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公益物品與公共選擇
直到最近，私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域才被看作是一個(gè)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)相互排斥的組成部分。一般認(rèn)為，私人領(lǐng)域是通過(guò)市場(chǎng)交易得以組織的，公共領(lǐng)域則是只通過(guò)政府制度才得以組織的， 在其中，服務(wù)是通過(guò)公共行政體系提供的。公共行政原則傳統(tǒng)上要求通過(guò)一體化命令結(jié)構(gòu)來(lái)組織服務(wù)，在這一結(jié)構(gòu)中，所有人員都向一個(gè)執(zhí)行長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。私人領(lǐng)域協(xié)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)體制實(shí)現(xiàn)，該體制通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和銷售來(lái)治理經(jīng)濟(jì)關(guān)系。相反，公共領(lǐng)域協(xié)調(diào)通過(guò)官僚體制實(shí)現(xiàn)，在一體化命令結(jié)構(gòu)中上級(jí)通過(guò)控制使每一個(gè)公共雇員向作為選任的公共官員的執(zhí)行長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。在過(guò)去20年時(shí)間里，有關(guān)公共領(lǐng)域組織的傳統(tǒng)假設(shè)遭到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。研究公共領(lǐng)域投資和支出決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)看到，設(shè)計(jì)用來(lái)克服市場(chǎng)失敗問(wèn)題的制度本身就有著嚴(yán)重的缺陷。求助于公共領(lǐng)域的解決辦法，不一定糾正市場(chǎng)失敗。
本文將分析公共服務(wù)的基本特色，以及包括私人企業(yè)在內(nèi)的多組織安排在提供公共服務(wù)方面的重要角色。公共經(jīng)濟(jì)不一定是一個(gè)排他性政府壟斷經(jīng)濟(jì)。它也可以是一個(gè)混合經(jīng)濟(jì)，在其中私人也參與公共服務(wù)提供。這一可能性為克服某些公共領(lǐng)域無(wú)效率和為納稅人的稅金提供更多的回報(bào)提供了重要的前景。
然而，公共經(jīng)濟(jì)非常不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。決定依靠傳統(tǒng)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)從事公共服務(wù)提供的私人企業(yè)家是注定要失敗的。他必須懂得公共經(jīng)濟(jì)的邏輯，并學(xué)會(huì)在這些約束之內(nèi)尋找其機(jī)會(huì)。公共服務(wù)的私人提供，完全不同于私益物品和服務(wù)的私人提供。
為了厘清公共經(jīng)濟(jì)的邏輯，我們應(yīng)該首先認(rèn)為公益物品的性質(zhì)不同于私益物品。然后，我們探索公共領(lǐng)域組織的可能性，包括發(fā)展類似于市場(chǎng)的安排。這樣的安排意味著從產(chǎn)業(yè)的角度來(lái)看待公共服務(wù)，這對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)意義非凡。
第一節(jié) 公益物品的性質(zhì)
人們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到物品的性質(zhì)對(duì)人類的福利有所影響。比如亞里士多德就說(shuō)過(guò)：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”。在最近20年里，有大量的文獻(xiàn)關(guān)注把公益物品或者集體物品與私益物品或者個(gè)人物品區(qū)別開來(lái)。在這里的討論中，我們將把排他性和使用或者消費(fèi)的共同性當(dāng)作區(qū)別私益物品和公益物品的兩個(gè)定義性標(biāo)準(zhǔn)。我們也將考查選擇之尺度和程度之基本差異對(duì)于公共服務(wù)組織的顯著影響。最后，還將在有關(guān)公益物品經(jīng)濟(jì)關(guān)系組織所固有的問(wèn)題方面引申出若干政策意義。
一、排他性
長(zhǎng)期以來(lái)，排他性都被看作是在市場(chǎng)機(jī)制條件下提供的物品和服務(wù)的一個(gè)必要特征。當(dāng)物品或者服務(wù)的潛在用戶能夠被排除從而滿足零售的界限與條件時(shí)，就存在排他性。如果雙方同意，那么物品或者服務(wù)就以一定的價(jià)格供給。這就發(fā)生了等價(jià)交換。買者獲得物品，而賣者則獲得特定的價(jià)值。
當(dāng)排他性不可行時(shí)，只要有人供給某一物品，任何人都可以從該物品中受益。我們所呼吸的空氣是由大自然供給的，因此難以進(jìn)行排他。大樓的景觀，無(wú)論被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也為其他人所提供，在通常情況下也無(wú)法實(shí)現(xiàn)排他�？諝�、噪聲和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代價(jià)，任何人都不能排除或者避免；反之，當(dāng)污染水平降低時(shí)，也不可能排除某個(gè)人，不讓其享受這一好處。
二、使用或者消費(fèi)的共同性
物品或者服務(wù)的另外一個(gè)屬性涉及使用或者消費(fèi)的共同性。當(dāng)一個(gè)人排除另外一個(gè)人使用或者消費(fèi)時(shí)，就不存在消費(fèi)的共同性。在這種情況下，消費(fèi)完全是可分的。為一個(gè)人所消費(fèi)的一條面包不能為另外一個(gè)人消費(fèi)：一旦消費(fèi)其原來(lái)的總量就減少了。不具有消費(fèi)之共同性且排他是可行的物品就是純粹的私益物品。另外一方面，消費(fèi)的共同性意味著個(gè)人使用或者享用一項(xiàng)物品并不阻止其他人的使用或者享受；盡管它被一個(gè)人使用了，其他人依然可以使用，且量不少，質(zhì)也不變。天氣預(yù)報(bào)就是一個(gè)共同消費(fèi)物品的例子。
任何消費(fèi)性的物品其量和質(zhì)幾乎都不是完全不可分的。地心吸引力的運(yùn)用和享受使我們的雙腳站在地上，這是完全不可分的例子，但是絕大多數(shù)共同消費(fèi)物品只是部分可分的。在一定的供給界限之內(nèi)，一個(gè)人使用一個(gè)物品會(huì)部分地減少其他人使用和享受該物品。使用每增加一個(gè)單位，都會(huì)妨礙特定一群使用者中其他人對(duì)該物品的使用。比如，使用者增加會(huì)使高速公路變得擁擠，從而耽擱其他人，使其他人不方便。另外一種共同消費(fèi)的物品消防在力量有限但所面臨的需求卻很高時(shí)也會(huì)退化。除非調(diào)整其供給以滿足新的需求，否則物品就會(huì)退化或者受到侵蝕。
消費(fèi)的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對(duì)排他或者徹底共用的東西。消費(fèi)特征的兩個(gè)極端，即完全可分和完全不可分，在邏輯上把純粹的私益物品與純粹的公益物品區(qū)分開來(lái)。一個(gè)用戶的使用部分地減少其他人的使用和享受，這就是部分可分性。我們也可以同樣的方式來(lái)考慮排他性也是一個(gè)程度問(wèn)題。有城墻的城市能夠具有高度的排他性，控制希望進(jìn)城、在城里居住和與城市做生意的人進(jìn)入該城市。即使在沒(méi)有圍墻的城市里，轄區(qū)的邊界也可以作為區(qū)別居民與非居民的一種方式，使某些公益物品和服務(wù)主要使本地居民共同受益。在這種情況下，存在著較弱的部分排他性。
消費(fèi)的排他性和共用性是獨(dú)立的屬性。它們都可以分為兩類。共用性可以分為高度可分的分別使用和不可分的共同使用。排他性可以分為可排他的和不可排他的。當(dāng)沒(méi)有實(shí)際上的技術(shù)來(lái)對(duì)一種物品進(jìn)行打包或者控制潛在的使用者進(jìn)入時(shí)，排他在技術(shù)上是不可行的。當(dāng)排他的成本太高時(shí)，排他在經(jīng)濟(jì)上是不可行的�？梢杂靡粋�(gè)簡(jiǎn)單的矩陣來(lái)安排這些定義性特質(zhì)的分類，如表3.1所示，所有物品在邏輯上可分為四類。
表3.1 物品的類型
使用或者消費(fèi)的共同性
分別使用
共同使用
排他性
可行
私益物品：面包、鞋、汽車、理發(fā)、書等 收費(fèi)物品：劇院、夜總會(huì)、電話服務(wù)、收費(fèi)公路、有線電視、電力、圖書館等
不可行 公共池塘資源：地下水、海魚、地下石油 公益物品：社群的和平與安全、國(guó)防、滅蚊、空氣污染控制、消防、街道、天氣預(yù)報(bào)、公共電視
市場(chǎng)安排可用于提供私益物品或者收費(fèi)物品，即排他是可行的物品。就收費(fèi)物品來(lái)說(shuō)，價(jià)格是使用費(fèi)或者進(jìn)入費(fèi)，但物品是共同享用的。就劇院來(lái)說(shuō)，當(dāng)一個(gè)使用者的行為影響其他使用者的享用時(shí)，就產(chǎn)生了具體的問(wèn)題。物品的價(jià)值取決于所生產(chǎn)的物品的質(zhì)量以及其他人使用的方式。
