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我國農(nóng)業(yè)利用外資的效果與經(jīng)驗分析
1.有效地幫助項目區(qū)農(nóng)民脫貧致富。幫助項目區(qū)農(nóng)民脫貧致富是WFP援助項目的一個主要目標(biāo)。根據(jù)4071隆德縣的監(jiān)評報告，由于項目的支持，項目區(qū)林業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加。人均凈增純收入10.28元。畜牧業(yè)也獲得穩(wěn)定發(fā)展。畜牧業(yè)純收入比基期年增長17％。農(nóng)民收入水平提高，項目區(qū)農(nóng)民人均純收入由項目前的130.2元，增加到1998年的564。6元，凈增434.4元，增長3.34倍，基本摘掉了貧困帽子。另據(jù)14份有效調(diào)查問卷表明，WFP項目實施使脫貧人口占項目區(qū)貧困人口的80％，主要原因是改善了生產(chǎn)條件，提高了生產(chǎn)能力，加之農(nóng)民努力發(fā)展多種經(jīng)營，創(chuàng)造了新的就業(yè)機會。2.糧食安全程度提高。通過項目建設(shè)，各項目區(qū)糧食安全程度有了很大提高。有些地區(qū)除實現(xiàn)糧食自給外，還能為國家提供一定數(shù)量的商品糧。如海南2719項目，自1985年實施以來，不僅解決了項目區(qū)內(nèi)的糧食自給問題，而且積極為國家提供商品糧，到1992年已提供16.6萬噸，對項目區(qū)外的糧食安全也有一定的作用。
3.各項公益事業(yè)得到發(fā)展。（1）教育。寧夏隆德4071項目區(qū)兒童入學(xué)率由實施前的90.2％增加為1999年的96.4％。四川2606項目區(qū)，項目實施前小學(xué)、初中的入學(xué)率僅為50％，項目實施后的1989年上升到81％，1994又達(dá)到了98％。（2）醫(yī)療衛(wèi)生，WFP項目的實施還使許多地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善，一些鄉(xiāng)興建了衛(wèi)生院，村辦起了醫(yī)務(wù)室，醫(yī)院里的病床數(shù)量大大增加。如2697項目所在的甘肅靖縣就在項目區(qū)興建了17個醫(yī)療院所，大大改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的醫(yī)療條件。（3）項目區(qū)農(nóng)民的健康狀況得到改善。11個項目區(qū)人口死亡率平均從項目實施前的7.07‰降低到5.78‰。項目區(qū)的計劃生育工作隨著農(nóng)民素質(zhì)的提高得以順利開展，人口出生率和自然增長率得到一定程度的控制。（4）信息傳播。糧援項目的實施，也使大多數(shù)項目區(qū)的信息傳播渠道更加廣泛，方式更為先進(jìn)。一些地方開通了程控電話。許多地區(qū)由于項目后通電，增加了電視機。（5）飲水、用水狀況得到改善。 表現(xiàn)為：一是解決了項目區(qū)的飲水困難。在寧夏隆德4071項目實施后，如果按1990年項目區(qū)農(nóng)村人口50015人計算，可解決6個鄉(xiāng)、60個行政村約2.9萬人、1.5萬頭大家畜、1.4萬只羊、1.3萬頭豬的飲水困難。二是節(jié)省了勞動力，為項目區(qū)生產(chǎn)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。如在隆德4071項目實施后，由于供水范圍縮小，可節(jié)約項目區(qū)農(nóng)戶的取水時間，以每戶每天節(jié)約0.5勞動日計算，項目區(qū)解決的3200個缺水戶每年可節(jié)省勞動力58.4萬個。三是改善了飲水衛(wèi)生狀況，提高了項目區(qū)農(nóng)民的健康水平。四是項目區(qū)塘壩、澇池數(shù)量的增加，方便了交通，減少了水土流失。（6）使不少項目區(qū)改善了交通閉塞的狀況。如寧夏隆德縣4071項目鄉(xiāng)村道路子項目的實施基本解決了項目區(qū)60個行政村，140多個自然村，45000多人的行路難、行車更難問題。
4.改善了項目區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)方式及生活條件。（1）現(xiàn)代化水平得到提高。 項目區(qū)在實施了糧援項目后，化肥投入水平、良種化比例、地膜覆蓋等新技術(shù)的采用都有了大幅度提高。新增了很多機械設(shè)備，農(nóng)機總動力大大增加。（2）耕作制度發(fā)生了變化。有些地區(qū)增加了耕地的復(fù)種指數(shù)，變一年一熟為一年兩熟。（3）勞動強度降低。（4）生活條件得到改善。項目區(qū)農(nóng)民的生活條件得到普遍改善，生活質(zhì)量不斷提高。8個項目區(qū)農(nóng)民人均住房面積由過去的11.1平方米提高到18.8平方米。由于薪炭林的增加，使農(nóng)民的做飯、取暖問題得到一定程度的解決。不少地方通過項目興修了水電站，做到村村通電，解決了農(nóng)民的照明問題。
