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安徽滁州市糧食流通體制改革近況與難點
滁州市是安徽省的商品糧基地之一，目前滁州市的糧食商品率超過50%，每年可提供的商品糧數(shù)量大約占安徽全省商品糧總量的1/4。因此，在目前所進行的新一輪糧食流通體制的改革中，無論是在安徽還是在全國，滁州市都具有比較典型的意義。最近，我們在滁州市及其所屬的來安縣、明光市進行了調(diào)研，獲得許多第一手的材料。下面我們結(jié)合這些材料，就滁州市正在進行改革的主要措施和進展情況，目前存在的問題，作一些分析。一、1998年以來糧食流通的情況和問題
（一）國有糧食企業(yè)庫存增加，虧損嚴重
滁州市國有糧食企業(yè)自1998年5月以來，嚴格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)糧食政策，以保護價敞開收購農(nóng)民交售的糧食。滁州市的糧食作物以稻谷、小麥為主，稻谷占糧食總產(chǎn)量的60%，小麥占25%。以稻谷為例，1998～2000年每年收購量均占總產(chǎn)量的50%上下，2001年更高，大約為3/4。2002年預(yù)計將占2/3。應(yīng)該說，農(nóng)民生產(chǎn)的糧食除自食部分以外，基本上由國有糧食企業(yè)收購了。近幾年滁州市糧食保護價一般高于市場價在0.10元/公斤左右。以此計算，每年收購100多萬噸糧食，農(nóng)民可從中獲利上億元。當然，由于中間環(huán)節(jié)存在流失，農(nóng)民實際獲利并沒有那么多。通過以保護價敞開收購糧食，農(nóng)民的利益雖然獲得一定的保護，但是糧食銷售情況卻不盡如人意，除1999年和2000年比較好外，其余年份銷售比例均在56%至73%之間。
表1 滁州市國有糧食企業(yè)1997～2002年稻谷購銷情況(單位：萬噸) 項目/年份 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
產(chǎn)量 208.5 225 213.5 200.4 153.9 186.9
收購量 119.3 109.01 97.26 108.14 119.97 125預(yù)計
收購/產(chǎn)量 57.2% 48.4% 45.6% 54.0% 78.0% 66.9%
銷售量 68.65 79.03 108 105.23 68.17 79.8
銷售/收購 57.5% 72.5% 111.0% 97.3 56.8% 63.8%
糧食的收購和銷售是一個動態(tài)過程，2002年的銷售量和銷售比例還會增加。但從1997～2002年收購量和銷售量的累計來看，至少有近170萬噸糧食未能銷售。據(jù)介紹，滁州市1994年庫存糧食最高時在100萬噸左右，而2001年庫存水平最高時曾經(jīng)達到200多萬噸。相當于兩年的收購量。在糧食市場價格持續(xù)走低的情況下，庫存糧食無法實現(xiàn)順價銷售，貸款也就不能及時歸還，企業(yè)還要負擔(dān)貸款利息（超儲利息支出一般占超儲庫存費用總額的60%以上）和部分糧食保管費用（保管國家給予的保管費用不足使用，特別是部分露天存放的糧食費用更高），而且糧食存放時間超過3年，還有陳化問題；糧食一旦陳化處理，損失更加嚴重。從滁州市提供的數(shù)據(jù)看，國有糧食企業(yè)1997年出現(xiàn)虧損，而1998年虧損比1997年增加1倍多，2001年虧損相當于1997年的3倍，數(shù)額高達19億元多。虧損額遠遠高于農(nóng)民因保護價獲得的好處。
表2 滁州市國有糧食企業(yè)1994～2001年資產(chǎn)負債情況（單位：萬元） 年份/項目 資產(chǎn) 負債 權(quán)益