對(duì)于公共池塘資源來(lái)說(shuō)，在不能夠阻止許多用戶使用的意義上具有排他性。但是，為任一用戶所使用就會(huì)妨礙其他用戶來(lái)使用一定量的該項(xiàng)物品。比如，就地下水盆地來(lái)說(shuō)，每一個(gè)抽取者使用的水不能為每一個(gè)其他抽取者所使用。一個(gè)漁夫捕獲一條魚或者一噸魚，其他任何漁夫就不能捕同一條魚或者同一噸魚。 然而，沒(méi)有任何理由排除某些漁夫到該海域捕魚。一旦從自然供給中抽取出來(lái)，對(duì)于有機(jī)會(huì)從中分得水的人來(lái)說(shuō)，水就可以看作是一種總體性的物品；類似地，一旦魚從海洋中捕撈上來(lái)，魚就可以看作是一種私益物品。水管理的問(wèn)題是典型的公共池塘資源問(wèn)題，很可能招致市場(chǎng)失敗，而水分配的問(wèn)題，則是典型的收費(fèi)物品問(wèn)題，也很可能存在與壟斷供給相關(guān)的市場(chǎng)缺陷。
政府機(jī)構(gòu)提供的范圍廣泛的服務(wù)可能包括所有不同類型的物品和服務(wù)。根據(jù)過(guò)剩商品項(xiàng)目向在校孩子提供的食品是純粹私益物品的例子。然而，大多數(shù)政府服務(wù)屬于公益物品、收費(fèi)物品和公共池塘資源。比如，這些變化對(duì)于開發(fā)用戶收費(fèi)機(jī)制來(lái)替代稅收以及在政府服務(wù)活動(dòng)的運(yùn)作中引入其他類市場(chǎng)的機(jī)制具有顯著的意義。在此，我們的討論更多地著眼于具有公益物品特色的服務(wù)，因?yàn)樵诠步?jīng)濟(jì)的運(yùn)作中，這類服務(wù)提出了更為困難的問(wèn)題。
在探討不能排他時(shí)共同消費(fèi)的若干意義之前，我們將先考查公益物品和服務(wù)的其他兩個(gè)特色。它們與衡量尺度和選擇的程度相關(guān)。這些特質(zhì)對(duì)于公共服務(wù)的組織和提供有著重要的意義。
三、衡量尺度
既然公益物品難以打包，或者難以衡量，它們也就難以衡量。不能像以蒲式耳量麥、以噸量鋼那樣進(jìn)行量化的衡量。諸如水的溶氧量、受害率、交通延誤時(shí)間這樣的量化尺度能夠用于衡量共同消費(fèi)物品的重要特質(zhì)，但是鋼鐵廠或者整個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)能夠計(jì)算總產(chǎn)量，這些衡量尺度卻不可能以同樣的方式加總。
公益物品生產(chǎn)方面績(jī)效衡量的任務(wù)并不只是簡(jiǎn)單地計(jì)算�？�(jī)效衡量取決于用于評(píng)估績(jī)效的指標(biāo)或者代理衡量尺度的估計(jì)。通過(guò)運(yùn)用多個(gè)指標(biāo)，即使不可能對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行直接的衡量，依然可以開發(fā)一些弱的衡量尺度。私益物品更易于衡量、說(shuō)明，并與成本計(jì)算程序和管理控制聯(lián)系起來(lái)。
四、選擇的程度
當(dāng)一種物品具有共同消費(fèi)、不能排他的特質(zhì)時(shí)，用戶一般不能進(jìn)行選擇，并且在是否消費(fèi)方面也別無(wú)選擇。在目前的條件下能夠得到一定質(zhì)量的物品或者服務(wù)，某個(gè)人的偏好不會(huì)實(shí)質(zhì)性地影響這類物品的質(zhì)量。進(jìn)而言之，個(gè)人可能被迫消費(fèi)對(duì)其具有消極影響的共同物品。比如，街道擁擠使本地居民和購(gòu)物者深感不便，不管愿意不愿意，他們都必須應(yīng)付交通問(wèn)題。
表3.2. 公益物品和私益物品
私益物品
公益物品
相對(duì)易于衡量量和質(zhì)
相對(duì)難以衡量量和質(zhì)
只能由一個(gè)人消費(fèi)
同時(shí)由許多人共同消費(fèi)
易于排除未付費(fèi)的人
難以排除未付費(fèi)的人
個(gè)人一般可選擇消費(fèi)或者不消費(fèi)
個(gè)人一般不能選擇消費(fèi)或者不消費(fèi)
個(gè)人一般可選擇物品的種類和質(zhì)量
個(gè)人對(duì)于物品的種類和質(zhì)量幾乎沒(méi)有選擇或者完全沒(méi)有選擇
對(duì)于物品的付費(fèi)與需求和消費(fèi)密切相關(guān)
對(duì)于物品的付費(fèi)與消費(fèi)或者需求沒(méi)有密切關(guān)系
配置決策主要依靠市場(chǎng)機(jī)制作出
配置決策主要通過(guò)政治程序作出
然而，制度安排的結(jié)構(gòu)對(duì)于個(gè)人所具有的選擇的程度可能有一定的影響。比如，地方居民就本選區(qū)街道使用方式提出了抗議，對(duì)此代表地方選區(qū)的市政委員會(huì)成員比普選產(chǎn)生的市政委員會(huì)成員更敏感。在憑單制度中，個(gè)人運(yùn)用稅金的一部分來(lái)從可選擇的教育服務(wù)商那里獲得服務(wù)，這使得單個(gè)使用者有相當(dāng)大程度的選擇余地。然而，教育在公益物品方面的性質(zhì)較少，而具有較多的收費(fèi)物品的性質(zhì)。在組織公共服務(wù)方面，還可能存在著其他形式的地方選擇。表3.2總結(jié)了與公益物品和私益物品相關(guān)的若干關(guān)鍵的特質(zhì)。
五、組織方面的意蘊(yùn)
公益物品是共同消費(fèi)、難以排他的物品，這類物品對(duì)于人類組織提出了嚴(yán)重的問(wèn)題。如果一種公益物品為自然所提供，或者為其他人的努力所提供，每一個(gè)人就可自由地利用這一物品，因?yàn)樗豢赡鼙慌懦谕舛荒苁褂没蛘呦硎茉擁?xiàng)物品。追求成本最低化的人就有積極性利用任何不用付費(fèi)或者不用在提供公益物品方面付出相應(yīng)努力就可以免費(fèi)得到的物品。只要實(shí)施自愿選擇的規(guī)則，某些人就有積極性“不合作”或者充當(dāng)“搭便車者”，利用任何可以免費(fèi)得到的東西。如果某些人在追求不合作策略方面獲得了成功，其他人就有積極性仿效。在短期內(nèi)就可能導(dǎo)致自愿的努力無(wú)法提供令人滿意水平的公益物品。追求增進(jìn)自己利益的人會(huì)不充分考慮其他人的利益，共同的物品就必然會(huì)蛻化。
市場(chǎng)制度無(wú)法提供令人滿意水平的公益物品和服務(wù)。排他是不可行的。因此，要提供許多公益物品和服務(wù)，有必要求助于某種形式的集體行動(dòng)，以制裁手段來(lái)控制不合作的問(wèn)題，并強(qiáng)迫每一個(gè)人支付其自己的那一份負(fù)擔(dān)。在小團(tuán)體中，個(gè)人可以成功地利用每一個(gè)人的努力，并使用社會(huì)性的強(qiáng)制，這樣每一個(gè)人都可以承擔(dān)一份負(fù)擔(dān)，來(lái)取得共同使用的物品。但是，大團(tuán)體卻較少成功地解決為整個(gè)社群的成員所共享的公益物品的供給問(wèn)題。每一個(gè)人都是比較匿名的。在總物品中每一個(gè)人的份額很小，不顯著。每一個(gè)人都可以做不合
并且易不受懲罰。在征稅和防止不合作方面利用潛在的強(qiáng)制手段更為重要。亞里士多德說(shuō)：“凡是屬于最多數(shù)人的”公共事物“常常是最少受人照顧的事物”，其背后就是這一道理。
組織能夠動(dòng)員對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作來(lái)說(shuō)是必要的強(qiáng)制性的制裁手段。這就是人們?yōu)楹吻笾谡贫鹊脑�。人類社�?huì)福利需要許多重要的公益物品，法律和秩序的提供只是其中之一。市場(chǎng)制度不能提供這類物品和服務(wù)，因?yàn)槭袌?chǎng)要求排他、交換和自愿的交易。
但是，利用強(qiáng)制性的制裁措施和政府組織并不為公益物品和服務(wù)的較優(yōu)供給提供必要的和充分的條件。強(qiáng)制性的工具可以用于剝奪他人，并使其變差而不是變好。政府制度可以用來(lái)使某些人動(dòng)員多數(shù)的支持來(lái)剝奪少數(shù)的人。當(dāng)某些人支配一個(gè)社會(huì)的物品之分配并有害于他人時(shí)，政府制度也會(huì)變成暴政的工具。
進(jìn)而言之，衡量公益物品和服務(wù)的困難意味著政府官員也有困難監(jiān)督公共雇員的績(jī)效。私人企業(yè)的產(chǎn)出能夠以量化單位進(jìn)行衡量，與私人企業(yè)的管理相比，對(duì)公共企業(yè)的管理控制效果較差。
公民在提供給他們的公共服務(wù)的質(zhì)量方面沒(méi)有什么選擇，他們也會(huì)沒(méi)有積極性來(lái)為此做點(diǎn)什么。試圖為其得到的服務(wù)做點(diǎn)什么，因此而付出的代價(jià)很可能超過(guò)任何他們自己將會(huì)受到的任何實(shí)際的收益。結(jié)果，人們面臨著這樣一些情境，在其中預(yù)期成本大于預(yù)期收益。在這些情況下，行動(dòng)的理性規(guī)則是避免得到凈損失的“機(jī)會(huì)”。
第二節(jié) 公共經(jīng)濟(jì)的組織
非排他性、共同消費(fèi)、不可分性和難以直接衡量，以及人們選擇程度有限，這一切對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)的組織提出了實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。鑒于世界是由許多具有這些特色的各種不同的物品和服務(wù)構(gòu)成的，并且這些物品具有許多不同的形式，我們就有必要深入思考什么樣的組織模式可以用于解決這些難題，并產(chǎn)生令人相當(dāng)滿意的結(jié)果。就如我們能夠預(yù)期具有這些特色的物品和服務(wù)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)失敗，我們也能夠預(yù)期具有這些特色的特定的物品和服務(wù)也能夠?qū)е抡\(yùn)作中的制度缺陷與失敗的問(wèn)題。
