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中國銀行業(yè)改革開放歷程研究——基于發(fā)展路徑選擇的視角
中國銀行業(yè)改革開放歷程研究——基于發(fā)展路徑選擇的視角作者：呂祥勍（四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川成都610064）
摘要：文章系統(tǒng)、全面地梳理了中國主要銀行業(yè)金融機構(gòu)的改革發(fā)展歷程，并引入主流銀行業(yè)發(fā)展理論進(jìn)行了實證分析。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)了主要銀行業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)展路徑：即國有商業(yè)銀行的發(fā)展主要圍繞公司治理建設(shè)進(jìn)行；股份制商業(yè)銀行采取了跨區(qū)域發(fā)展的發(fā)展路徑；地方金融機構(gòu)隨著地方政府金融意識的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了試錯式發(fā)展；政郵機構(gòu)隨著金融市場功能的演變而進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)型；非銀行業(yè)金融機構(gòu)主要隨著國家制度變遷進(jìn)行發(fā)展演進(jìn)。這些規(guī)律的總結(jié)和路徑的分析，對于中國銀行業(yè)下一步的統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展具有指導(dǎo)意義。
關(guān)鍵詞：中國銀行業(yè)；改革開放；發(fā)展路徑
中圖分類號：F830.2
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號：1008-5831(2010)03-0021-09
一、引言
傳統(tǒng)的銀行發(fā)展理論多側(cè)重于從某一方面研究銀行業(yè)的發(fā)展，但由于中國銀行業(yè)機構(gòu)體系多元化、推動因素多樣化，單一理論難以系統(tǒng)、全面地解釋中國銀行業(yè)發(fā)展的種種邏輯。筆者通過對各類銀行業(yè)金融機構(gòu)的實證分析認(rèn)為，不同類型的銀行業(yè)金融機構(gòu)具有不同的發(fā)展主導(dǎo)因素，研究中應(yīng)該采用差別化的理論研究和分析范式，分門別類，有針對性地考察銀行業(yè)中各類銀行機構(gòu)的發(fā)展路徑。
二、國有商業(yè)銀行改革——逐步完善現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理
公司治理的核心問題是對于剩余索取權(quán)和控制權(quán)的制度性安排問題1。。銀行由于具有高負(fù)債經(jīng)營、債權(quán)入主體多元化、業(yè)務(wù)活動的巨大外部性等特點，使得公司治理對于銀行業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)展具有重要作用。學(xué)術(shù)界對于國有銀行通過改善公司治理來推動改革的理論由來已久，其核心思想是推動國有銀行完善公司治理，建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制衡機制和激勵機制等制度2。如王大用指出國有銀行改革效果并不顯著的原因在于體制未動，治標(biāo)未治本，管理進(jìn)步慢，并主張從改革國有銀行的治理結(jié)構(gòu)下手，因為改革治理結(jié)構(gòu)是改進(jìn)治理的基礎(chǔ)；許小年認(rèn)為國有商業(yè)銀行改革的核心任務(wù)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)，有了良好的治理結(jié)構(gòu)，管理的改善、風(fēng)險的控制只是技術(shù)問題。
實際上，國有商業(yè)銀行這30年的改革開放，正是圍繞公司治理這一核心命題，完成了從行政管理體制下的國家專業(yè)銀行到國家控股、境內(nèi)外上市的大型股份制商業(yè)銀行的蛻變。從公司治理的角度考察，這一變革過程可以分為3個階段。