1994年 336397 301538 31859
1995年 415066 379002 36064
1996年 521813 499593 22220
1997年 575874 640880 -65006
1998年 536802 673130 -136328
1999年 533624 682521 -148897
2000年 555150 697736 -142586
2001年 562183 757978 -195795
在糧食加工方面，國有糧食企業(yè)的市場份額不高。其主要原因在于實行資金封閉運行后，主副營業(yè)務(wù)分開，加工企業(yè)在帳務(wù)、資金方面獨立核算，企業(yè)要自行貸款。但是加工企業(yè)一般負債率都很高，低的也有達80～90%，高的達100%、200%，甚至300%。因此，從銀行貸款極為困難，很難獨立收購糧食，而直接從購銷企業(yè)進糧加工，基本無利可圖。此外，由于糧食加工品種供求脫節(jié)，無法滿足城鎮(zhèn)居民的大米需求，居民日常大米消費大多在超市、集貿(mào)市場、個體米店購買，因此只能保留和維持少量面粉加工企業(yè)。
國有糧食企業(yè)在崗職工工資在500～800元/月，2002年拖欠工資現(xiàn)象比較普遍。但人員總數(shù)近幾年一直在增加，1997年滁州市國有糧食系統(tǒng)（包括主、副營）職工總數(shù)為19933人，到2001年增加到20325人，增加了將近2%。
�。ǘ┘Z食風(fēng)險基金開支龐大
由于糧食企業(yè)1998年以來虧損，主要是政策性虧損，不應(yīng)該完全由企業(yè)承擔(dān)，而且企業(yè)也承擔(dān)不起。因此滁州市從糧食風(fēng)險基金中給予企業(yè)補貼。
補貼的數(shù)額以明光
市為例，1998年糧食風(fēng)險基金補貼的范圍是，對超儲庫存糧食的利息費用據(jù)實補貼。超儲庫存是以平均商品糧食庫存減去合理周轉(zhuǎn)庫存。利息補貼按糧食收購貸款1年期利率計算，費用按超儲庫存原糧每公斤每年0.06元補貼。補貼是逐季撥補，年終清算。1998年對該市的超儲補貼為1606萬元。
1999～2001年實行糧食風(fēng)險基金基數(shù)包干，一定3年。明光市糧食風(fēng)險基金包干基數(shù)為每年2928萬元，基數(shù)包干，節(jié)余留用，超支自補。補貼的范圍標準方式同上。3年的基金包干數(shù)全部撥補到位，共節(jié)余1119萬元。
2002年調(diào)整了糧食風(fēng)險基金基數(shù)、補貼范圍和標準，明光市包干基數(shù)調(diào)減為2233萬元。范圍是所有商品糧食庫存（包括合理周轉(zhuǎn)庫存），標準是利息按糧食貸款利率，費用補貼中，儲存費用按商品原糧每公斤每年0.02元補貼，銷售費用按商品糧實際銷售量每公斤0.06元補貼。到2002年9月底已補1202萬元。
來安縣情況也大體相當，每年獲得的糧食風(fēng)險基金也有2000多萬。盡管獲得大量補貼，仍然改變不了國有糧食企業(yè)虧損的局面。來安縣1998～2002年9月累計虧損1.2187億元，明光市同期累計虧損1.4594億元。
二、目前的改革措施和進展情況
在新一輪糧食流通體制改革中，安徽省滁州市起步比較晚，和沿海發(fā)達地區(qū)無法相比，就是與同為產(chǎn)糧大省的江西相比，進展也慢了半拍。但是，滁州市的改革也有自己的特點。
（一）國有糧食企業(yè)邁出減員增效第一步