而且，沒(méi)有任何解決方案會(huì)自動(dòng)生效的。市場(chǎng)具有重要的自我規(guī)范、自我治理的特色，但是所有的市場(chǎng)體制都依靠非市場(chǎng)的決策安排來(lái)確立和維持產(chǎn)權(quán)，使契約具有權(quán)威性并實(shí)施契約，并提供其他共同的設(shè)施，如共同的交換媒介、共同的度量衡、道路等，這一切所有市場(chǎng)參與者都是要使用的。
在考查公共經(jīng)濟(jì)的組織時(shí)，我們將探討所涉及的大量問(wèn)題。首先，我們將考查公共經(jīng)濟(jì)的若干基本因素。在此，我們說(shuō)明了一些假設(shè)和界限，并界定了集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位的功能。需要明確地關(guān)注公共經(jīng)濟(jì)中消費(fèi)和生產(chǎn)單位的組織。多個(gè)集體消費(fèi)單位和多個(gè)生產(chǎn)單位共同行動(dòng)，以獲得和提供特定類型的物品和服務(wù)，這些物品和服務(wù)是由一群人共同消費(fèi)的，這些單位都可以被看作是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的要素。
其次，我們將考查公益物品本質(zhì)上的若干難點(diǎn)，在任何特定的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，這些難點(diǎn)在集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位之間的關(guān)系上提出了具體的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括：(1) 融資；(2) 用途的管理；(3)在服務(wù)使用者對(duì)于生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)很重要的地方所進(jìn)行的協(xié)作生產(chǎn)。
第三，我們要考查提高效率、確立公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的自我規(guī)范的傾向。規(guī)模經(jīng)濟(jì)能夠在多個(gè)單位之間實(shí)現(xiàn)。集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位之間關(guān)系能夠具有類市場(chǎng)的特色，即競(jìng)爭(zhēng)性的壓力提高效率。然而，如果在沖突不能通過(guò)自愿協(xié)議解決的地方，要有效地解決沖突，就必須有沖突解決的機(jī)制。
一、某些基本的假設(shè)與界限
把個(gè)人當(dāng)作基本的分析單位，假定物品是稀缺的，個(gè)人把價(jià)值附加在物品和服務(wù)上，這是頗有益處的。我們可以設(shè)計(jì)決策框架，來(lái)規(guī)范人們相互之間的關(guān)系，使其中的機(jī)會(huì)和約束結(jié)構(gòu)化。然后，我們能夠分析當(dāng)人們選擇各種策略以增加其福利時(shí)導(dǎo)致的后果。
就如前文所界定的，一種公益物品，是一種共同使用的物品或者服務(wù)，其消費(fèi)難以排他，或者排他的成本昂貴。因此，組織公共經(jīng)濟(jì)的困難在于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的消費(fèi)方面。政府像家庭戶那樣，首先也可以看作集體性的消費(fèi)單位。一旦政府組織的集體性消費(fèi)方面得到了確定，我們就可以轉(zhuǎn)向其生產(chǎn)方面。政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)可以看作是公益物品和服務(wù)提供方面的潛在的生產(chǎn)單位。我們也可以用“集體消費(fèi)單位”和“生產(chǎn)單位”來(lái)分別指稱這兩個(gè)方面。一個(gè)單一的政府單位的內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以包括兩種類型的組織。或者說(shuō)，一個(gè)政府單位作為集體消費(fèi)單位運(yùn)作，它可以與另外一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或者私人企業(yè)簽訂協(xié)議，來(lái)為其選民生產(chǎn)公共服務(wù)。
二、集體性的消費(fèi)單位
集體消費(fèi)單位的組織必須避免不合作的問(wèn)題。必須作出相關(guān)的安排，來(lái)向受益者征收份錢、稅或者費(fèi)。嚴(yán)格的自愿努力不會(huì)令人滿意地提供公益物品和服務(wù)。征稅、收份錢或者強(qiáng)制性地向用戶收費(fèi)，對(duì)于避免不合作現(xiàn)象并為共同使用的物品或者服務(wù)提供資金是必要的。
某些類型的私人組織有權(quán)向其成員收取強(qiáng)制性的份錢。房主們可以根據(jù)實(shí)際約束條件組織房屋增值協(xié)會(huì)和公寓房協(xié)會(huì)，只要房主繼續(xù)擁有其房子或者公寓，所有購(gòu)買一個(gè)房子中一個(gè)組成部分或者在公寓樓中購(gòu)買公寓的人都需要成為這些協(xié)會(huì)的會(huì)員。房主的房屋增值協(xié)會(huì)或者公寓房協(xié)會(huì)的章程授權(quán)選任官員代表會(huì)員行事，有權(quán)征稅，用來(lái)提供子單元房或者公寓房的居民所使用的共同服務(wù)和設(shè)施。
在這些情況下得到財(cái)產(chǎn)的每一個(gè)人都自愿同意根據(jù)財(cái)產(chǎn)值支付份錢，并受到作為購(gòu)買契約之組成部分的協(xié)會(huì)章程條款的約束。所有其他購(gòu)買者也必須這樣做。因?yàn)橐恢峦庹鲁痰臈l款，協(xié)會(huì)的征稅權(quán)得到了保障，沒(méi)有任何單個(gè)居民能夠不合作，沒(méi)有人能夠不支付相應(yīng)比例的成本份額就從共同的努力中受益。當(dāng)?shù)玫接行ЫM織時(shí)，房主的房屋增值協(xié)會(huì)和公寓房協(xié)會(huì)能夠提供警察保護(hù)服務(wù)、娛樂(lè)服務(wù)、公共工程以及其他有益于所有成員的服務(wù)。
在財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到了保障、人民要求得到共同受益服務(wù)的地方，處理潛在不合作問(wèn)題往往要求通過(guò)多數(shù)投票建立某種形式的治理組織，來(lái)取代所有財(cái)產(chǎn)所有者或者居民的全體一致同意。可以根據(jù)這樣的安排來(lái)組織各種形式的市政服務(wù)公司和公共服務(wù)管區(qū)。在既有的政府單位里建立一個(gè)特別的財(cái)產(chǎn)估價(jià)或者改善管區(qū)，從而為特定居民小區(qū)的特別服務(wù)融資，這也是一個(gè)有效的選擇。這些公共機(jī)構(gòu)都根據(jù)其章程而擁有政府的專有權(quán)來(lái)征稅，并進(jìn)行刑事制裁，來(lái)實(shí)施其規(guī)則與條例。
提供私益物品所獲得的收入提供了有關(guān)對(duì)于該項(xiàng)物品之需求的信息，在懲罰威脅之下所得到的稅收卻不表達(dá)對(duì)于一項(xiàng)公益物品或者服務(wù)的信息。納稅只是表明納稅人寧愿納稅而不愿去蹲監(jiān)獄。用戶對(duì)由稅收支持的支出所得到的物品之偏好的信息沒(méi)有一點(diǎn)表達(dá)出來(lái)。結(jié)果，集體消費(fèi)單位的組織有必要建立替代性的價(jià)格機(jī)制，來(lái)表達(dá)需求，并把需求集中為反映個(gè)人對(duì)于一定質(zhì)量的公益物品和服務(wù)之偏好的集體選擇。
一個(gè)適當(dāng)結(jié)構(gòu)的集體消費(fèi)單位包括其管轄邊界內(nèi)的有關(guān)受益人，他們共同分享共同的物品或者服務(wù)，而不包括那些不從中受益的人。集體消費(fèi)單位有權(quán)作出操作性的決定，而不要求一致同意：這對(duì)于阻止不合作行為來(lái)說(shuō)是必要的。從消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，它也擁有有限的壟斷地位。它也有權(quán)威來(lái)行使強(qiáng)制性的制裁，但它不必像政府那樣滿足這一標(biāo)準(zhǔn)，即壟斷對(duì)整個(gè)社會(huì)合法使用強(qiáng)力。
特定投票規(guī)則，代表模式，以及應(yīng)用于作出稅收、支出和服務(wù)水平等方面操作性決策的規(guī)則有必要從立憲的視角來(lái)考查，在此從特定組織結(jié)構(gòu)選擇的角度來(lái)考查這些規(guī)則的后果。最可能作出關(guān)心公民－消費(fèi)者利益決策的那組規(guī)則最好。認(rèn)為公民是其自身利益的最好判斷者。在缺乏市場(chǎng)價(jià)格情況下，這類規(guī)則提供了表達(dá)和集中需求的機(jī)制，也提供了把需求轉(zhuǎn)換成有關(guān)要生產(chǎn)的服務(wù)水平的決策機(jī)制。
如果某一組決策規(guī)則中每一個(gè)人的收益都可望超過(guò)成本，成本能夠在受益人中公平分配，根據(jù)這組規(guī)則采取行動(dòng)，每一個(gè)人都有動(dòng)機(jī)來(lái)同意這種類型的集體組織，并排除不合作策略，獲得共同消費(fèi)的物品。在這一社群中存在著實(shí)質(zhì)性的一致同意，以采取集體的行動(dòng)，來(lái)取得公益物品或者服務(wù)。