（一）國家專業(yè)銀行階段的公司治理（1979—1993年）
國家專業(yè)銀行在成立之初就在商業(yè)化改革方面開始進(jìn)行一些探索，銀行具有了一定程度的經(jīng)營管理權(quán)，業(yè)務(wù)交叉也開始出現(xiàn)。但國家專業(yè)銀行在內(nèi)部管理上仍然實行行政性的管理體制，盡管銀行一定程度上擁有了自行融通和運作信貸資金的權(quán)力，但這一“權(quán)力”的行使只能在國家下達(dá)的信貸計劃這一“籠子”里行使，是否遵守和完成國家下達(dá)的信貸計劃，仍然是考察評價銀行和銀行管理者的關(guān)鍵，國有銀行還談不上市場化經(jīng)營。因此，其公司治理實際上就是簡單的行政命令再執(zhí)行的管理模式。
�。ǘ﹪歇氋Y商業(yè)銀行階段的公司治理(1994-2002年)
在這一時期，隨著《商業(yè)銀行法》賦予國有銀行市場化主體法律地位的確立以及政策性銀行成立使國有銀行政策性業(yè)務(wù)的分離，再加上國有銀行的專業(yè)分工逐漸淡化，使工、農(nóng)、中、建4家銀行向市場化方向邁出了實質(zhì)性的一步：一是加強內(nèi)部管理和風(fēng)險控制建設(shè)，正式取消國有商業(yè)銀行的貸款規(guī)模管理，實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理。二是進(jìn)一步強化統(tǒng)一法人管理，改革內(nèi)部稽核體制，建立權(quán)責(zé)明確、激勵和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理體制。三是引入國際先進(jìn)的貸款風(fēng)險識別和管理理念，推行貸款5級分類試點。四是根據(jù)市場化原則積極推進(jìn)機構(gòu)管理改革，針對分支機構(gòu)重疊、管理層次多、運行低效的狀況，進(jìn)行機構(gòu)改革和人員精簡。這些措施雖然在一定程度上推進(jìn)了國有商業(yè)銀行的市場化進(jìn)程，但總體上看，銀行經(jīng)營管理還帶有濃厚的行政色彩，沒有真正的公司治理機制，與巴塞爾銀行公司治理準(zhǔn)則相比差距明顯（表1）。
�。ㄈ﹪锌毓缮虡I(yè)銀行的公司治理（2003年至今）
嚴(yán)格意義上說，國有商業(yè)銀行在實施股份制改革之前，還不能稱之為具有現(xiàn)代市場環(huán)境意義下的公司治理。前一階段改革主要是在梳理內(nèi)外部關(guān)系、引進(jìn)先進(jìn)管理技術(shù)以及處置不良資產(chǎn)的層面上進(jìn)行的，并沒有觸及銀行管理體制（如產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、制衡機制的改革）這一深層次問題。對此，經(jīng)過多年的反復(fù)論證和研究，2003年，國有獨資商業(yè)銀行股份制改革以更加徹底的市場化改革方式啟動。
1．圍繞公司治理制定股改戰(zhàn)略并出臺制度安排
國有商業(yè)銀行的股份制改造，明確了把國有獨資商業(yè)銀行改組為股份有限公司，并通過引進(jìn)境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者幫助建立良好的公司治理和內(nèi)控機制的戰(zhàn)略。同時，監(jiān)管當(dāng)局以公司治理改革為核心做出大量制度安排，如銀監(jiān)會出臺了《國有商業(yè)銀行公司治理及相關(guān)監(jiān)管指引》，并提出了涵蓋經(jīng)營績效、資產(chǎn)質(zhì)量、審慎運行3大方面的7項具體指標(biāo)，為國有商業(yè)銀行公司治理改革確立了監(jiān)測和評估的標(biāo)桿。
2．完善公司治理構(gòu)架
各家股改銀行建立了專業(yè)化、多元化的董事會，形成包含國家股權(quán)董事、管理層兼任的執(zhí)行董事、戰(zhàn)略投資者派駐董事和獨立董事多種成分構(gòu)成的董事會，并合理劃定職責(zé)邊界，協(xié)調(diào)好黨委會與“三會一層”的關(guān)系和分工，有效延續(xù)黨委會在公司治理中的作用。表2反映了目前工、建、中、交4大銀行董事會結(jié)構(gòu)。
3．完善管理機制