5.項目區(qū)人口素質(zhì)得到提高。WFP糧援項目十分重視培訓(xùn)，其活動內(nèi)容中掃盲培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)占了較大的份額，使項目區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)得到提高，生產(chǎn)技能不斷提高，競爭意識逐步增強，思維方式發(fā)生了根本變化，從總體上提高了項目區(qū)人民的素質(zhì)。
6.擴大了項目區(qū)人口的就業(yè)、較好地安置了移民。WFP糧援項目，不僅在實施過程中為眾多的農(nóng)民提供了短期就業(yè)的機會，而且還在項目建成后帶來了許多長期的就業(yè)機會，在一定程度上解決了項目區(qū)剩余勞動力的問題。
（三）生態(tài)效益
1.生態(tài)平衡和各業(yè)的良性循環(huán)。糧援項目的實施使項目區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)各業(yè)綜合發(fā)展，生態(tài)環(huán)境明顯改善，有效地促進(jìn)了項目區(qū)內(nèi)各業(yè)的良性循環(huán)。寧夏隆德4071項目通過植樹造林、退耕還林還草的項目活動，使農(nóng)林牧用地結(jié)構(gòu)趨向合理，項目工程規(guī)劃陡坡耕地全部退耕，中坡耕地適當(dāng)退耕，使項目后總耕地面積比現(xiàn)狀減少1530.6公頃（減少9.7％），林地增加1606公頃，增加36.1％，草地增加683公頃，增加17.7％。農(nóng)林牧三者用地比例分別由49.2％、13.9％、12.1％調(diào)整為44.4％、18.9％、14.2％，使農(nóng)林牧用地結(jié)構(gòu)趨向合理。
2.環(huán)境保護與資源的合理利用協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）控制水土流失。寧夏隆德4071項目水利子項目實施后，水土流失治理面積新增6175.4公頃，連同項目前的治理面積8416.9公頃，使治理面積達(dá)到14592.3公頃，占水土流失面積的54.3％。總攔泥量73.02萬噸，總蓄水量674.46萬噸，平均侵蝕模數(shù)由5790噸/平方公里降到4036噸/平方公里，侵蝕量由184.84萬噸減少到111.82萬噸，治理效果顯著，可延長水庫壽命，并保護下游地區(qū)農(nóng)田不受洪害，使廣大農(nóng)民間接受益。（2）治理鹽堿地。在統(tǒng)計的16個開發(fā)項目中，共治理鹽堿地1.6萬公頃，其中2672項目曲周項目區(qū)鹽堿地面積由11067公頃減少到3552公頃，減少67.9％。（3）提高森林覆蓋率。在調(diào)查的16個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中，森林覆蓋率平均由項目實施前的11.3％上升到實施后的18.5％。（4）降低水域捕撈程度。WFP為6個漁業(yè)開發(fā)項目提供援助，總援助價值1.095億美元。項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯改進(jìn)。
二、我國農(nóng)業(yè)利用外資的經(jīng)驗與問題
（一）我國農(nóng)業(yè)利用外資的經(jīng)驗
1.中國在自力更生的基礎(chǔ)上利用外資。我國作為發(fā)展中國家，成功地利用了國際金融組織的貸款及無償援助，改善了項目區(qū)的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高了項目區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。中國的主要經(jīng)驗是沒有被動地依賴外資，而是利用無償援助和貸款這一有利時機，通過以工代賑，開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增強自力更生的能力。
2.集中資源進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。無償援助和貸款項目在項目區(qū)集中人力、物力、財力進(jìn)行大規(guī)模、大范圍的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高投入，從根本上改變了貧困地區(qū)惡劣條件，政府向相關(guān)項目提供高比例的國內(nèi)配套資金，確保項目的順利實施。
3.中國政府的積極支持與參與。在我國與無償援助和貸款機構(gòu)的合作中，一條特殊的成功經(jīng)驗就是政府對項目強有力的支持與參與。中央、省和地方各級政府都承諾保證內(nèi)配資金及時、足額到位。由于政府政策上的大力支援，絕大多數(shù)項目都能按時完成。通過有關(guān)部門對項目的合理設(shè)計和管理及項目后期管護，使