三、生產(chǎn)單位
相反，一個(gè)生產(chǎn)單位能夠綜合生產(chǎn)的技術(shù)性要素，生產(chǎn)物品和服務(wù)，滿足集體消費(fèi)單位的要求。一個(gè)適當(dāng)生產(chǎn)單位的組織要求一位管理者，他能夠承擔(dān)企業(yè)家的責(zé)任，把生產(chǎn)要素綜合起來(lái)，組織和監(jiān)督生產(chǎn)團(tuán)隊(duì)的績(jī)效，使其提供適當(dāng)水平的物品或者服務(wù)。
一個(gè)集體消費(fèi)單位可以通過(guò)其自己的生產(chǎn)單位提供公益物品或者服務(wù)。在這種情況下，集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位服務(wù)于同一批人。然而，兩個(gè)單位的構(gòu)造在實(shí)際上可以是分離的。比如，代表集體消費(fèi)單位的行政首長(zhǎng)或者市政委員會(huì)可以與生產(chǎn)單位的經(jīng)理們談判，以確保公益物品和服務(wù)的適當(dāng)供給和提供。許多地方報(bào)紙的新聞?wù)锩娑汲錆M著這類談判的內(nèi)容。它們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)單位與代表消費(fèi)者利益的人之間的利益沖突。然而，這是非常普通的組織形式，許多市的警察、消防或者街道維修部門都是如此。
表3.3 集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位
集體消費(fèi)單位
生產(chǎn)單位
一般來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)表達(dá)和綜合其選民之需求的政府 可能是一個(gè)政府單位、私人的營(yíng)利性企業(yè)、非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)或者自愿協(xié)會(huì)
擁有強(qiáng)制性的權(quán)力來(lái)獲得資金以支付公共服務(wù)費(fèi)用，并管理消費(fèi)模式 綜合生產(chǎn)要素并為特定的集體消費(fèi)單位生產(chǎn)物品
向生產(chǎn)公益物品的生產(chǎn)者付費(fèi) >從集體消費(fèi)單位獲得支付以生產(chǎn)公益物品
收集用戶意見，并監(jiān)督生產(chǎn)單位的績(jī)效 向集體消費(fèi)單位提供有關(guān)成本以及生產(chǎn)可能性的信息
集體性的消費(fèi)單位在組織其自己的生產(chǎn)單位之外還有一個(gè)選擇，它也可以與私商簽約來(lái)提供公益物品或者服務(wù)。在這種情況下，公共官員把有關(guān)公益物品或者服務(wù)的質(zhì)量的決策轉(zhuǎn)換成這些具體內(nèi)容，向潛在的承包商發(fā)包、有關(guān)契約安排的界限與條件以及評(píng)估績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。集體消費(fèi)單位也有必要使用其自己的管理者，它起購(gòu)買代理人的作用，從潛在的承包商那里得到有關(guān)成本和生產(chǎn)可能性的信息，與承包商協(xié)商與簽約，從用戶那里收聽對(duì)于服務(wù)的意見、監(jiān)督承包商提供服務(wù)的績(jī)效。集體消費(fèi)單位起服務(wù)“提供者”或者“安排者”的作用；私人承包商則起“生產(chǎn)者”或者“供給者”的作用。在公共經(jīng)濟(jì)中組織消費(fèi)事務(wù)有別于組織生產(chǎn)事務(wù)。我們把前者稱為提供，把后者稱為生產(chǎn)。表3.3總結(jié)了集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位的一般特性。美國(guó)許多市政服務(wù)，包括街道清掃、掃雪、固體廢物收集和處理、消防和警察保護(hù)、工程服務(wù)、規(guī)劃服務(wù)、公共工程建設(shè)以及許多其他公共服務(wù)，都是由私人承包商供給的。
表3.4 獲得公共服務(wù)的選擇
一個(gè)政府作為集體消費(fèi)單位通過(guò)如下途徑得到意想的公益物品：
(1)經(jīng)營(yíng)自己的生產(chǎn)單位
例子：一個(gè)城市自己擁有消防或者警察機(jī)構(gòu)
(2)與私人公司簽約
例子：一個(gè)城市與一個(gè)私人企業(yè)簽約提供掃雪、街道維修或者交通燈保養(yǎng)服務(wù)。
(3)確立服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，讓每一個(gè)消費(fèi)者選擇私商，并購(gòu)買服務(wù)。
例子：一個(gè)城市簽發(fā)許可證提供出租車服務(wù)，或者拒絕垃圾收集公司來(lái)清掃垃圾
(4)向家庭簽發(fā)憑單，允許他們從任何授權(quán)供給者購(gòu)買服務(wù)
例子：管轄單位簽發(fā)食品券、租用憑單或者教育憑單，或者建立醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目
(5)與另外一個(gè)政府單位簽約
例子：一個(gè)城市政府，從縣政府那里購(gòu)買稅收估算和收集服務(wù)，從特別衛(wèi)生管區(qū)那里購(gòu)買污水處理服務(wù)，從鄰近城市的學(xué)校董事會(huì)那里購(gòu)買特別假期教育服務(wù)
(6) 某些服務(wù)由自己生產(chǎn)，其他服務(wù)則從其他管轄單位或者私人企業(yè)那里購(gòu)買
例子：一個(gè)城市有自己的巡邏警察力量，但從縣行政司法長(zhǎng)官那里購(gòu)買實(shí)驗(yàn)室服務(wù)，與若干鄰近的社群一起共同承擔(dān)共用的調(diào)遣服務(wù)，向私人急救公司付費(fèi)提供緊急醫(yī)療運(yùn)輸服務(wù)
第三個(gè)選擇是建立服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，它們應(yīng)用于社群的所有居民，并讓家庭戶來(lái)決定有關(guān)私商應(yīng)該為該家庭戶提供什么服務(wù)�？梢园烟卦S權(quán)授予多個(gè)承包商，任何愿意根據(jù)集體消費(fèi)單位所說(shuō)明的界限與條件提供服務(wù)的人都可以這樣做。固體廢物收集常常是這樣提供服務(wù)的。這樣提供的服務(wù)是高度個(gè)人化的，只有有限的共用或者共同消費(fèi)性。通過(guò)把共同的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于所有的家庭戶和承包商，可以照顧到共同性水平有限的因素。
第四個(gè)選擇是收稅，保證每一個(gè)人都相應(yīng)地負(fù)擔(dān)一部分，然后為每個(gè)家庭戶提供一張憑單，這樣它就能夠在不同的生產(chǎn)者之間選擇，并選擇不同組別的服務(wù)。比如，就教育服務(wù)來(lái)說(shuō)，給有接受教育服務(wù)資格的每一個(gè)孩子或者一個(gè)人發(fā)一張憑單。由家長(zhǎng)而不是由學(xué)校當(dāng)局來(lái)選擇學(xué)校的類型和課程。受憑單安排制約的服務(wù)具有類似于消費(fèi)有利于其他人的收費(fèi)物品的特色。每一個(gè)人都從自己的教育中獲得好處，而整個(gè)社群也從每一個(gè)受過(guò)教育的人那里得到好處。支出決定由家庭而不是由教育權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)作出，這些收益會(huì)一樣大或者更大，這時(shí)憑單制度就是正當(dāng)?shù)�。憑單已經(jīng)用于住房(租金補(bǔ)貼憑單)、健康服務(wù)(可以把醫(yī)療補(bǔ)助當(dāng)作一種健康憑單)以及食品(食品券)。最后一種雖然往往被看作是一種私益物品，但它也像教育一樣，每個(gè)人都從沒(méi)有人挨餓中受益。
第五個(gè)可能性是集體消費(fèi)單位與由不同政府單位組織的生產(chǎn)單位簽約。許多市作為集體性的消費(fèi)單位與其他市或者其他政府單位簽約，來(lái)提供警察服務(wù)、消防服務(wù)、儲(chǔ)水和輸送服務(wù)、教育服務(wù)、圖書館服務(wù)以及其他廣泛的公共服務(wù)等。
第六個(gè)組織生產(chǎn)的途徑就是集體消費(fèi)單位決定依靠其自己的生產(chǎn)單位來(lái)提供一項(xiàng)服務(wù)的某些要素，但是依靠其他消費(fèi)和生產(chǎn)單位來(lái)安排該項(xiàng)服務(wù)的其他要素。其自己的生產(chǎn)單位可能依靠其他生產(chǎn)者來(lái)為它提供生產(chǎn)要素，其購(gòu)買代理人的作用，以獲得補(bǔ)充性服務(wù)的提供并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，或者獲得其他生產(chǎn)者的協(xié)助，與多個(gè)生產(chǎn)單位一起努力，提供某一組別的服務(wù)。任何特定的集體消費(fèi)單位可以依靠若干不同生產(chǎn)者的共同生產(chǎn)性努力來(lái)提供特定組別的共同消費(fèi)的物品和服務(wù)。它也可以與其他愿意提供補(bǔ)充性資助以獲得特定水平服務(wù)的共同消費(fèi)單位協(xié)作。表3.4總結(jié)了獲得公共服務(wù)的若干選擇。
四、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)