股改后，四家銀行按照集約化、扁平化的原則和前、中、后臺分離的要求，積極推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)管理機制的改進(jìn)工作，減少管理層級，精簡管理機構(gòu)，改變過去“多級經(jīng)營、多級管理”的分級經(jīng)營機制，加強執(zhí)行力的穿透性和報告路線的通暢性，并普遍引入了矩陣式管理模式（圖1）。
概言之，國有商業(yè)銀行的改革發(fā)展，主要圍繞現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理的改進(jìn)和完善，即“企業(yè)化改造一商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型一股份制商業(yè)銀行改革”這一線索展開，并最終初步建立了符合中國國情的現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理模式。
三、股份制商業(yè)銀行改革——逐步實現(xiàn)跨區(qū)域的增量改革發(fā)展
劉雪瑞認(rèn)為，中國改革是增量改革，即在原有的計劃經(jīng)濟體制內(nèi)，讓市場機制在資產(chǎn)增量的配置上發(fā)揮作用，從而使增量部分不斷擴大，計劃經(jīng)濟的存量比重逐步縮小，這在一定程度上減少了實施成本。特別對于具有一定后發(fā)優(yōu)勢的股份制商業(yè)銀行，增量改革就是其應(yīng)對國有銀行壟斷競爭，取得發(fā)展的必然選擇。由于市場上巨大的金融資源需求自發(fā)引致相應(yīng)的供給結(jié)構(gòu)并導(dǎo)致市場自發(fā)均衡，因此股份制商業(yè)銀行通過增量改革既可以避免存量改革的利益博弈成本，又可以漸進(jìn)地滿足金融需求‘叫。董紅蕾也建議股份制商業(yè)銀行改革可以采取通過對增量品質(zhì)的控制而漸進(jìn)地改變存量品質(zhì)的方式來進(jìn)行。7-。事實上，股份制商業(yè)銀行，正是采用了增量改革發(fā)展的模式，通過跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不斷發(fā)展壯大。其跨區(qū)域發(fā)展的過程可以分為三個階段。
�。ㄒ唬┑谝浑A段：1986年到1998年是股份制商業(yè)銀行發(fā)展的初級階段
在成立之初，股份制銀行大多定位于服務(wù)地方經(jīng)濟，（范文先生網(wǎng)收集整理www.gymyzhishaji.com）發(fā)展模式主要以搶占大中型對公客戶為主。隨著自身實力的壯大和市場環(huán)境的發(fā)展，股份制商業(yè)銀行逐步打破了按行政區(qū)劃層層設(shè)置分支機構(gòu)的傳統(tǒng)做法，結(jié)合經(jīng)濟區(qū)域的劃分，按照市場原則和成本一效益原則設(shè)置機構(gòu)，為跨區(qū)域發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并形成了在沿海、沿江、沿邊對外開放度大、貨幣化程度高的經(jīng)濟中心城市的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展初期，股份制商業(yè)銀行的網(wǎng)點主要分布在珠江三角洲、長江三角洲、膠東半島和遼東半島等沿海地區(qū)。
�。ǘ┑诙A段：1998年到2003年是股份制商業(yè)銀行的快速發(fā)展期
隨著自身業(yè)務(wù)的快速膨脹，股份制銀行在當(dāng)?shù)氐氖袌龇蓊~漸趨穩(wěn)定，增長潛力有限；另一方面，國民經(jīng)濟的快速增長，使得企業(yè)客戶呈現(xiàn)出較為明顯的集團化發(fā)展趨勢，要求銀行提供越來越多的跨區(qū)域金融服務(wù)。因此，各股份制商業(yè)銀行紛紛制定機構(gòu)擴張戰(zhàn)略，加快網(wǎng)點布局速度，以突破瓶頸，實現(xiàn)更快更好的發(fā)展。如招行抓住上海浦東大開發(fā)的機遇，于1991年2月19日獲批成立了第一家外地分行上海分行，標(biāo)志著招行走出深圳，走向全國。同時股份制商業(yè)銀行瞄準(zhǔn)機遇，穩(wěn)步展開了華東南經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市的機構(gòu)布局。到20世紀(jì)末，基于西部大開發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略，股份制商業(yè)銀行在立足華東南的基礎(chǔ)上，又加快了機構(gòu)網(wǎng)點向內(nèi)陸地區(qū)的延伸，股份制商業(yè)銀行真正完成了從“區(qū)域性商業(yè)銀行”到“全國性商業(yè)銀行”的轉(zhuǎn)變。