國有糧食企業(yè)改革是糧食流通體制改革的主要內(nèi)容。安徽省提出在改革中解決糧食企業(yè)的“三老”（老人、老帳、老糧）、“三多”（企業(yè)虧損多、不良資產(chǎn)多、機構(gòu)人員多）、“三舊”（思想觀念陳舊、經(jīng)營機制陳舊、管理模式陳舊）。根據(jù)國務(wù)院(2001)28號文件和安徽本省情況，安徽省政府2002年制定了8號文件，提出減員的“五個一批”：
1.自愿解除一批。本著“政策公開、職工自愿、企業(yè)自主、規(guī)范操作”的原則，鼓勵職工自愿申請解除勞動關(guān)系，在經(jīng)濟補償上一次性到位。
2.擇優(yōu)聘用一批。錄取先申請、后競聘、再重新簽定勞動合同的辦法，實行競爭上崗、擇優(yōu)聘用，在本企業(yè)現(xiàn)有職工中重新聘用一批。
3.內(nèi)部退養(yǎng)一批對距法定退休年齡不足5年的職工，一律實行企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)，由企業(yè)發(fā)放生活費（月標準：156元+2元×工齡），并按規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險費，待達到退休年齡時正式辦理退休手續(xù)。
4.協(xié)議保留一批對不符合內(nèi)退條件，年齡偏大（距法定退休年齡不足10年）或工齡較長（男滿30年以上、女滿20年以上）的職工，可以實現(xiàn)協(xié)議保留養(yǎng)老保險關(guān)系，由企業(yè)發(fā)放生活補助費，待達到內(nèi)退年齡時，辦理內(nèi)退手續(xù)，享受內(nèi)退人員待遇。也可以自愿申請解除勞動關(guān)系，不允許競爭上崗（在崗的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、重要技術(shù)骨干除外）。
5.逐步脫鉤一批對既沒有自愿申請解除勞動關(guān)系、又沒有競爭上崗，既不符合內(nèi)退條件、又不符合協(xié)保條件的人員，實行逐步脫鉤的辦法，允許其在一至兩年時間內(nèi)尋找新的就業(yè)門路，暫由企業(yè)為其繳納養(yǎng)老保險費，于2002年6月停發(fā)基本生活費。若達到協(xié)保條件的，也允許其在一至兩年時間內(nèi)實行協(xié)保；兩年時間后（2004年5月31日后），依法解除勞動關(guān)系。
對解除勞動關(guān)系的人員實行“基數(shù)加工齡”的辦法給予經(jīng)濟補償。凡是在這次改革中精簡的人員，安徽省政府按每人5000元一次性撥給。來安縣和明光市均按照文件精神正在進行改革。來安縣糧食系統(tǒng)1997年職工總數(shù)3048人，到這次改革前增加到3248人（含已離退休398人，在冊2850人），增長6.7%。改革后，截止2002年10月中旬，自愿解除勞動關(guān)系的有1287人，占在冊職工總數(shù)的約45%，擇優(yōu)聘用933人，占約33%，內(nèi)部退養(yǎng)219人，協(xié)議保留300人，逐步脫鉤111人。從人數(shù)上看，改革后在崗人員減少2/3。今后所有人員采取一年一定，一年一聘，實現(xiàn)干部能上能下，職工能進能出，收入能高能低。
來安縣已經(jīng)為安置人員花費1200多萬元，其中省里已撥給460萬元（每人5000元），資產(chǎn)變賣200多萬元，相互拆保200多萬元，擇優(yōu)聘用者所交的風(fēng)險金300多萬元，也被用于安置費。盡管如此，要按照“五個一批”的要求安置全部相關(guān)人員，仍有數(shù)百萬元的費用缺口。
來安縣在減員工作進度上，處于全省領(lǐng)先。而明光市最近剛起草擬定了《明光市國有糧食企業(yè)改革實施方案》，努力爭取在今年底、明年初實施改革。盡管如此，減員僅僅解決了糧食企業(yè)的人員問題。下一步改革，還要解決涉及“三老”、“三多”、“三舊”的大量問題，其中重點是國有糧食企業(yè)的虧損掛帳和超量庫存，而未來發(fā)展的關(guān)鍵問題是創(chuàng)新企業(yè)機制。
