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談稅收專管員制度的發(fā)展歷史及創(chuàng)新方式
摘要：新中國成立以來，隨著稅收制度的不斷發(fā)展和完善，稅收征管模式也在進行著深刻變革。目前，在全國范圍內(nèi)實行的《稅收管理員制度（試行）》，適應(yīng)了當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，稅收法制不斷健全、依法治稅和依法納稅觀念不斷增強、信息化在稅收征管工作中應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴大的經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢。與傳統(tǒng)稅收專管員制度相比，稅收管理員制度首次在制度上明確了稅收管理員的具體工作職責和工作要求，為實現(xiàn)稅收征管工作的科學化和精細化奠定了堅實的基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：稅收管理員；管員制度；發(fā)展歷程；工作職責
Abstract: Since new China was established, develops unceasingly along with the tax revenue system and consummates, the tax revenue collection pattern is also carrying on is transforming profoundly. At present, around the country practices "the Tax revenue Manager System (Implementation)", adapted under the current socialist market economy condition, the tax revenue legal system is unceasingly perfect, governs the tax legally and pays taxes the idea to strengthen, the informationization unceasingly legally economic society's trend of development which the application domain expands unceasingly in the tax revenue collection work. Compares with the traditional tax revenue specialist system, the tax revenue manager system has been clear about the tax revenue manager's concrete work responsibility and the work requirement for the first time in the system, to realize the tax revenue collection work scientific style and the fine refinement has laid the solid foundation.
key word: Tax revenue manager; Tube system; Development process; Work responsibility
一、稅收專管員制度產(chǎn)生及發(fā)展歷程
中華人民共和國成立57年來，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展，稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。從總體上來看，我國稅制改革的發(fā)展大致上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一個階段是從新中國成立到1978年的為適應(yīng)傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制而進行的建立新中國的稅收制度、修正、改革、簡并稅制階段；第二個階段是1979年至1993年為適應(yīng)有計劃的商品經(jīng)濟體制而進行的“兩步利改稅”及對原有稅制不斷調(diào)整的階段；第三個階段是1994年后為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求而進行的全面改革稅制階段。
我國稅收征管模式隨著各個時期稅制結(jié)構(gòu)的變化，不斷地進行了一系列的變革與演進。每一次稅收征管改革，既是對過去稅收改革積極成果的繼承，同時又都受到當時社會歷史條件的影響，具有鮮明的時代特征。從總體上看，新中國成立以來，我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段：