一些項目活動在貸款結(jié)束或無償援助不再提供后仍能保持持續(xù)發(fā)展。
4.從實際情況出發(fā)，科學(xué)合理地設(shè)計項目內(nèi)容。1987年農(nóng)業(yè)部提出了更適合國情的“一業(yè)為主，全面發(fā)展，進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”的新立項原則。與以往單一項目相比，它有以下一些優(yōu)點：能夠在較小的空間范圍內(nèi)充分利用土地資源；創(chuàng)造更多的勞動就業(yè)機會（特別是促進(jìn)婦女的就業(yè)），增加農(nóng)民收入；便于項目執(zhí)行單位均衡地安排資金和勞力，提高效率；利于把近期（如種植業(yè)、漁業(yè)）利益和中長期利益（如畜牧業(yè)、林業(yè)）更好地結(jié)合抵御風(fēng)險；通過農(nóng)林、農(nóng)牧、漁牧等的相互結(jié)合，形成新的生態(tài)平衡，有利于保護農(nóng)業(yè)環(huán)境；符合我國財政投資體制，把各項專業(yè)投入?yún)R集起來，擴充資金力量。
5.做好評估工作。不論是貸款機構(gòu)，還是無償援助機構(gòu)，均要派出評估團通過實地考察對我國申請的項目進(jìn)行評估，并在項目準(zhǔn)備時采用“參與式評估”方法，有助于了解項目區(qū)農(nóng)民最急需解決的問題，確保項目活動適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，避免自上而下行政命令式開展項目活動。
6.建立健全各項規(guī)章制度。凡是項目搞得好的地區(qū)，都有一系列符合實際的、行之有效的規(guī)章制度。如《項目管理制度》、《財務(wù)管理制度》、《監(jiān)測評價制度》、《財產(chǎn)物資管理制度》等。
7.借鑒成功經(jīng)驗。由于各地項目開始時間不一致，前邊搞的項目已經(jīng)摸索出了一些成功經(jīng)驗及做法，后來的項目注重學(xué)習(xí)這些經(jīng)驗，避免走彎路。
8.搞好技術(shù)培訓(xùn)。（1）無償援助項目及貸款項目管理人員的培訓(xùn)，提高管理知識和業(yè)務(wù)水平。（2）工程技術(shù)人員的培訓(xùn)，包括農(nóng)民技術(shù)人員，以便在工程施工中發(fā)揮各自的作用。（3）農(nóng)民及其他施工人員的培訓(xùn)。收到了很好的效果。
9.搞好工程質(zhì)量監(jiān)督和監(jiān)測。（1）質(zhì)量監(jiān)督。各項目區(qū)都把質(zhì)量監(jiān)督工作放在首位，項目區(qū)下屬各施工單位都設(shè)有專門的質(zhì)量檢查監(jiān)督員，各縣設(shè)有項目質(zhì)量監(jiān)督組，對工程質(zhì)量進(jìn)行全面的監(jiān)督。（2）進(jìn)度監(jiān)測。通常由省、地、縣負(fù)責(zé)同志與專業(yè)技術(shù)人員組成檢查組，定期檢查或抽查。（3）財務(wù)審計。為避免無償援助、貸款及國內(nèi)配套資金的損失，做到�？顚Ｓ�，各級項目財會工作堅持按計劃撥付資金（WFP則為援糧），事后追蹤檢查，每年年末由主管部門、財政審計部專門進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。
（二）我國農(nóng)業(yè)利用外資中的問題
1.國內(nèi)配套資金籌措困難。國內(nèi)農(nóng)業(yè)資金來源多層次、多渠道，資金管理分散，政策上不協(xié)調(diào)，一些農(nóng)業(yè)外資項目的配套資金沒正式列為國家或地方基本建設(shè)投資；配套投資主要渠道之一的國內(nèi)銀行貸款，其貸款指標(biāo)不易全部落實；配套投資中地（市）縣承諾的部分因財力有限，資金不能及時到位；農(nóng)民投勞折資不合適，無形中加重了農(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，挫傷農(nóng)民參與項目的積極性；再加上各級政府投資多向工業(yè)傾斜，對農(nóng)業(yè)項目不夠重視，導(dǎo)致用于農(nóng)業(yè)外資項目的國內(nèi)配套資金很貧乏。
2.貸款的項目單位缺乏外匯償還來源，加大了匯率風(fēng)險。在農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的項目中有一些項目不具備出口創(chuàng)匯能力，而某些開發(fā)性項目，由于我國現(xiàn)行對外貿(mào)易政策，使許多農(nóng)業(yè)項目投產(chǎn)后其農(nóng)產(chǎn)品因沒有出口配額而無法組織產(chǎn)品出口創(chuàng)匯，加大了還貸壓力。同時，由于缺乏責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的借、用、還管理體系，不利于進(jìn)一步擴大利用外資這一方針的貫徹。不少項目由于缺乏合理的還貸機制，無形中增加了項目的負(fù)擔(dān)，降低了項目的還貸能力。