�。ㄈ┑谌A段：2003年以來，股份制商業(yè)銀行隨同中國經(jīng)濟一起進(jìn)入到一個黃金發(fā)展時期
這一時期股份制商業(yè)銀行的壯大直接表現(xiàn)在增量的大幅提升上。特別是2003以后新成立了3家全國性的股份制商業(yè)銀行，即恒豐銀行、浙商銀行和渤海銀行，進(jìn)一步壯大了股份制商業(yè)銀行的隊伍。這一時期，股份制商業(yè)不僅規(guī)模、市場占比和數(shù)量其提高，更主要的是其競爭力的形成和境外戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)。隨著股份制商業(yè)銀行在全國范圍內(nèi)的網(wǎng)點布局和增量發(fā)展，其市場份額也在不斷地擴大，截止到2007年底，股份制商業(yè)銀行總資產(chǎn)的比例由10.71%上升到13.78%，復(fù)合增長率為19.62%：總負(fù)責(zé)比例由10.76%上升到13.94%，復(fù)合增長率為19.28%（圖2）。
股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，主要在增量改革理論的指導(dǎo)下，按照跨區(qū)域發(fā)展的路線圖在進(jìn)行，經(jīng)歷了“區(qū)域內(nèi)扎根一跨區(qū)域發(fā)展一引入戰(zhàn)投、提升競爭力”的發(fā)展路徑后，已經(jīng)成為銀行業(yè)中一支不可忽視的重要力量。
四、地方金融機構(gòu)改革——受控于地方金融意識變化的發(fā)展
從制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟需要一種特殊的過渡金融制度安排。由于政府干預(yù)的特殊金融制度安排的存在，才為轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟提供足夠數(shù)量的低成本貨幣供給，一定程度上促進(jìn)了地區(qū)金融改革。在地區(qū)金融發(fā)展過程中，中央政府和地方政府，作為委托人和代理人，一方面從最優(yōu)激勵契約的角度講，其風(fēng)險共擔(dān)契約可以產(chǎn)生巨大的激勵效應(yīng)和資源配置效果；但另一方面，地方政府官員具有不同于中央政府的相對獨立目標(biāo)，其政績最終要通過維持本地社會穩(wěn)定，提高本地經(jīng)濟發(fā)展水平來體現(xiàn)，因而要在體制改革中利用對“金融工具”的控制來實現(xiàn)上述目標(biāo)。按照學(xué)術(shù)界的普遍看法，金融控制即是政府為有效并低成本地集中個人部門儲蓄為己所用，而對金融體系采取控制和壟斷性質(zhì)的措施安排。在這種制度安排下，地方金融機構(gòu)隨著地方政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和金融產(chǎn)業(yè)化意識的變化，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。其中，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等地方法人金融機構(gòu)的發(fā)展過程就是典型。
�。ㄒ唬┏鞘猩虡I(yè)銀行②的發(fā)展
20世紀(jì)80年代中期，隨著城市私營、個體經(jīng)濟蓬勃興起，為其提供金融服務(wù)的城市信用社也迅速發(fā)展，但是，在地方政府的干預(yù)下，加之城信社自身風(fēng)險意識、管控能力不足，在經(jīng)營中背離了合作制原則，城市信用社實際上已辦成了地方性的小商業(yè)銀行，經(jīng)營風(fēng)險日益顯現(xiàn)和突出，保支付形勢嚴(yán)峻。為此城市信用社先后經(jīng)過了3次清理整頓(1989-1991年、1992-1994年、1997-1998年)，并最終采取保留、改制、合并重組、收購、組建城市商業(yè)銀行和撤銷等6種分類進(jìn)行了終極處置。