來安縣將組織有關(guān)部門對原按保護價收購的庫存糧食進行清倉查庫、審計核實，鎖定數(shù)量，新老劃斷。對審計核實后的“老庫存”制定銷售處理計劃，加大促銷力度，爭取在一至兩年的時間內(nèi)銷售處理完。按政策規(guī)定，“老庫存”仍享受糧食風(fēng)險基金補貼。
�。ǘ﹤�體戶、私營企業(yè)以及糧食市場發(fā)育情況
明光市在1998年的九、十月間，工商局系統(tǒng)出動13個所的人員1000多人次，車輛100多臺次，連續(xù)工作一個多月，不分晝夜和節(jié)假日，共沒收非法收購的糧食28萬多公斤，罰沒款3萬多元。
與此同時，通過對糧食批發(fā)企業(yè)的檢查，取消了62戶批發(fā)企業(yè)，重新登記了13戶糧食附營業(yè)務(wù)。對部分不符合規(guī)定的糧食經(jīng)營戶進行經(jīng)營范圍變更，418戶糧食經(jīng)營戶中的139戶進行變更；25戶經(jīng)營糧食的私營企業(yè)中的8戶進行變更。
這樣一來，從事糧食經(jīng)營的個體戶和私營企業(yè)，一時難免傷了元氣，市場份額大為減少。但是，國有糧食企業(yè)不可能完全一統(tǒng)天下，在集中檢查過后，個體戶和私營企業(yè)又暗地里卷土重來。
2000年3月，明光市工商局又一次開展專項整治行動。再次出動人員300人次，車輛100余臺次。檢查糧食加工企業(yè)240戶，糧食經(jīng)營單位570戶，取締無照經(jīng)營120戶，辦理營業(yè)執(zhí)照、變更443戶。查處非法收購糧食案件15起，沒收糧食12萬公斤，罰沒款7萬多元。
從2002年1月1日起，安徽省實行糧食收購許可管理，改由糧食行政主管部門核發(fā)糧食收購許可證，然后到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營范圍變更事宜。這樣一來，個體戶、私營企業(yè)進入糧食流通領(lǐng)域已無障礙，但是經(jīng)營資格的審查，卻變得有些形同虛設(shè)，新進入者良莠不齊。從2002年夏秋兩季情況看，個體戶、私營企業(yè)還未在誠信方面獲得農(nóng)民的認可，大多數(shù)農(nóng)民仍然將糧食賣給國有糧食企業(yè)。
目前，滁州市國有糧食企業(yè)在購銷方面還占據(jù)市場主要份額。與此同時，糧食市場的發(fā)育，也沒有實質(zhì)性進展。1999年明光市糧食局組建了糧食批發(fā)交易市場，由于各項配套政策及資金沒有及時到位，批發(fā)市場始終處于停滯狀態(tài)。來安縣情況也類似。實際上，整個滁州市都沒有專業(yè)的糧食批發(fā)市場和零售市場。糧食的零售一般只在農(nóng)貿(mào)市場保留一席之地。因此，隨著糧食流通體制改革的深入，應(yīng)該適應(yīng)當?shù)氐那闆r和需要，加快形成并發(fā)展專業(yè)糧食批發(fā)和零售市場。
滁州市靠近江蘇，不少縣市距離南京比距離本省省會合肥還要近，江蘇又比安徽發(fā)達，滁州市的糧食銷往江蘇南京，
在成本上本來應(yīng)該比江蘇本省糧食更有競爭力。但是，以保護價收購的糧食在市場上沒有價格競爭優(yōu)勢。因此，國有糧食企業(yè)在吃了10多年政策飯之后，要適應(yīng)日趨激烈的市場競爭還有待時日。
�。ㄈ┲鸩綄嵭袑r(nóng)民的直接補貼