3.項目的規(guī)劃、設(shè)計中存在的問題。（1）有些項目設(shè)計未充分考察未來市場的因素，影響了項目的效益；（2）有的項目在規(guī)劃中沒有從實際出發(fā)，而是照搬、照抄；（3）沒有正確理解集中與分散的關(guān)系；（4）有的項目區(qū)、項目點缺乏代表性，開發(fā)潛力不大，難以發(fā)揮項目示范、催化作用；（5）有的項目規(guī)劃沒有納入當(dāng)?shù)鼐C合發(fā)展規(guī)劃，或城鄉(xiāng)發(fā)展計劃，有的項目區(qū)沒有按計劃實施，改變了用途，影響到項目工程的完整性；（6）有的項目對建設(shè)中不可預(yù)見的因素估計不足，缺乏應(yīng)變能力，不能提出替代措施或次優(yōu)方案，最終影響到項目的建設(shè)；（7）個別項目的設(shè)計未注意農(nóng)民的近期利益和遠(yuǎn)期目標(biāo)的結(jié)合以及經(jīng)濟效益與社會、生態(tài)效益的結(jié)合。
4.有關(guān)部門間的協(xié)作配合存在比較突出的問題。
5.項目后管護及可持續(xù)發(fā)展有待加強。
6.項目執(zhí)行中與非政府組織的合作有待于加強。在已完成和正在執(zhí)行的外資項目中，參與機構(gòu)大部分為政府部門，非政府組織在項目組織、實施和管理中參與較少，在統(tǒng)計的21個項目中，只有6個項目成立農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會。項目的各級主管部門應(yīng)當(dāng)充分了解非政府組織的橋梁和中介作用，以此來充分調(diào)動農(nóng)民的主人翁意識，發(fā)揮其創(chuàng)造性，探索新的外資管理模式。
三、我國農(nóng)業(yè)利用外資的對策與建議
�。ㄒ唬┪覈r(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的對策建議
1.關(guān)于配套資金問題。在政策上外資項目的國內(nèi)配套資金要有固定的來源，并盡可能納入財政預(yù)算；在國家綜合部門建立國家利用外資國內(nèi)配套基金，改善配套投資緊缺的狀況；堅持多渠道籌措資金，調(diào)動各方面的積極性，引導(dǎo)各方面資金向農(nóng)業(yè)投入；加強國家財政資金在配套投資中的引導(dǎo)作用，利用國家財政資金在配套中的特殊地位，引導(dǎo)已承諾的地方資金，約束地方財政按計劃兌現(xiàn)配套投資。
2.優(yōu)化農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的投向與布局，不斷提高項目經(jīng)營效益。農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的投向要堅持與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方向一致，與國內(nèi)投資相配合，同時要符合不同渠道的權(quán)益和要求。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，今后農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的產(chǎn)業(yè)重點是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。
3.有針對性地引進(jìn)國外先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，重點抓好這些成果的消化、吸收和推廣應(yīng)用。技術(shù)成果的引進(jìn)要緊緊圍繞制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要技術(shù)因素和發(fā)展“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)以及保證農(nóng)產(chǎn)品的有效供給與擴大出口創(chuàng)匯來進(jìn)行，防止重復(fù)引進(jìn)和低水平引進(jìn)。
4.建立健全農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款的償還機制，完善項目產(chǎn)品出口政策。要堅持有償使用、講究信譽、承擔(dān)風(fēng)險、誰借誰還的原則；加強和改善對外借款的宏觀調(diào)控和項目管理，建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的借、用、還管理機制；多利用長期優(yōu)惠貸款，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)和幣種結(jié)構(gòu)，增加借款的貨幣種類，同時使借款的幣種結(jié)構(gòu)與出口創(chuàng)匯盡量保持一致；通過稅收和建立風(fēng)險基金等方式將一部分項目的社會效益轉(zhuǎn)化為財務(wù)效益，增強項目的償還能力。