在城信社基礎(chǔ)上組建起來的城市商業(yè)銀行同樣受制于地方政府，特別是1996-1999年，在各地政府的強力推行下，一批位于地級市、資產(chǎn)質(zhì)量較差、歷史包袱沉重的的城商行開業(yè)，對整體利潤水平產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，雖然城商行的數(shù)量由18家增至88家，但稅前利潤卻從42.84億元銳減至0.66億元。為此，2000年人民銀行將全國城市商業(yè)銀行分為6類進(jìn)行差別化監(jiān)管和整頓。同時，隨著地方政府市場意識和金融產(chǎn)業(yè)意識的改善，加大了對城商行規(guī)范發(fā)展的支持力度，一些高風(fēng)險的城市商業(yè)銀行通過資產(chǎn)置換、重組、政府注資以及相應(yīng)的配套政策等多種方式來化解風(fēng)險。截至2004年末，各級地方政府及股東為處置城市商業(yè)銀行歷史遺留包袱、解決不良資產(chǎn)問題累計彌補城市商業(yè)銀行財務(wù)虧損51.42億元，累計剝離不良資產(chǎn)71.73億元，累計置換不良資產(chǎn)235.12億元，投入的資產(chǎn)總額達(dá)358.27億元，表2反映了1996-2007年城市商業(yè)銀行的發(fā)展?fàn)顩r。
�。ǘ┺r(nóng)村信用社的發(fā)展
由于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，農(nóng)村金融形成了政府主導(dǎo)型的金融模式，農(nóng)村信用社同時受中央銀行、各級政府的領(lǐng)導(dǎo)。1979年，中央確定農(nóng)信社由中國農(nóng)業(yè)銀行管理，但是農(nóng)村信用社合作化運動發(fā)生扭曲，演變成集體化運動，并進(jìn)而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲毅y行在農(nóng)村的基層機構(gòu)。1996年，國務(wù)院作出《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為人股社員服務(wù)的合作性金融組織，這實際上是要減少政府對信用社的干預(yù)，體現(xiàn)其“合作制”的特點。1998年到2002年，全國共減少農(nóng)村信用社法人機構(gòu)1萬多家，不良貸款比例由1999年的51.23%下降到2002年的36.92%。
2003年，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，農(nóng)村信用社新一輪改革啟動，其核心是產(chǎn)權(quán)制度改革。在保證人股社員利益、加強監(jiān)管的前提下，充分調(diào)動了地方政府對農(nóng)村金融支持的力度，各地根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的情況，以及農(nóng)村合作金融機構(gòu)的不平衡性，分別進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3種產(chǎn)權(quán)模式和農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、統(tǒng)一法人、兩級法人體制等4種組織形式并存的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，圖3反映了農(nóng)村信用社法人機構(gòu)的變化。
隨著現(xiàn)代金融意識的逐步養(yǎng)成，地方政府從早期單純控制“金融工具”轉(zhuǎn)向積極打造地區(qū)金融產(chǎn)業(yè)。地方金融機構(gòu)正是在這樣的意識轉(zhuǎn)變和力量推動下進(jìn)行了試錯式的發(fā)展，并最終走上了可持續(xù)發(fā)展的道路。
五、政郵機構(gòu)、資產(chǎn)管理公司的改革——適應(yīng)金融結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整的轉(zhuǎn)型