一旦我們開始安排某些選擇，組織消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位，就出現(xiàn)了各種各樣的可能性。這樣的體制具有較大數(shù)量的自主政府單位，并且多個(gè)政府層次交疊程度高。許多私人企業(yè)和自愿協(xié)會(huì)是這樣一個(gè)公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分起作用。在每個(gè)政府單位之內(nèi)權(quán)力都是分立的，所有的決策者都受到可實(shí)施的法律或者憲法約束的制約。每一個(gè)公民參與多個(gè)消費(fèi)單位，這些單位通過(guò)交疊的政府層次圍繞各不相同的利益社群來(lái)得以組織，并且其公益物品或者服務(wù)由一系列不同的公共和私人生產(chǎn)單位供給。
在這種情況下，每一個(gè)公民都不由“一個(gè)”政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)。每一個(gè)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都由作為提供者的集體消費(fèi)單位和一些生產(chǎn)單位構(gòu)成，生產(chǎn)單位負(fù)責(zé)生產(chǎn)某些密切相關(guān)的由特定社群的個(gè)人共同消費(fèi)的公益物品或者服務(wù)。
然后，我們就能夠把公共領(lǐng)域看作是由許多公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的，公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)包括警察產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)、供水產(chǎn)業(yè)、消防產(chǎn)業(yè)、福利產(chǎn)業(yè)、健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)和交通產(chǎn)業(yè)等。在某些產(chǎn)業(yè)里，如警察產(chǎn)業(yè)，政府成分的比例高于其他如健康服務(wù)或者交通等產(chǎn)業(yè)。但是，大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分。
每一個(gè)產(chǎn)業(yè)都有其獨(dú)特的生產(chǎn)技術(shù)和所提供的服務(wù)類型。這些有助于協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的操作性安排，并允許各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間相互依賴。比如，就供水產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，其基礎(chǔ)是這些技術(shù)，它們促進(jìn)在不同政府層次運(yùn)作的許多機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，以及公共利益和私人利益之間的協(xié)調(diào)。供水產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與警察產(chǎn)業(yè)或者教育產(chǎn)業(yè)的技術(shù)易于區(qū)分。服務(wù)于特定地區(qū)的供水產(chǎn)業(yè)包括不同規(guī)模的生產(chǎn)者，像美國(guó)工程師協(xié)會(huì)(Corps of Engineers)那樣的生產(chǎn)者，是運(yùn)作大壩和大型水庫(kù)設(shè)施的大規(guī)模的產(chǎn)水機(jī)構(gòu)，像大城市水管區(qū)和縣供水局那樣運(yùn)作渡槽和大型儲(chǔ)水設(shè)施的生產(chǎn)者是中等規(guī)模的，運(yùn)作終端儲(chǔ)水設(shè)施和水零售分配系統(tǒng)的自治市水管局、供水服務(wù)區(qū)、互助供水公司或者私人自來(lái)水公司則是小規(guī)模的。水龍頭流出的水的質(zhì)量和成本，以及可用于娛樂(lè)、航行、洪水控制以及相關(guān)用途的設(shè)施，將取決于許多與供水產(chǎn)業(yè)有關(guān)的不同政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)的共同運(yùn)作。
五、影響集體消費(fèi)單位與公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)單位關(guān)系的若干問(wèn)題
公益物品的特質(zhì)產(chǎn)生了許多影響公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部關(guān)系的困難。這些困難尤其在集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位之間關(guān)系方面引起了問(wèn)題。私人領(lǐng)域的市場(chǎng)安排常常包括每一筆交易所附帶的財(cái)務(wù)安排。相反，公共領(lǐng)域里財(cái)務(wù)安排與服務(wù)提供的安排并不相關(guān)。財(cái)務(wù)與服務(wù)提供的不相關(guān)，進(jìn)一步意味著沒(méi)有需求或者用戶偏好方面的令人滿意的信息，也會(huì)有服務(wù)提供。哪里消費(fèi)的共同性是局部可分的，在不同用戶之間不同用途的管理方面就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。在沒(méi)有管理的情況下，一種用途會(huì)嚴(yán)重地影響該物品或者服務(wù)對(duì)于其他用戶的價(jià)值。許多公共服務(wù)，像一些私人服務(wù)那樣，嚴(yán)重地依靠服務(wù)使用者作為重要協(xié)作生產(chǎn)者發(fā)揮作用。融資、管理用途和協(xié)作生產(chǎn)，這三個(gè)問(wèn)題的每一個(gè)問(wèn)題，在集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位之間的關(guān)系上提出了難題。公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)令人滿意的績(jī)效取決于建設(shè)性地解決這些問(wèn)題。
六、融資
在市場(chǎng)關(guān)系中，購(gòu)買任何特定物品或者服務(wù)的決定自動(dòng)地包含著對(duì)可能的機(jī)會(huì)的考慮。表現(xiàn)為貨幣的價(jià)格等于可以用等量貨幣購(gòu)買的所有其他物品和服務(wù)。購(gòu)買一個(gè)物品或者服務(wù)的決定表達(dá)了一種愿望，即放棄所有其他機(jī)會(huì)來(lái)購(gòu)買這一物品或者服務(wù)。在市場(chǎng)體制中表達(dá)的需求總是包括何者被排除了，也包括何者被購(gòu)買了。
公共領(lǐng)域偏好的表達(dá)常常沒(méi)有考慮其他機(jī)會(huì)。服務(wù)總是可以得到的。除非集體消費(fèi)單位適當(dāng)?shù)臉?gòu)造給予消費(fèi)者偏好以表達(dá)的機(jī)會(huì)，否則許多重要的信息都在系統(tǒng)中喪失了。征稅的方式與所提供的服務(wù)幾乎沒(méi)有或者完全沒(méi)有關(guān)系。進(jìn)而言之，個(gè)人可以在許多不同的用戶社群中發(fā)揮作用。比如，當(dāng)居民居住在一個(gè)地區(qū)而在另外一個(gè)地區(qū)工作時(shí)，由于社群利益不同，其對(duì)警察服務(wù)的需求也可能不同。
通過(guò)別無(wú)選擇的征稅過(guò)程來(lái)為大多數(shù)公益物品和服務(wù)融資，就難以確定最優(yōu)水平的支出。公益物品易于過(guò)分融資或者融資不足。與其所服務(wù)的公民相比，公共官員和專業(yè)人員對(duì)于某些公益物品的偏好較高。因此，如果他們能夠在稅金配置過(guò)程中能夠說(shuō)了算數(shù)，他們就會(huì)把多于公民所需要的稅金配置到他們所偏好的服務(wù)。在一項(xiàng)公益物品的許多受益者未包括在為該物品融資的集體消費(fèi)單位里的地方會(huì)發(fā)生融資不足的問(wèn)題。因此，他們并不幫助融資提供該項(xiàng)公益物品，即使他們?cè)敢鈳椭Ц蹲约旱哪且徊糠仲Y金。
融資安排也是實(shí)現(xiàn)再分配的手段。大規(guī)模地合并服務(wù)于大城市地區(qū)政府單位，這方面的許多建議的基礎(chǔ)是這一假設(shè)，通過(guò)擴(kuò)大稅基會(huì)促進(jìn)平等。認(rèn)為更廣泛的稅基可使富裕的郊區(qū)人為窮人所需要的重要服務(wù)付費(fèi)。沒(méi)有證據(jù)表明在大城市的確如此。當(dāng)越來(lái)越多的資源配置到貧窮的居民小區(qū)時(shí)，由于服務(wù)不符合其需求，得到“服務(wù)”的居民小區(qū)其福利未必得到了改善。大的集體消費(fèi)單位與小的集體消費(fèi)單位相比，在服務(wù)水平和類型方面，前者貧窮地區(qū)的居民比后者的貧窮地區(qū)的居民更缺乏說(shuō)話的力量。最小的集體消費(fèi)單位規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)于其公民來(lái)說(shuō)并不有助于解決再分配問(wèn)題。