第一階段：專責管理模式（50年代至80年代中期）。所謂專責管理，是指固定干部按照區(qū)域、行業(yè)或性質(zhì)管理固定工商戶的制度。“一員到戶，各稅統(tǒng)管”是其特征。為了盡量避免和減少“關(guān)系稅”、“人情稅”等現(xiàn)象，緩解干部在工作中苦樂不均的現(xiàn)象，提高干部素質(zhì)的需要，80年代初期又對這一征管模式進行了有限度的改良，實行了管戶交流和崗位輪換。
第二階段：征、管、查分離（80年中期至90年代初）。增加稅務(wù)稽查，從省到市縣各級稅務(wù)機關(guān)都成立了稅務(wù)稽查隊，實行“多員進廠，征、管、查分離”的征管模式，強化了內(nèi)部約束監(jiān)督機制。國家稅務(wù)局于1989年12月下發(fā)了《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》，進一步明確了征管改革的指導思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，稅收“征、管、查”三分離、兩分離的模式在全國全面推廣。
第三階段：申報、代理、稽查模式（90年代初至90年代中期）。1993年1月1日起實施的《稅收征管法》，以及為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，1994年我國對稅制進行了重大改革，使稅收征管又面臨了新的挑戰(zhàn)。1995年國家稅務(wù)總局在北戴河工作會議上提出了“向征管轉(zhuǎn)移、向基層轉(zhuǎn)移”的方針，考察和借鑒國際上稅收征管的成功經(jīng)驗，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了深化征管改革的方案和具體規(guī)定，確立了“申報、代理、稽查”的征管模式。
第四階段：“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的三十字模式（1997年至2004年7月）。為了進一步貫徹落實黨的十五大精神和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、符合中國國情、科學嚴密的稅收征管體系，1997年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)1號文件轉(zhuǎn)發(fā)了國家稅務(wù)總局《關(guān)于深化稅收征管改革方案》。主要內(nèi)容概括地講，就是建立“一個制度，四個體系”。一個制度，即建立納稅人自行申報納稅制度；四個體系，即建立以稅務(wù)機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計算機結(jié)合的稽查體系和以征管功能為主的機構(gòu)設(shè)置體系（管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、政策法規(guī)四個系列劃分）。
由此可以看出：幾十年來，雖然我國稅制經(jīng)歷了持續(xù)的變革，但國家稅收管理思路的變革始終以基層稅收專管員制度為依托。伴隨著稅制改革的征管改革，不論是“征、管、查”三分離模式、“征收、代理、稽查”三位一體模式，還是三十字模式，都包含著稅收專管員制度。
二、稅收管理員制度產(chǎn)生的背景
1997年國家稅務(wù)總局提出了“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，簡單地說就是以市縣為單位建立辦稅服務(wù)廳，實行稅收宣傳與咨詢、稅務(wù)登記、票證發(fā)票、納稅申報、稅款入庫、資料存儲等一條龍
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作業(yè)與服務(wù)，實現(xiàn)集中征收，在此基礎(chǔ)上調(diào)整基層稅務(wù)機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范稅收征管業(yè)務(wù)流程。應(yīng)該說，現(xiàn)行征管模式較好地防止了專管員管戶時的執(zhí)法不嚴、為稅不廉、責任不清等可能出現(xiàn)的問題。集中管理也便利了信息化技術(shù)在稅收征管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務(wù)。但是，隨著實踐的發(fā)展，它的一些弱點也逐漸暴露出來。