市場經(jīng)濟國家的發(fā)展歷程表明，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，金融資產(chǎn)的規(guī)模會不斷擴大，金融相關(guān)比例(FIR)會不斷提高。與上述過程相伴隨的是金融機構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)變遷，即銀行類金融機構(gòu)在資產(chǎn)總額中的比例會趨于下降，其他非銀行金融機構(gòu)的比重顯著提高。1969年，戈德史密斯發(fā)表了《金融結(jié)構(gòu)與金融發(fā)展》，創(chuàng)立了金融結(jié)構(gòu)理論，對金融結(jié)構(gòu)演變過程中其他銀行金融機構(gòu)的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行了詳盡的分析。在此基礎(chǔ)上，博迪和默頓于20世紀(jì)90年代中期提出了基于金融體系基本功能來分析和觀察金融體系的新方法——功能觀點，強調(diào)相對于金融機構(gòu)和組織形式，金融體系的基本功能具有相對的穩(wěn)定性，它很少隨時間和地域的變化而改變；而競爭會導(dǎo)致金融機構(gòu)的結(jié)構(gòu)變化，向更有效的金融系統(tǒng)演進(jìn)，于是政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、郵政儲蓄機構(gòu)便應(yīng)運而生，并不斷轉(zhuǎn)型調(diào)整，以實現(xiàn)不斷演進(jìn)的金融體系的功能。
�。ㄒ唬┱咝糟y行的轉(zhuǎn)型
政策性金融在中國的發(fā)展由來已久，是中國計劃經(jīng)濟時代的一種主要金融制度安排，也是適應(yīng)當(dāng)時金融市場發(fā)展程度的必然選擇。但在改革開放初期，政策性金融任務(wù)由4大國有專業(yè)銀行承擔(dān)。I994年3-11月，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行先后成立，實現(xiàn)了政策性金融和商業(yè)性金融的分離。但是隨著中國經(jīng)濟和金融環(huán)境發(fā)生變化，政策性銀行作為財政補充功能的歷史使命已基本結(jié)束，特別是近年來隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，財政逐漸有能力替代政策性銀行部分工作。此外，國內(nèi)對資本利用的手段和技術(shù)都發(fā)生了很大變化，商業(yè)性資金已經(jīng)能夠較容易較安全地進(jìn)入過去需要政策性金融大力支持的領(lǐng)域。因此，金融市場的結(jié)構(gòu)性變化和功能性改變，都要求政策性銀行改革。對此，為適應(yīng)金融市場發(fā)展需要，提高金融業(yè)的競爭力和對經(jīng)濟的支持力度，國家開始啟動了政策性銀行的轉(zhuǎn)型工作。2008年12月16日，國家開發(fā)銀行有限公司掛牌，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型取得重大進(jìn)展。
�。ǘ┵Y產(chǎn)管理公司的轉(zhuǎn)型
1999年4-10月，華融、長城、東方、信達(dá)4家資產(chǎn)管理公司先后成立，并于當(dāng)年和2004年2次分別從4大國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行剝離了13939億元不良貸款、13171億元④不良資產(chǎn)。隨后4家資產(chǎn)管理公司通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)、打包、債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股、發(fā)行上市等方式，以及發(fā)展金融產(chǎn)品創(chuàng)新和上市公司重組等其他市場化手段，積極處置不良資產(chǎn)（表3）。但是隨著原有歷史使命的完成和存續(xù)期的臨近，資產(chǎn)管理公司原有的金融功能逐步改變，特別是2006年底，4家金融資產(chǎn)管理公司均完成國家下達(dá)的政策性不良資產(chǎn)處置回收考核目標(biāo)后，市場的競爭促使資產(chǎn)管理公司開始探索向商業(yè)化金融企業(yè)轉(zhuǎn)型。在此情況下，國家果斷開始嘗試給予資產(chǎn)管理公司新的制度安排。2004年3月，財政部發(fā)布《資產(chǎn)管理公司目標(biāo)考核責(zé)任制方案》，允許資產(chǎn)管理公司使用自有資金進(jìn)行投資，開展商業(yè)化委托資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)，并利用自有資金商業(yè)化收購、經(jīng)營、管理和處置不良資產(chǎn)。這為資產(chǎn)管理公司的商業(yè)化轉(zhuǎn)型提供了重要的政策支持。
