公司作為金融業(yè)改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，在不斷進(jìn)行創(chuàng)新的同時(shí)也承擔(dān)了巨大的改革成本。特別是隨著1992年以來(lái)國(guó)內(nèi)新一輪宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，信托投資公司機(jī)構(gòu)數(shù)量繼續(xù)上升，業(yè)務(wù)的發(fā)展創(chuàng)新被簡(jiǎn)單打政策“擦邊球”所取代，違章拆借、違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象抬頭。為規(guī)范信托行業(yè)，國(guó)家于1999年對(duì)信托公司進(jìn)行了第五次清理整頓。清理后，信托投資公司的總數(shù)減少到218家，后來(lái)進(jìn)一步撤并重組，經(jīng)重新登記僅剩下60多家。此時(shí)的信托業(yè)，由于制度的缺陷，已經(jīng)完全跟不上市場(chǎng)的發(fā)展變化，直到2007年銀監(jiān)會(huì)修訂并重新頒布了《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》，為信托業(yè)的發(fā)展提供了明確的制度規(guī)范，才使信托業(yè)開(kāi)始了全面復(fù)蘇，使其金融創(chuàng)新逐步走上正軌。截至2007年12月31日，全國(guó)正常經(jīng)營(yíng)的54家信托公司固有資產(chǎn)總額819億元，比2006年增長(zhǎng)20010；管理的信托資產(chǎn)余額9621.9億元，比2006年增長(zhǎng)166%；54家信托公司共實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)137.6億元，是2006年的3.45倍(圖4)。
以信托公司為代表的非銀行金融機(jī)構(gòu)，在不斷變化的制度安排下，在金融創(chuàng)新與金融管制的交替中逐步發(fā)展壯大，歷經(jīng)整頓和制度變化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步完善，其自我糾錯(cuò)能力得以強(qiáng)化，功能定位也日漸清晰。
七、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)已經(jīng)發(fā)生了脫胎換骨的變化。各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于其特有的金融屬性和政策背景，依托自身在金融結(jié)構(gòu)中的功能定位和在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)，隨著制度變遷和各方力量的推動(dòng)，形成了獨(dú)具特色的發(fā)展路徑。對(duì)這些發(fā)展路徑的研究，對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)下一步發(fā)展具有指導(dǎo)意義。尤其在當(dāng)前美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融風(fēng)暴下，投資銀行模式的失敗和金融控股混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不足，使銀行業(yè)的發(fā)展模式和路徑選擇更值得認(rèn)真分析和研究。因此，中國(guó)銀行業(yè)要在全面梳理回顧歷史、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吸取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，結(jié)合各類機(jī)構(gòu)的路徑選擇，做到3個(gè)統(tǒng)籌兼顧：即國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)和跨境發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，自身特點(diǎn)和外部環(huán)境的統(tǒng)籌兼顧，市場(chǎng)力量和行政主導(dǎo)的統(tǒng)籌兼顧，認(rèn)真研究中國(guó)銀行業(yè)下一步發(fā)展的戰(zhàn)略模式，切實(shí)提升中國(guó)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和金融服務(wù)能力。
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