任何特定公益物品或者服務(wù)的融資都要求一個(gè)以上的集體消費(fèi)單位來(lái)提供資金，因?yàn)閺脑撐锲返纳a(chǎn)中受益的人不只是一個(gè)消費(fèi)單位。比如，公共教育主要是對(duì)有孩子在接受教育的家庭有利。然而，教育對(duì)于居住在同一個(gè)州、同一個(gè)國(guó)家內(nèi)的其他人有著實(shí)質(zhì)性的積極外部效應(yīng)，這可歸結(jié)為每一個(gè)地方都有一個(gè)良好的教育體系。因此，教育的資金最好綜合性地來(lái)源于地方、州和國(guó)家的資源。然而，直接從若干稅中籌集學(xué)校體制的資金，會(huì)使學(xué)校對(duì)于直接得到教育服務(wù)的不同家庭的各種各樣的利益缺乏敏感性。至少在公共教育主要融資方面實(shí)行憑單制度，有助于相對(duì)提高家庭單位說(shuō)話的權(quán)力，讓他們選擇學(xué)校來(lái)為他們的孩子提供教育服務(wù)。
集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位之間財(cái)務(wù)安排的解決是公共經(jīng)濟(jì)中企業(yè)家所面臨的最為困難的問(wèn)題之一。沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)交易，為物品付費(fèi)的行為所發(fā)生的時(shí)間與地點(diǎn)遠(yuǎn)離消費(fèi)該項(xiàng)物品行為發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)；個(gè)人成本與個(gè)人收益是完全分離的。然而，財(cái)政平衡的原則意味著從服務(wù)中受益的人為該項(xiàng)服務(wù)付費(fèi)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是有效的，在公共經(jīng)濟(jì)中也必須有效。如果人們要有任何有關(guān)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的感覺，成本必須與收益相稱。否則，受益者就會(huì)認(rèn)為公益物品是免費(fèi)物品，公共資金是“政府的資金”，花這筆錢不花白不花。這時(shí)，民主社會(huì)的基礎(chǔ)就受到了威脅。替代的辦法是盡可能徹底遵守財(cái)政平衡的原則，盡可能把稅收與其所得到的收益相稱。
在費(fèi)用能夠向單個(gè)受益者相應(yīng)地收取的地方，當(dāng)部分可分性導(dǎo)致潛在的擁擠成本時(shí)，用戶收費(fèi)或者使用稅就可以顯著減少與定量分配共用物品使用相關(guān)的問(wèn)題。比如，高速公路建設(shè)和保養(yǎng)服務(wù)、高速公路巡邏和其他為司機(jī)提供服務(wù)的費(fèi)用是從汽油稅而不是其他類型的一般稅征收的。用戶收費(fèi)或者使用稅使受益者根據(jù)其邊際使用價(jià)值來(lái)計(jì)算其服務(wù)的成本。如果用戶收費(fèi)能夠與所提供的服務(wù)相稱，就不必把刑事性的懲罰當(dāng)作主要手段來(lái)管理所有使用者都可以自由獲得的公益物品或者服務(wù)的使用。
七、用途管理
消費(fèi)部分可分性的特征意味著在任何給定的供給水平上增加一個(gè)使用者可能妨礙該物品或者服務(wù)對(duì)于其他用戶的價(jià)值。當(dāng)發(fā)生擁擠問(wèn)題時(shí)，因?yàn)橛懈嗟挠脩羰褂迷O(shè)施，公園或者街道對(duì)于單個(gè)使用者來(lái)說(shuō)就會(huì)貶值。當(dāng)存在多種用途時(shí)，一種用途會(huì)排斥其他用途。比如，用水道來(lái)處理污水，就排除了用水道來(lái)娛樂(lè)的用途。因?yàn)槟承┯猛九懦馄渌猛�，公共生活的質(zhì)量就可能受到嚴(yán)重的侵蝕。在部分可分情況下共同使用要求一定的規(guī)則來(lái)對(duì)不同的用途進(jìn)行排序，以減少任何用戶群體在不同用途方面的潛在的沖突。如果規(guī)則是有效的，實(shí)施的機(jī)制就必須是有效的。在這些情況下，公益物品和服務(wù)的提供取決于依靠特定的規(guī)則體系來(lái)根據(jù)需求分配供給，這一規(guī)則體系考慮到供給的條件，也考慮到用途的類型。除非這些規(guī)則考慮到了具體情況下的各種使用類型和供給條件，否則它們很可能成為共同福利的嚴(yán)重障礙。比如，把城市的街道過(guò)分用于交通，就可能阻礙地方居民使用這些街道來(lái)處理地方事務(wù)，解決地方問(wèn)題。
這些情況尤其要求生產(chǎn)單位與消費(fèi)單位之間的密切協(xié)調(diào)。為了最優(yōu)地使用可得到的服務(wù)和設(shè)施而對(duì)各種用途實(shí)施管理的地方，由一個(gè)生產(chǎn)者來(lái)提供服務(wù)是必要的。比如，農(nóng)村從農(nóng)場(chǎng)到市場(chǎng)的道路的建設(shè)和保養(yǎng)與把該條道路用于把煤從礦區(qū)運(yùn)到主要交通終端的用途是不兼容的。大型運(yùn)煤車會(huì)毀壞不專為其設(shè)計(jì)和保養(yǎng)的道路。在這些情況下，生產(chǎn)商不為匿名買者生產(chǎn)。相反，他們是在根據(jù)特定使用者群體的特定界限與條件來(lái)提供訂制的服務(wù)。
用途管理成了集體消費(fèi)單位所履行的重要功能之一。這就是為什么依靠刑事懲罰來(lái)實(shí)施規(guī)則與條例的權(quán)力往往賦予負(fù)責(zé)取得公益物品或者服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)的原因。集體消費(fèi)單位必須承擔(dān)主要責(zé)任，來(lái)管理和實(shí)施用途的選擇。然而，這些條例只有在具體的需求和供給條件下才富有意義。變更供給條件，就會(huì)變更管理和實(shí)施的問(wèn)題。
即使在政府機(jī)構(gòu)之間，服務(wù)的生產(chǎn)也往往與用途的管理與實(shí)施相分離。比如，負(fù)責(zé)街道和高速公路警察服務(wù)的機(jī)構(gòu)與那些負(fù)責(zé)建設(shè)保養(yǎng)這些街道和公路的機(jī)構(gòu)是分離的。不過(guò)，公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)者有必要知道，共同使用的服務(wù)在分配供給和管理使用方式方面涉及一些敏感的問(wèn)題。否則，在用戶之間的擁擠和沖突的問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的退化以及社群生活水準(zhǔn)的下降。
第三節(jié) 協(xié)作生產(chǎn)
當(dāng)用戶作為重要的協(xié)作生產(chǎn)者起作用時(shí)，在用途分配供給方面的另外一個(gè)問(wèn)題就產(chǎn)生了。沒(méi)有服務(wù)使用者機(jī)智的和有動(dòng)機(jī)的努力，服務(wù)就會(huì)蛻變?yōu)闆](méi)有顯著價(jià)值的無(wú)關(guān)的產(chǎn)品。比如，教育產(chǎn)品的質(zhì)量，就嚴(yán)重地受到教育服務(wù)使用者學(xué)生生產(chǎn)性努力的影響。除非把學(xué)生當(dāng)作重要的協(xié)作生產(chǎn)者來(lái)提供教育服務(wù)，否則產(chǎn)品的質(zhì)量很可能毫無(wú)價(jià)值。一個(gè)社群健康的維持在很大程度上依靠消息靈通的單個(gè)公民的努力，其作用相當(dāng)于保健機(jī)構(gòu)中的專業(yè)人員。當(dāng)火災(zāi)的確發(fā)生時(shí)，公民防火以及提供早期警報(bào)服務(wù)的努力是提供消防服務(wù)的重要因素。社群的和平與安全既是專業(yè)警察努力的結(jié)果，也是公民努力的結(jié)果。如果公共服務(wù)要產(chǎn)生理想的結(jié)果，供給服務(wù)者與使用服務(wù)者之間的協(xié)作是重要的。
在所有服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，不論私人領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域，這些問(wèn)題都會(huì)發(fā)生。私人醫(yī)生所面臨的問(wèn)題與公立學(xué)校教師所面臨的問(wèn)題是一樣的。當(dāng)假定專業(yè)人員知道何者有利于人們而不給人們提供表達(dá)其偏好的機(jī)會(huì)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)專業(yè)化的發(fā)展伴隨著公共服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)重侵蝕，對(duì)此我們不應(yīng)該驚奇。接受過(guò)高水平培訓(xùn)的專業(yè)干部所供給的公共服務(wù)支出水平高，是導(dǎo)致這一服務(wù)悖論的一個(gè)因素。根據(jù)專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)得越好，對(duì)這些服務(wù)表示滿意的公民越少。一個(gè)有效的公共服務(wù)提供系統(tǒng)靠的是服務(wù)人員在特定條件下工作，在此他們有積極性幫助公民發(fā)揮重要協(xié)作生產(chǎn)者的作用。
對(duì)于人類社群的福利來(lái)說(shuō)，明智且有效的消費(fèi)策略與明智且有效的生產(chǎn)策略一樣，都是重要的。協(xié)作生產(chǎn)要求兩者共同為優(yōu)化的結(jié)果作出貢獻(xiàn)�？紤]生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的公共經(jīng)濟(jì)組織最可能獲得最好的結(jié)果。
一、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)