（三）郵政銀行的成立
郵政儲蓄發(fā)展初期，與郵政業(yè)務(wù)混合經(jīng)營，儲蓄資金全額轉(zhuǎn)存人民銀行。通過這種制度安排，郵政儲蓄起到了匯集資金，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)和金融服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用，有效填補了中國農(nóng)村金融服務(wù)空白問題。但是，隨著中國金融經(jīng)濟體制改革的不斷深化，農(nóng)村金融市場的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，而郵政儲蓄與郵政混合經(jīng)營管理體制與金融專業(yè)化經(jīng)營管理的矛盾日益突出，也制約了其金融功能的有效發(fā)揮。由于郵政儲蓄依附郵政企業(yè)，維系目前作為簡單吸存機構(gòu)的經(jīng)營體制，不僅無法建立有效的儲蓄資金返哺農(nóng)村的機制和渠道，不能從根本上解決郵政儲蓄分流農(nóng)村資金問題，反而加重了從農(nóng)村“抽血”的問題，削弱了其服務(wù)“三農(nóng)”、支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。2005年8月I9日，國務(wù)院正式出臺《郵政體制改革方案》，明確提出要按照金融體制改革的方向，積極完善條件，加快成立郵政儲蓄銀行。2007年3月20日，中國郵政儲蓄銀行總行正式掛牌營業(yè)。
政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、郵政儲蓄機構(gòu)，是一定金融市場結(jié)構(gòu)和環(huán)境下的產(chǎn)物，其發(fā)展定位、業(yè)務(wù)范圍和職能作用隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和金融市場功能需求的演變而不斷變化和調(diào)整，并逐漸步入了商業(yè)化轉(zhuǎn)型之路。
六、非銀行業(yè)金融機構(gòu)⑤的改革——在金融創(chuàng)新與制度變遷下發(fā)展
根據(jù)戴維斯、諾思的研究，雖然制度長期來看是不斷發(fā)展變化的，但從短時期來看則處于相對穩(wěn)定的“制度均衡”狀態(tài)。但是這種均衡往往會因為經(jīng)濟中利益主體對“潛在利潤”⑥的追逐行為而打破。實際上，在非銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展過程中，打破“制度均衡”的誘因，正是金融創(chuàng)新，并形成了相應(yīng)的制度變遷。林毅夫依據(jù)變遷主體的不同，將制度變遷分為誘致型制度變遷和強制型制度變遷。而作為制度供給的最大主體，國家或政府就是通過強制型制度變遷，一方面使其“經(jīng)濟人”的福利和效用最大化，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)；另一方面促進(jìn)市場效率的提高，進(jìn)而提高競爭力。因此，對于以信托公司為代表的非銀行業(yè)金融機構(gòu)，正是隨著制度變遷下創(chuàng)新與管制不斷博弈，從而完成了機構(gòu)發(fā)展變化的歷史進(jìn)程。