為了進一步深化糧食流通體制改革，促進國有糧食企業(yè)改革與發(fā)展，在減輕國家財政負擔(dān)的同時保護農(nóng)民利益，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入，來安縣在安徽省內(nèi)成為首先開展糧食補貼方式改革的試點縣之一。在放開糧食收購價格，放開糧食收購市場的前提下，將國家按保護價敞開收購農(nóng)民余糧給農(nóng)民的間接補貼，變?yōu)榻o農(nóng)民直接補貼，取消收購新糧的風(fēng)險基金補貼。同時，按照“以銷定貸、以效定貸”的原則，農(nóng)發(fā)行提供收購貸款，資金實行封閉運行。
來安縣以近4年全縣保護價糧食平均收購量為基礎(chǔ)，確定享受補貼的商品糧總量為1.6189億公斤。保護價減去市場價為補貼差價，經(jīng)安徽省確定差價為0.11元/公斤，這樣全縣由省財政獲得的補貼總額是1780.79萬元。
在農(nóng)村稅費改革中，來安縣核定的全縣計稅糧食常產(chǎn)為3.4674億公斤，商品率為45.5%，全縣統(tǒng)一；補貼總額1780.79萬元，每公斤商品糧給農(nóng)民的補貼為0.11元，全縣統(tǒng)一。各鄉(xiāng)、村、組、戶分別按稅費改革中確定的各自計稅常產(chǎn)，乘以全縣統(tǒng)一的商品率（45.5%），再乘以全縣統(tǒng)一的補貼率（0.11元），就得到各自享受的補貼數(shù)額。
對農(nóng)民直接補貼的資金，由縣財政在農(nóng)發(fā)行設(shè)立專戶，實行專戶管理，�？顚Ｓ�，保證兌現(xiàn)，確保資金落實到農(nóng)民手中。給農(nóng)民的補貼資金只允許抵交農(nóng)業(yè)稅，不得抵交其他任何費用；抵交農(nóng)業(yè)稅的補貼資金直接劃入金庫，嚴禁擠占、截留、挪用。
來安縣政府統(tǒng)一印制《糧食補貼分戶清冊》、《糧食補貼花名冊》和《糧食補貼通知書》。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照上述辦法，編制《糧食補貼分戶清冊》，張榜公布到村民組，接受群眾監(jiān)督無異議后，上報縣財政局審批備案。鄉(xiāng)財政所再根據(jù)《糧食補貼分戶清冊》填制《糧食補貼通知書》和《糧食補貼花名冊》。領(lǐng)取補貼時，由農(nóng)戶在《糧食補貼花名冊》上簽字蓋章。
直接補貼實行以來，總體情況良好，來安縣農(nóng)民都說歷史上第一次從政府直接領(lǐng)到錢，感受非同一般。盡管來安全縣10多萬農(nóng)戶，平均計算每戶大約只得到150元。
不過，由于將補貼直接發(fā)給農(nóng)民，國有糧食企業(yè)的收購價基本與市場價相同，而周邊縣仍實行保護價，價格高于來安縣，有部分農(nóng)民在獲得補貼后，又將糧食賣到外縣，變相獲得兩份好處，本縣糧食企業(yè)收購的糧食有所減少，大約是上年同期的一半左右。
三、進一步推動糧食流通體制改革
糧食流通體制改革，應(yīng)該在保證糧食安全的前提下穩(wěn)步推進，盡可能避免糧食價格的劇烈波動。
�。ㄒ唬┍３趾侠淼募Z食儲備量
最近幾年，我國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)下降很快，2001年糧食消費支出平均僅有188元，只占消費總支出的3.5%。因此，糧食價格波動對城鎮(zhèn)居民生活的影響已經(jīng)很小。在這種形勢下，國家糧食儲備的主要作用，應(yīng)該是保證救災(zāi)等救濟用糧，以及應(yīng)對其他不測之需。糧價過高時城鎮(zhèn)低收入者用糧，主要應(yīng)由各省市區(qū)自行解決。因此，國家儲備的數(shù)量顯然可以大為減少。各省市區(qū)也應(yīng)該根據(jù)各自相應(yīng)的情況，建立必要的儲備。在確定合理的糧食儲備量后，應(yīng)該著手處理超量庫存糧食，將糧食變現(xiàn)后的部分資金作為企業(yè)改制的成本，以提高企業(yè)處理糧食的積極性，避免變現(xiàn)過程中的資金流失。