當(dāng)在獲得和供給公益物品和服務(wù)方面存在多個(gè)消費(fèi)和生產(chǎn)單位服務(wù)于多個(gè)社群時(shí)，傳統(tǒng)的智慧認(rèn)為交疊管轄的結(jié)果就是職能的重疊。職能的重疊是浪費(fèi)性的和無(wú)效的。消除“重復(fù)服務(wù)”和“交疊管轄”可以提高效率。然而我們知道，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下只有多個(gè)公司服務(wù)于同一市場(chǎng)時(shí)才能是有效率的。交疊的服務(wù)領(lǐng)域和重復(fù)的設(shè)施對(duì)于維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)說(shuō)是必要的條件。
我們能夠期望在公共經(jīng)濟(jì)中發(fā)生類似的事情嗎？如果我們能夠，那么在公共經(jīng)濟(jì)中運(yùn)作的政府單位、公共機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)之間的關(guān)系可以通過(guò)組織間安排的方式來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。在這種情況下，組織間安排也會(huì)表現(xiàn)出類似于市場(chǎng)的特色，并且在行為上表現(xiàn)得愿意提高效率和糾正錯(cuò)誤。在這些情況下，公共領(lǐng)域的協(xié)調(diào)不必只是依靠為行政首長(zhǎng)所控制的官僚命令結(jié)構(gòu)。相反，組織間安排的結(jié)構(gòu)可以創(chuàng)立重要的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，并激發(fā)自我規(guī)范的傾向。下面將考查其中的若干機(jī)會(huì)。
二、分配消費(fèi)和生產(chǎn)的可能性
在世界上，物品共同消費(fèi)的規(guī)模從一個(gè)家庭戶到整個(gè)地球不等，不同規(guī)模的集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位為實(shí)現(xiàn)各不相同的規(guī)模經(jīng)濟(jì)提供了機(jī)會(huì)。哪里對(duì)于公共服務(wù)存在著不同的偏好，哪里就可以通過(guò)擁有相對(duì)小規(guī)模的集體消費(fèi)單位來(lái)獲得優(yōu)勢(shì)。只要集體消費(fèi)單位能夠表達(dá)其自己的選民的偏好，并有機(jī)會(huì)公平地分配收入，集體消費(fèi)單位就能夠具體說(shuō)明所偏好的服務(wù)集，獲得這些服務(wù)的適當(dāng)供給，并為其付費(fèi)。在這種情況下，一個(gè)小規(guī)模的集體消費(fèi)單位可以與大規(guī)模的生產(chǎn)單位簽約，這樣兩者都考慮了一項(xiàng)公益物品或者服務(wù)消費(fèi)和生產(chǎn)兩個(gè)方面不同的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。
在另外一個(gè)情況下，集體消費(fèi)單位可能較大，而其有效生產(chǎn)的規(guī)模卻比較小。比如，美國(guó)州際高速公路使用者的適當(dāng)消費(fèi)單位是全國(guó)性的單位。這一全國(guó)性的單位作為“提供者”開發(fā)適當(dāng)?shù)囊?guī)范并為獲得州際高速公路服務(wù)安排資金。然而，全國(guó)范圍內(nèi)大氣和地理?xiàng)l件是各不相同的，因此服務(wù)的生產(chǎn)和保養(yǎng)則由較小的組織來(lái)提供更為有效。因此，美國(guó)交通部作為買者從州高速公路部門和私人承包商那里購(gòu)買州際高速公路服務(wù)，而后者則起主要生產(chǎn)單位的作用。
在復(fù)雜的公共經(jīng)濟(jì)中，各種消費(fèi)和生產(chǎn)可能性的合理配置不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)，卻需要有意識(shí)地追求其相對(duì)優(yōu)勢(shì)。越大未必越好，在給定的努力情況下創(chuàng)造最高水平的用戶滿意度，在追求這一目標(biāo)之前必須認(rèn)識(shí)到越大未必越好。必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改善。
三、競(jìng)爭(zhēng)、談判和協(xié)作性的努力
如果每一個(gè)集體性的消費(fèi)單位可以潛在地接觸若干生產(chǎn)單位，在安排物品或者服務(wù)供給方面準(zhǔn)備考慮其他替代性的選擇，那么集體消費(fèi)單位與生產(chǎn)單位之間的關(guān)系就具有半市場(chǎng)關(guān)系的特色。在這一情況下，市場(chǎng)不在于多個(gè)生產(chǎn)者與單個(gè)消費(fèi)者之間。我們可以認(rèn)為這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)勢(shì)將失敗。半市場(chǎng)關(guān)系是多個(gè)集體消費(fèi)單位與多個(gè)生產(chǎn)單位之間的關(guān)系發(fā)生的。
如果潛在的生產(chǎn)者包括一系列的私商和公共機(jī)構(gòu)，就有機(jī)會(huì)討價(jià)還價(jià)，以最低的成本來(lái)獲得公益物品或者服務(wù)。集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位之間討價(jià)還價(jià)產(chǎn)生激勵(lì)，使討價(jià)還價(jià)各方有積極性提高信息水平，并開發(fā)績(jī)效指標(biāo)。
在非競(jìng)爭(zhēng)性的場(chǎng)合中，也可能出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)，即多個(gè)生產(chǎn)單位通過(guò)相互之間協(xié)調(diào)行為能夠獲得共同的收益。比如，在出現(xiàn)緊急情況以及事情繁忙時(shí)，多個(gè)警察機(jī)構(gòu)通過(guò)互助或者共同運(yùn)作的安排來(lái)提供支持性的服務(wù)。利用其他部門的儲(chǔ)備力量來(lái)解決高峰問(wèn)題，而不是所有的部門都動(dòng)用自己的儲(chǔ)備力量來(lái)滿足各自的高峰期需求。
這些共同的努力可以擴(kuò)展到組織補(bǔ)充性的公共或者私人企業(yè)，來(lái)提供各種各樣的間接服務(wù)，如犯罪實(shí)驗(yàn)室、警察培訓(xùn)學(xué)院以及在警察調(diào)遣方面集中服務(wù)。在通過(guò)協(xié)作性安排開發(fā)高水平的相互依賴的地方，集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位可望開發(fā)基本的組織安排，來(lái)減少討價(jià)還價(jià)的成本。這些安排經(jīng)常采取自愿協(xié)會(huì)的形式，定期開會(huì)，與官員一起商定會(huì)議議程，并安排組織和發(fā)布有關(guān)信息。集體消費(fèi)和生產(chǎn)單位的許多這類自愿協(xié)會(huì)都有正式的組織，有章程，收取會(huì)員費(fèi)，來(lái)支付小規(guī)模的常務(wù)秘書人員的費(fèi)用，這些人員代表協(xié)會(huì)組織信息、執(zhí)行決策、從事企業(yè)性的活動(dòng)。
四、沖突與沖突的解決
在許多集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位相互之間產(chǎn)生嚴(yán)重外部效應(yīng)的地方，根據(jù)全體一致規(guī)則維持的協(xié)作性安排總是受到不合
的威脅。如果這些外部效應(yīng)對(duì)于若干集體單位來(lái)說(shuō)具有公益物品的特色，那么一個(gè)集體單位都會(huì)發(fā)現(xiàn)不合作有利可圖，不必承擔(dān)相應(yīng)份額的成本就可以從他人的共同行動(dòng)中獲得好處。如果某些不合
的策略獲得了成功，其他人也會(huì)仿效。協(xié)作性安排就會(huì)失敗，所有相關(guān)者的福利都會(huì)受到侵蝕。維持不合作策略以及悲劇迫在眉睫會(huì)導(dǎo)致一些人用威脅或者反威脅的不合作以作為反應(yīng)。除非有相應(yīng)的裁定和解決沖突的制度來(lái)約束，否則威脅和反威脅就會(huì)升級(jí)為暴力和戰(zhàn)爭(zhēng)。
在許多管轄單位之間沒(méi)有實(shí)質(zhì)性交疊的高度分散的政治體制尤其易于犯這一類型的制度失敗。美國(guó)人把這稱為“巴爾干化”。有了交疊的政府單位，任何一個(gè)水平的政府之間的沖突都可以通過(guò)更高層次的政府中存在的決策安排來(lái)得到解決。這樣的安排是聯(lián)邦政府體制所固有的。這一體制的關(guān)鍵特色是，通過(guò)政府行動(dòng)，可以為受消極外部效應(yīng)之害的有關(guān)當(dāng)事人提供法律的、政治的和憲法的救濟(jì)。
在公共經(jīng)濟(jì)中運(yùn)作著許多獨(dú)立機(jī)構(gòu)和企業(yè)，法院在解決這些單位的沖突方面起著尤其重要的作用。它們不必支配所有資源控制和配置渠道就有能力裁定糾紛。相反，當(dāng)一體化命令結(jié)構(gòu)的執(zhí)行首長(zhǎng)來(lái)解決其下屬公共機(jī)構(gòu)之間的沖突時(shí)，其影響很少限于具體糾紛。它很可能影響未來(lái)預(yù)算分配、公共雇員職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)以及運(yùn)作機(jī)構(gòu)的組織地位。