首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將重點放在集中征收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應(yīng)成立了各類管理機構(gòu)，但由于始終處于變動磨合的狀態(tài)，未達到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。按照現(xiàn)行的征管流程，征收人員在辦稅服務(wù)廳只是“就表審表、就票審票”，不能自動收集納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和稅源變動情況，對未申報、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動稅源的管理更是鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下戶了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況變成了遠離企業(yè)、坐看報表的靜態(tài)管理方式，大戶管不細、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱，“疏于管理、責任淡化”的問題凸現(xiàn)。
其次，被動管理，應(yīng)變能力差。隨著時間的推移，集中管理的模式表現(xiàn)出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商注冊、會計核算等制度的改革，以及納稅人的結(jié)算方式、經(jīng)營方式等的多樣化，納稅人有了更大的自由經(jīng)營權(quán)，必要的稅源信息成倍的增加，而信息的來源有限，這就增加了稅務(wù)機關(guān)對納稅人進行有效稅源監(jiān)控的難度。
再次，偏重計劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。目前，稅收計劃的完成情況是考核基層稅務(wù)機關(guān)的主要指標。少數(shù)納稅大戶對基層稅務(wù)機關(guān)能否完成任務(wù)起決定性作用，因而吸引了稅務(wù)機關(guān)主要的注意力。在多數(shù)情況下，特別是稅收任務(wù)容易完成的時候，基層稅務(wù)機關(guān)只要完成上級制定的計劃收入任務(wù)，就不再對轄區(qū)內(nèi)的全部稅源情況進行了解。
以上種種問題造成了稅收征管工作的停滯不前，突出地表現(xiàn)在四個方面：一是對轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)不清，對那些個體流動業(yè)戶、專業(yè)市場經(jīng)營者、建筑施工企業(yè)，更顯得鞭長莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對納稅人的經(jīng)營范圍、生產(chǎn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)狀況不了解或了解不清，造成征稅對象不清。三是對納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無數(shù)。稅收任務(wù)緊了，就反復對納稅人檢查。四是對納稅人申報情況不清，造成部分納稅人申報納稅質(zhì)量不高，不申報、不按期申報和虛假申報的問題比較嚴重。
因此，2004年7月，國家稅務(wù)總局對征管模式進行了重新界定，提出了建立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的三十四字新的征管模式；同時，對征管工作提出了大力實施科學化、精細化管理的總體要求。其中增加的“強化管理”既是對稅收征管的總要求，也是對應(yīng)于征、管、查分工，強調(diào)加強稅源管理。
三、稅收管理員制度與專管員制度的區(qū)別及其特點
�。ㄒ唬┒愂展芾韱T制度與稅收專管員制度的本質(zhì)區(qū)別
新形勢下，對稅源管理的“科學化、精細化”的要求，與傳統(tǒng)的專管員制度相比，稅收管理員的工作內(nèi)容更加龐雜，目標更加明確，工作要求更加細致，工作手段更加先進，而權(quán)力的行使得到制約。這就表明了稅收管理員制度與專管員制度有著很大區(qū)別。
1.信息化背景。稅收專管員的工作主要靠手工完成，實行粗放式管理，效率較低，且管理質(zhì)量難以保證，比較適合納稅戶數(shù)少、稅制簡單、稅收目標單一的情況。在人類社會邁向信息化的今天，信息化技術(shù)正在改變著稅收管理的方式。一是傳統(tǒng)粗放式的稅收管理體制和方式被信息化技術(shù)改造了，大大提高了稅收管理效率，使稅收管理員從大量重復性的人工操作中解脫出來，使稅源管理和精細化成為可能。二是利用信息化強化了稅收信息采集、處理、存儲和使用，提高稅收執(zhí)法和稅務(wù)行政管理的水平；三是利用信息化使稅收管理方式發(fā)生根本性變革，使國家稅收的職能作用發(fā)揮得更充分，以促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展進步。