�。ǘ﹪屑Z食企業(yè)要徹底改革
國有糧食企業(yè)的改革，精簡人員是相對容易的事情。盡管精簡人員需要大量資金，按照滁州市的初步匡算，每人按1.5萬元計算，2萬多人，按最終擇優(yōu)聘用1/3，安置人員將有1.4萬多人，費用將達2億多元。企業(yè)畢竟還有資產(chǎn)和大量庫存糧食可以變現(xiàn)，省里還有每人5000元的安置費用。困難的是處理虧損掛帳以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
對于國有糧食企業(yè)歷年的虧損掛帳，要區(qū)別情況逐步處理。對由于執(zhí)行各項糧食政策造成的虧損，中央應(yīng)該和各省市區(qū)分別協(xié)商，各自承擔(dān)一定的比例。只有解決了歷史遺留問題，不留包袱，才能避免今后節(jié)外生枝。建議在全國進行糧食審計，然后就歷年虧損掛帳提出解決辦法。改革后的糧食企業(yè)，決不能允許再出現(xiàn)虧損掛帳，而只能由企業(yè)自己承擔(dān)盈虧。
按照現(xiàn)代企業(yè)制度改革，單靠企業(yè)現(xiàn)有干部職工難以實現(xiàn)。因此，有必要通過股份制改造，吸收社會因素介入，才能搞活糧食企業(yè)。
�。ㄈ┺r(nóng)發(fā)行也要進行改革
在國有糧食企業(yè)改革的同時，農(nóng)發(fā)行也要進行相應(yīng)的改革。以往，不管企業(yè)盈虧如何，農(nóng)發(fā)行旱澇保收�，F(xiàn)在，企業(yè)走向市場，農(nóng)發(fā)行在企業(yè)貸款、效益評估等方面，要有新的標準。“以銷定貸、以效定貸”從原則上講是對的，但是，糧食的購銷并非同步進行，如何考核，要有新的切實可行的辦法，因此，農(nóng)發(fā)行應(yīng)該根據(jù)企業(yè)的實際經(jīng)營狀況，更好得掌握貸款發(fā)放和回收的時機，協(xié)助企業(yè)提高效益。
�。ㄋ模┲苯友a貼有待完善
對種糧農(nóng)民實行直接補貼，將原來效率不高的間接補貼以現(xiàn)金直接發(fā)給農(nóng)民，從試點情況看是可行的。實行直接補貼還有助于以市場價格真實反映糧食供求關(guān)系，促使農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。同時，直接補貼還將促進國有糧食企業(yè)的改革，減少糧食庫存，減少糧食風(fēng)險基金支出。
從改革試點縣情況看，采取直接補貼，應(yīng)該全省統(tǒng)一實行，并且與周邊省份大體銜接，才有利于糧食的流通。否則，試點縣的糧價偏低，正常的流通會受到干擾。
此外，為了更好地發(fā)揮直接補貼的效益，在具體措施上有待完善。直接補貼實際上是對向國家交售糧食的農(nóng)民的補貼，目前全縣以統(tǒng)一商品率計算補貼額，確實簡便易行。但是，實際出售商品糧多的農(nóng)戶會吃虧。今后如果正式實施，促進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整之后，少種甚至不種糧食的農(nóng)戶和仍以種糧為主的農(nóng)戶，以相同的商品率一樣拿補貼，其不公平性就更顯而易見。直接補貼是在糧價偏低時采取的措施，糧價走高時是否繼續(xù)實行？目前以保護價與市場價的價差作為補貼率，今后如何確定補貼率？這些都是有待進一步考慮完善的問題。
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