在加里福尼亞，公共服務(wù)的簽約具有最大的競(jìng)爭(zhēng)性，縣大法官有責(zé)任監(jiān)督政府間契約運(yùn)作。公共機(jī)構(gòu)作為契約生產(chǎn)者不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用稅金，服務(wù)成本會(huì)轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，而不是從受益社群的金庫(kù)中支付給它們。不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用稅金，意味著給公共生產(chǎn)者提供補(bǔ)助。這些補(bǔ)助會(huì)把私人企業(yè)排除在生產(chǎn)公共服務(wù)的業(yè)務(wù)之外，即使私人企業(yè)在提供服務(wù)方面更具有比較優(yōu)勢(shì)。大法官有權(quán)調(diào)查州和地方機(jī)構(gòu)的公共委托責(zé)任，在維持類市場(chǎng)關(guān)系的完整性和激勵(lì)公共經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性壓力方面能夠發(fā)揮重要的作用。
沒(méi)有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)處理沖突和監(jiān)督公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，契約承包就會(huì)成為實(shí)施最粗俗形式的政治腐敗的機(jī)制。與作為政治老板選中之機(jī)制的企業(yè)簽約，長(zhǎng)期以來(lái)一直是吞食公共資金、取得政治機(jī)器之運(yùn)作資金和化公為私的工具。比如，印第安納汽車部把其運(yùn)營(yíng)許可證出租給縣主席或者成功地控制了州長(zhǎng)一職之政黨的其他官員。政黨官員從這一契約承包中收取費(fèi)用，資助政治運(yùn)作。在缺乏來(lái)自其他商人的競(jìng)爭(zhēng)性壓力的情況下，這一類型的契約承包能夠提高效率，這是大可置疑的。如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)墓舱咭约皩?shí)施這些政策的制度，沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系能夠運(yùn)轉(zhuǎn)良好。
當(dāng)某些人相信自己為其他人的行為所損害時(shí)，沖突就會(huì)發(fā)生。如果這類情形得到補(bǔ)救，從而沒(méi)有人受到損害時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)福利的凈增加。因此，沖突就像財(cái)政平衡表上的紅色墨水那樣，是潛在的經(jīng)濟(jì)損失的重要指標(biāo)。當(dāng)沖突解決的機(jī)制確定解決方案，糾正錯(cuò)誤，重新構(gòu)造安排，從而所有的人都變好，且沒(méi)有任何人受到損害或者變壞，這些機(jī)制就有助于經(jīng)濟(jì)福利的提高。
但是，要維持一個(gè)包容沖突與沖突解決的體制，該體制內(nèi)的參與者必須具有獨(dú)立的法律地位，可以起訴和被訴，在增進(jìn)自己的利益方面可以采取獨(dú)立的決定。如果公共經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)和消費(fèi)公益物品方面要取得半市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自愿協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，就必須能夠維持遠(yuǎn)距離的關(guān)系，并必須擁有有效的制度，能夠裁定具有平等法律地位的當(dāng)事人之間的沖突。在不存在平等法律地位的地方，不會(huì)有沖突的裁定。從屬者遵從命令，而不是協(xié)作。
第四節(jié) 替代與選擇
公共領(lǐng)域活動(dòng)的組織還有其他替代的可能性。其中之一是一種官僚制公共行政體制，在其中所有關(guān)系都通過(guò)一個(gè)命令結(jié)構(gòu)的單一最高權(quán)威中心來(lái)協(xié)調(diào)。這一可能性認(rèn)為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域相互排斥。在這樣的公共行政體制組織中，任何私人企業(yè)都沒(méi)有可以存在的余地。
另外一個(gè)可能性就是把政府單位看作是集體消費(fèi)單位，其第一項(xiàng)事務(wù)是表達(dá)和綜合對(duì)難以排他因而必須共同消費(fèi)的物品的需求。當(dāng)作出了反映用戶偏好的決策并且獲得資金時(shí)，需求就得到了有效的表達(dá)。組織生產(chǎn)有若干選擇，包括與私人簽約購(gòu)買特定物品和服務(wù)。集體消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位之間的關(guān)系通過(guò)契約安排、競(jìng)爭(zhēng)性安排和沖突解決機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)。在公共經(jīng)濟(jì)中沒(méi)有一個(gè)單一權(quán)力中心來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有關(guān)系。類似于市場(chǎng)的機(jī)制可以發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性壓力，其產(chǎn)生的效率高于組織為唯一壟斷者的并且為精巧的官僚機(jī)構(gòu)管理的企業(yè)。
這一新分析方式把經(jīng)濟(jì)思路應(yīng)用于非市場(chǎng)決策的場(chǎng)合，應(yīng)該運(yùn)用于重新考查公共經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看，有望增進(jìn)所有有關(guān)人員之凈福利的變革是值得一試的。只有當(dāng)收益超過(guò)成本時(shí)，政治權(quán)力的運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)上才是正當(dāng)?shù)�；把政治�?quán)力運(yùn)用于為有權(quán)者自身謀福利，卻犧牲無(wú)權(quán)者的代價(jià)，則是不正當(dāng)?shù)摹?br />
這一取向的關(guān)鍵要素是從有關(guān)物品的性質(zhì)出發(fā)，探討其排他性、部分可分性和可衡量性。在存在這些特性的范圍內(nèi)，可以不同程度地引入公共選擇的因素。
如果可以搞清楚一群受益者，那么就可以根據(jù)財(cái)政平衡原則來(lái)設(shè)計(jì)集體消費(fèi)單位，這樣受益者就承擔(dān)成本，并表達(dá)自己的需要，來(lái)確定可以得到的服務(wù)的質(zhì)量或者其中之一方面。哪里能夠確立用戶費(fèi)或者稅收，哪里這些措施就能夠給用戶以現(xiàn)實(shí)的感覺，了解不同選擇所固有的成本，從而獲得好處。
只要有關(guān)的一群人支付特定事業(yè)的成本，那么他們就能夠選擇消費(fèi)者協(xié)會(huì)、市政公司、公共服務(wù)區(qū)或者其他政府組織形式，以特定的組織來(lái)作為集體消費(fèi)單位。只要受益者付費(fèi)，就可以把實(shí)質(zhì)性的立憲權(quán)力賦予受益者，來(lái)確立和變更適用于集體消費(fèi)單位未來(lái)治理之道的界限與條件。
公共服務(wù)供給和提供之適當(dāng)安排有若干潛在的選擇。這些選擇的范圍越廣泛，存在于任何特定公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性壓力程度也就越大。這一競(jìng)爭(zhēng)性的壓力的確為最好的績(jī)效提供了可能性，對(duì)于用戶的需求具有高度的回應(yīng)性，并使運(yùn)作成本最小化。在充分發(fā)達(dá)的公共經(jīng)濟(jì)里，許多集體性的消費(fèi)單位會(huì)找到一種混合的策略，部分地依靠其自己的生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，但與私人企業(yè)和其他私人機(jī)構(gòu)維持廣泛的契約安排，以生產(chǎn)其選民所偏好的服務(wù)集。
競(jìng)爭(zhēng)性的壓力是維持民主公共行政體制活力的關(guān)鍵因素。通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)性選擇的進(jìn)入來(lái)保護(hù)其自己的利益，現(xiàn)有的企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)都有很大的積極性這樣做。如果這樣的努力獲得了成功，競(jìng)爭(zhēng)就失去了提高效率的能力，轉(zhuǎn)而進(jìn)行合謀，以圖壟斷，支配他人。以充分一體化的壟斷為解決方案時(shí)，這一風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了極點(diǎn)。公共行政的傳統(tǒng)原則意味著壟斷組織運(yùn)用于整個(gè)公共領(lǐng)域。只要能夠公開地維持競(jìng)爭(zhēng)性的壓力，作為公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)者的私人企業(yè)能夠顯著改善公共領(lǐng)域的效率。
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