5.大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)利用國際金融貸款管理人才，并加強對人才的管理。
（二）我國利用無償援助（以WFP為代表）的建議
1.關(guān)于未來援助對象的選擇。繼續(xù)利用WFP“脆弱性貧困制圖與分析系統(tǒng)”及“參與式評估”進(jìn)行未來受援地區(qū)和受益者的確定，保證資源用于最脆弱人群，建議未來WFP糧援項目援助對象的選擇考慮以下幾個方面：缺糧、貧困區(qū)域、少數(shù)民族貧困山區(qū)。選擇要件包括：具有一定規(guī)模并具明顯開發(fā)價值的資源優(yōu)勢；具備開發(fā)潛在的資源優(yōu)勢的配套條件；增產(chǎn)增收潛力大，受益面廣，脫貧量大；經(jīng)濟合理、技術(shù)可行、生態(tài)可容。
2.重視項目成功經(jīng)驗的示范與推廣。
3.加強項目后管護和持續(xù)發(fā)展。WFP糧援項目的突出貢獻(xiàn)是為項目區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)平衡奠定了堅實的基礎(chǔ)，為項目區(qū)未來的致富奔小康和全面騰飛提
供了依據(jù)。但WFP的援助僅僅是一種催化劑，未來的過程仍需項目區(qū)本身艱苦的努力。只有這樣，才能實現(xiàn)援助效果的持續(xù)增長，援助區(qū)域的不斷擴展和持續(xù)發(fā)展。
4.關(guān)于項目執(zhí)行全過程。一是領(lǐng)導(dǎo)重視、各部門支持、各專業(yè)配合。二是各級政府要對項目實施的各個環(huán)節(jié)保障人力、物力、財力等各種投入，制定優(yōu)惠政策進(jìn)行支持，并綜合運用行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段以及鄉(xiāng)規(guī)民約，調(diào)節(jié)并引導(dǎo)項目按計劃完成。三是項目的具體管理機構(gòu)及其人員必須穩(wěn)定，以保證項目管理和項目協(xié)調(diào)的連續(xù)性。四是注重宣傳示范，切實發(fā)揮農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的積極性。五是強調(diào)婦女參與，切實發(fā)揮婦女參與建設(shè)、參與管理的作用。六是建立健全項目執(zhí)行全過程的檔案管理制度，并做好項目各項工作的監(jiān)評工作。
5.加強宣傳和溝通工作，積極爭取WFP無償糧援資源。
6.精心策劃，注重后備項目的設(shè)計內(nèi)容靈活性和創(chuàng)新性。
（三）我國農(nóng)業(yè)利用外資的其他建議
1.借鑒國際經(jīng)驗和教訓(xùn)擴展我國以工代賑。從外資項目所起作用及產(chǎn)生的效益看，以工代賑是一種獨特有效的扶貧開發(fā)手段，它不僅解決了農(nóng)民溫飽問題，而且對參與者是一種激勵和促進(jìn)，具有持續(xù)減少貧困的特殊作用。因此可借鑒國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，進(jìn)一步擴展以工代賑的規(guī)模。
2.充分利用WTO綠箱政策，利用糧食援助加強農(nóng)業(yè)保護。加入WTO應(yīng)充分利用“農(nóng)業(yè)協(xié)議”中對我國有利的規(guī)定，保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。一些WTO成員國就利用糧食援助作為一種生產(chǎn)和消費手段來處理產(chǎn)品的過剩，促進(jìn)海外市場的銷售。我國也應(yīng)充分利用糧食援助工具，來調(diào)劑我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉，維持農(nóng)產(chǎn)品價格，保護農(nóng)民的利益。
3.加強項目后期管護，做好示范推廣工作。效益的高峰期一般是在項目建成后幾年，甚至是十幾年后才出現(xiàn)。在項目竣工后還有必要調(diào)整力量，繼續(xù)設(shè)計、擴大新項目，加大示范推廣工作.擴大治理范圍，鞏固項目成果，擴大項目的影響。
4.提高資金的滾動利用效果。項目后期建設(shè)中需要大量資金，所以無償援助或貸款項目結(jié)束后，資金滾動利用，堅持自我積累，自我發(fā)展，走以項目養(yǎng)項目的道路至關(guān)重要。
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