2.法制化背景。稅收專管員所遵循的政策法規(guī)在法律體系中處于較低層次，約束力和穩(wěn)定性都比較差，難以規(guī)范專管員權(quán)力的使用。目前，我國的稅法體系正在完善，特別是新頒布的《稅收征收管理法》，基本適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，初步建立起一個以法律、法規(guī)為主體，規(guī)章制度和其他規(guī)范性文件相配套，實體與程序并重的稅法框架，構(gòu)成對行政權(quán)力的有效制約，支持合法權(quán)力的行使，防止濫用權(quán)力的出現(xiàn)。在稅收管理員制度下，法律和一系列的制度保障措施已經(jīng)構(gòu)成了對稅收管理員權(quán)力濫用的制約屏障。
3.新的征納關(guān)系。稅收專管員時期的稅款征收在很大程度上是一種強制執(zhí)行的行政行為。稅收管理員制度下的征收卻是一種協(xié)作管理的行為。征納雙方都在法律的范圍內(nèi)履行自身的義務(wù)，合作促成稅法的落實。因此，納稅人的法制觀念和依法納稅觀念增強了，重視保護自身的合法權(quán)益，較好地排除了稅務(wù)人員個人意志的干擾。在稅收管理員制度下，納稅服務(wù)是稅收管理員的重要職責。稅務(wù)機關(guān)的服務(wù)觀念增強了，形成了服務(wù)與管理并重的局面。
4.經(jīng)濟市場化背景。所有制結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟成分和經(jīng)濟利益多樣化是影響新形勢下稅收工作的一個重要方面。改革開放以前，我國的經(jīng)濟成分基本上是單一的公有制經(jīng)濟，1978年國內(nèi)生產(chǎn)總值中由公有制經(jīng)濟創(chuàng)造的占99%.稅制比較單一，稅收在納稅人之間不會引起較大的利益分歧。相應(yīng)地，專管員的稅收工作以實現(xiàn)“照章納稅”為目標，能夠做到“一人進廠，各稅統(tǒng)管”，集“征、管、查”于一身，既裁判，又執(zhí)行。十一屆三中全會以后，特別是十五大以后，非公有制經(jīng)濟成為經(jīng)濟發(fā)展中增長速度最快的經(jīng)濟成分，形成了國有、集體、個體、私營、外商等不同經(jīng)濟成分在市場競爭中共同發(fā)展的局面。多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展，形成了不同的利益群體，對稅收工作提出了更高的要求�，F(xiàn)在的稅收管理員，不但要掌握相關(guān)的稅收實體法，而且還要按照程序法的要求，約束自身的行政行為，實現(xiàn)稅收征管程序的正義，以調(diào)節(jié)各方面的利益關(guān)系。同時，稅源的急劇擴大和稅源狀況的復雜性，是專管員制度下的“單兵作戰(zhàn)”無法勝任的。稅收管理員的管理建立在專業(yè)分工、集中管理、信息化和法制化的基礎(chǔ)上的，它能有效發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)的整體優(yōu)勢，更好地應(yīng)對稅源復雜性。
�。ǘ┒愂展芾韱T制度的優(yōu)點
《稅收管理員制度》是國家稅務(wù)總局首次在制度上明確稅收管理員的具體工作職責。為各地稅務(wù)機關(guān)規(guī)范稅收管理員管戶責任和執(zhí)法行為提供了依據(jù)。新的稅收管理員制度是對傳統(tǒng)的稅收專管員制度的揚棄，體現(xiàn)了“革除弊端、發(fā)揮優(yōu)勢、明確職責、提高水平”的原則和“科學化、精細化”的管理要求。稅收管理員制度的優(yōu)點：
1.借鑒稅收專管員的管戶責任，調(diào)動了稅務(wù)人員稅源管理的積極性和能動性。稅務(wù)專管制度之所以能夠長期發(fā)揮積極的作用，就是稅源管理責任明確，在很大程度上是因為它調(diào)動了稅務(wù)管理人員的工作能動性和責任感。建立和完善稅收管理員管戶制度，使稅收管理人員的責任與納稅人一一對應(yīng)，推動稅收管理員對稅源的積極管理，有利于全面深入掌握納稅人的戶籍管理、生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)核算、稅款繳納、發(fā)票管理等情況以及其他各類涉稅信息，加強對所轄區(qū)域的稅源動態(tài)情況的分析監(jiān)
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控，并對納稅人實施納稅評估，實行科學化、精細化管理，對于解決“淡化責任、疏于管理”，開展納稅評估，強化稅源管理將起到十分重要的作用。
2.吸取集中征收的教訓，實現(xiàn)“管事”與“管戶”相結(jié)合，強化對稅源的管理。管事離不管戶，不然就沒有針對性；管戶就要從具體事務(wù)入手，不然就失去了工作內(nèi)容。稅收管理員制度把管戶與管事有效結(jié)合起來，一方面，稅收管理員按照規(guī)定與納稅人保持制度化的聯(lián)系，提供專業(yè)的納稅服務(wù)和指導，幫助納稅人及時準確申報納稅，保證稅務(wù)管理工作的高效率。另一方面，通過稅收管理員的實地調(diào)查報告，稅務(wù)機關(guān)能夠掌握稅源戶籍、財務(wù)核算、資金周轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)額等關(guān)鍵的涉稅信息，從而提供針對性的、有效的稅收管理。通過逐戶管理實現(xiàn)加強稅源管理的目的。