1979年10月9日，中國第一家信托投資公司——中國國際信托投資公司（集團）成立，揭開了信托業(yè)發(fā)展的序幕。當(dāng)時，企業(yè)實行利潤留成，財政實行“分灶吃飯”，企業(yè)持有的自有資金、企業(yè)主管部門和地方政府持有的預(yù)算外資金等增加，產(chǎn)生了資金管理需求；加之，各專業(yè)銀行在存貸款利率、貸款規(guī)模、貸款對象等方面都不同程度地受到計劃體制的限制，而信托投資公司的業(yè)務(wù)在傳統(tǒng)信貸體制下具有一定的創(chuàng)新意義，能有限度地突破這些限制。各地方和部門出于本地經(jīng)濟和本行業(yè)發(fā)展的需要，紛紛籌建信托投資公司，因此信托公司當(dāng)時發(fā)展很快，資產(chǎn)規(guī)模增加迅猛。但是市場結(jié)構(gòu)和功能的不完善，導(dǎo)致資金所有權(quán)集中于政府，企業(yè)和個人持有財富并未達(dá)到需要專業(yè)機構(gòu)管理的程度，信托業(yè)務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。長期以來，信托投資公司雖有信托之名，卻無信托之實，信托業(yè)的金融創(chuàng)新變成了對制度安排的規(guī)避。因此，從1982年到1993年，國家對信托公司進(jìn)行了4次全國性清理整頓。
20世紀(jì)90年代以來，中國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期。信托投資公司作為金融業(yè)改革開放的試驗田，在不斷進(jìn)行創(chuàng)新的同時也承擔(dān)了巨大的改革成本。特別是隨著1992年以來國內(nèi)新一輪宏觀經(jīng)濟發(fā)展步伐的加快，信托投資公司機構(gòu)數(shù)量繼續(xù)上升，業(yè)務(wù)的發(fā)展創(chuàng)新被簡單打政策“擦邊球”所取代，違章拆借、違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象抬頭。為規(guī)范信托行業(yè)，國家于1999年對信托公司進(jìn)行了第五次清理整頓。清理后，信托投資公司的總數(shù)減少到218家，后來進(jìn)一步撤并重組，經(jīng)重新登記僅剩下60多家。此時的信托業(yè)，由于制度的缺陷，已經(jīng)完全跟不上市場的發(fā)展變化，直到2007年銀監(jiān)會修訂并重新頒布了《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》，為信托業(yè)的發(fā)展提供了明確的制度規(guī)范，才使信托業(yè)開始了全面復(fù)蘇，使其金融創(chuàng)新逐步走上正軌。截至2007年12月31日，全國正常經(jīng)營的54家信托公司固有資產(chǎn)總額819億元，比2006年增長20010；管理的信托資產(chǎn)余額9621.9億元，比2006年增長166%；54家信托公司共實現(xiàn)利潤137.6億元，是2006年的3.45倍(圖4)。
以信托公司為代表的非銀行金融機構(gòu)，在不斷變化的制度安排下，在金融創(chuàng)新與金融管制的交替中逐步發(fā)展壯大，歷經(jīng)整頓和制度變化。隨著市場經(jīng)濟體系的逐步完善，其自我糾錯能力得以強化，功能定位也日漸清晰。
七、結(jié)語
綜上所述，改革開放30年來，中國銀行業(yè)已經(jīng)發(fā)生了脫胎換骨的變化。各類銀行業(yè)金融機構(gòu)由于其特有的金融屬性和政策背景，依托自身在金融結(jié)構(gòu)中的功能定位和在市場競爭中的比較優(yōu)勢，隨著制度變遷和各方力量的推動，形成了獨具特色的發(fā)展路徑。對這些發(fā)展路徑的研究，對于中國銀行業(yè)下一步發(fā)展具有指導(dǎo)意義。尤其在當(dāng)前美國次貸危機引發(fā)的全球金融風(fēng)暴下，投資銀行模式的失敗和金融控股混業(yè)經(jīng)營的不足，使銀行業(yè)的發(fā)展模式和路徑選擇更值得認(rèn)真分析和研究。因此，中國銀行業(yè)要在全面梳理回顧歷史、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，吸取次貸危機的教訓(xùn)，結(jié)合各類機構(gòu)的路徑選擇，做到3個統(tǒng)籌兼顧：即國內(nèi)競爭和跨境發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，自身特點和外部環(huán)境的統(tǒng)籌兼顧，市場力量和行政主導(dǎo)的統(tǒng)籌兼顧，認(rèn)真研究中國銀行業(yè)下一步發(fā)展的戰(zhàn)略模式，切實提升中國銀行業(yè)的競爭實力和金融服務(wù)能力。
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