四、稅收管理員的主要職責
《稅收管理員制度（試行）》規(guī)定：稅收管理員是基層稅務(wù)機關(guān)及其稅源管理部門中負責分片、分類管理稅源，負有管戶責任的工作人員。并且從兩個方面對稅收管理員工作職責進行了總概述：
一是稅收管理員在基層稅務(wù)機關(guān)及其稅源管理部門的管理下，貫徹落實稅收法律、法規(guī)和各項稅收政策，按照管戶責任，依法對分管的納稅人、扣繳義務(wù)人（以下簡稱納稅人）申報繳納稅款的行為及其相關(guān)事項實施直接監(jiān)管和服務(wù)；
二是稅收管理員原則上不直接從事稅款征收、稅務(wù)稽查、審批減免緩稅和違章處罰等項工作。特殊情況，如交通不便的地區(qū)和集貿(mào)市場的零散稅收，稅收管理員也可直接征收。
那么，稅收管理員具體應(yīng)該管什么呢？《稅收管理員制度》中第二章第五條至第十條進行了明確的規(guī)定�？梢愿爬榧{稅服務(wù)、稅務(wù)登記管理、賬簿憑證管理、發(fā)票管理、申報征收管理、納稅評估、欠稅管理、涉稅事項調(diào)查和審核、納稅資料的管理九大類，如下：
納稅服務(wù)。主要包括宣傳貫徹稅收法律、法規(guī)和各項稅收政策，開展納稅服務(wù)，為納稅人提供稅法咨詢和辦稅輔導；納稅信譽等級的初步評定等內(nèi)容。
稅務(wù)登記管理。主要包括調(diào)查核實分管納稅人稅務(wù)登記事項的真實性；掌握納稅人合并、分立、破產(chǎn)等信息；了解納稅人外出經(jīng)營、注銷、停業(yè)等情況；掌握納稅人戶籍變化的其他情況等內(nèi)容。
賬簿憑證管理。主要包括督促納稅人按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全財務(wù)會計制度、加強賬簿憑證管理。了解掌握納稅人生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)核算的基本情況。
發(fā)票管理。主要包括對納稅人使用發(fā)票的情況進行日常管理和檢查，對各類異常發(fā)票進行實地核查；督促納稅人按照稅務(wù)機關(guān)的要求安裝、使用稅控裝置。
申報征收管理。主要包括對分管納稅人進行稅款催報。
納稅評估。主要包括對分管納稅人開展納稅評估，綜合運用各類信息資料和評估指標及其預警值查找異常，篩選重點評估分析對象；對納稅人納稅申報的真實性、準確性做出初步判斷；根據(jù)評估分析發(fā)現(xiàn)的問題，約談納稅人，進行實地調(diào)查；對納稅人違反稅收管理規(guī)定行為提出處理建議。
欠稅管理。主要包括掌握納稅人的欠稅情況和欠稅納稅人的資產(chǎn)處理等情況。
涉稅事項調(diào)查和審核。主要包括調(diào)查核實納稅人納稅申報（包括減免緩抵退稅申請，下同）事項和其他核定、認定事項的真實性。大致可以分為兩大類：一類是依申請的調(diào)查和審核，如稅務(wù)開業(yè)登記、減免緩抵退稅申請、延期申報、延期繳納稅款、申報方式的確定等；另一類是管理工作的內(nèi)容，如征收方式的認定、定額核定、納稅人擔保資格的認定、發(fā)票資格認定等。
納稅資料的管理。按照納稅資料“一戶式”存儲的管理要求，及時采集納稅人生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)核算等相關(guān)信息，建立所管納稅人檔案，對納稅人信息資料及時進行整理、更新和存儲，實行信息共享。
除上述九類工作外，還要特別注意把握好兩個方面的重點：一是在工作中遇到納稅人有《稅收管理員制度（試行）》第十六條所列舉的14項行為，稅收管理員應(yīng)向所在稅源管理部門提出管理建議：二是納稅人有《稅收管理員制度（試行）》第十七條所列舉的3項行為，應(yīng)提出工作建議并由所在稅源管理部門移交稅務(wù)稽查部門處理。
五、如何做好稅收管理的工作
首先，加強學習，不斷提高自身素質(zhì)。從稅收管理員的工作職責中我們不難看出，要想很好地適應(yīng)工作的要求，正確地發(fā)揮職能作用，稅收管理員就必須得精通稅收政策業(yè)務(wù)、掌握財務(wù)會計知識、熟悉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、具有綜合分析能力、懂得計算機操作。
其次，勤奮敬業(yè)，扎扎實實履行好職責。稅收管理員的工作職責以制度的形式首次在全國稅務(wù)系統(tǒng)進行明確，這是不尋常的�？梢哉f九大類工作是稅收管理員的法定職責。要想把規(guī)定的各項工作做好，履行好工作職責，就必須要用敬業(yè)的精神，勤奮工作。
再次，開拓創(chuàng)新，在實踐工作中提高能力。形勢在不斷變化，工作要求也在提高，稅收管理員要根據(jù)所處環(huán)境、所管納稅人等，在工作中實踐中創(chuàng)新思維、開拓進取，學習、總結(jié)和運用好的征管辦法，切實加強對稅源的管理，在工作實踐中提高管理能力。
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