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規(guī)范和完善政府采購制度問題初探
一、推行政府采購制度過程中存在的問題1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡規(guī)范。根據(jù)財(cái)政部《政府采購管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門是政府采購的主管部門，下設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購管理和監(jiān)督工作，財(cái)政部門不得直接參與和干涉政府采購中的具體商業(yè)活動(dòng)。然而，各地在推行政府采購的過程中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往都是在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立一個(gè)政府采購辦公室或政府采購中心，屬財(cái)政部門內(nèi)部科（股）室，代表財(cái)政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務(wù)雙重職能，這就難免會(huì)出現(xiàn)與財(cái)政職能不相適應(yīng)的現(xiàn)象，從而使財(cái)政部門在擔(dān)當(dāng)政府采購管理職能問題上界定不清，出現(xiàn)財(cái)政職能越位和缺位現(xiàn)象。
2.政府采購預(yù)算編制滯后。目前，由于各地政府采購預(yù)算的編制尚未作為一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政支出預(yù)算范疇，財(cái)政預(yù)算編制比較簡單粗糙，公共支出項(xiàng)目還未細(xì)化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預(yù)見全年政府采購計(jì)劃，工作處于被動(dòng)狀態(tài)，在一定程度上使政府采購在實(shí)際操作中存在隨意性、臨時(shí)性、盲目性。造成的后果是政府采購預(yù)見性差，地方采購需求不足，工作只能局限在單位平時(shí)的申報(bào)環(huán)節(jié)上，被動(dòng)地接受市場信息，政府采購“三公”原則難以全面體現(xiàn)出來。另一方面，由于地方財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)力有限，正常的公用經(jīng)費(fèi)支出難以保障，導(dǎo)致可供政府采購支出的財(cái)政預(yù)算安排極度有限，加之單位自籌資金嚴(yán)重不足，直接影響了政府采購效果。
3.招投標(biāo)機(jī)制不健全。政府采購最大的特點(diǎn)就是在公平、公正、公開的透明環(huán)境中通過招標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)物有所值。但是，由于受專業(yè)知識(shí)的局限和多方因素的制約，目前政府采購的招投標(biāo)工作僅僅停留在運(yùn)作的初期，專業(yè)化水平不高，缺乏管理措施，各項(xiàng)招投標(biāo)活動(dòng)運(yùn)作效益低，監(jiān)督乏力，與統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、規(guī)范、高效的招投標(biāo)要求相差很遠(yuǎn)，反映出來的問題主要有：一是沒有統(tǒng)一的招投標(biāo)管理模式；二是專家評(píng)委庫人員空缺；三是招投標(biāo)主體不明確；四是政府采購招投標(biāo)主體缺乏自我約束機(jī)制。在具體的操作中，運(yùn)作機(jī)制不透明、“暗中指定”的虛假招標(biāo)時(shí)有發(fā)生。全國首例政府采購案——浙江金華市益迪醫(yī)療設(shè)備廠狀告全國畜牧獸醫(yī)總站招標(biāo)采購侵權(quán)案，就說明了這一點(diǎn)。
4.政府采購缺乏監(jiān)督體系，即政府采購監(jiān)督缺乏明確的監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督措施及其相互制約機(jī)制。政府采購區(qū)別于以往分散采購的最大特點(diǎn)便是它的程序性和規(guī)范性。政府采購工作的每一個(gè)層次、階段和環(huán)節(jié)，都有其明確規(guī)范的職責(zé)分工和操作程序，都應(yīng)受到相關(guān)監(jiān)督主體的跟蹤監(jiān)督。只有接受明確的、系統(tǒng)的監(jiān)督，才能保證政府采購工作的公開、公正、公平。目前，我國不少地方將政府采購的管理機(jī)構(gòu)和操作機(jī)構(gòu)職責(zé)全部放在采購中心，財(cái)政部門參與了政府采購的商業(yè)性決策，導(dǎo)致財(cái)政部門整天忙于政府采購的事務(wù)性操作，而放松了采購預(yù)算的編制、采購性支出資金的管理和監(jiān)督。地方政府采購的起步階段，這種現(xiàn)象的存在有一定的客觀原因，但隨著政府采購工作逐步走向深入和大規(guī)模推開，這種“政事不分”的做法應(yīng)該得到規(guī)范。
5.網(wǎng)絡(luò)設(shè)施差，市場滯后。最能體現(xiàn)政府采購效益的應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)采購。然而，當(dāng)前一些地方政府采購信息設(shè)施差，嚴(yán)重制約了網(wǎng)絡(luò)市場建設(shè)，有些日常采購還需要通過零售市場進(jìn)行，這樣便導(dǎo)致政府采購存在許多潛在的隱患，如“關(guān)系采購”和“地方保護(hù)”等，直接阻礙著政府采購的健康發(fā)展。
6.政府采購隊(duì)伍專業(yè)人才缺乏。政府采購是一項(xiàng)集政策性、知識(shí)性、全面性、復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)于一身的全新的財(cái)政發(fā)展，需要采購人員掌握全面的知識(shí)。政府采購工作人員只有懂得財(cái)經(jīng)、科技含量高的網(wǎng)絡(luò)工程、建筑工程等方面的知識(shí)和市場操作的技能，以及招投標(biāo)的有關(guān)法定程序和文件規(guī)定，才能切實(shí)履行好政府采購職能，提高政府采購的工作效率和采購效益。然而，各地在成立政府采購機(jī)構(gòu)時(shí)，人員配備的專業(yè)素質(zhì)考慮過少，或者受人員編制的約束，往往都是在財(cái)政內(nèi)部調(diào)劑產(chǎn)生，這些人員除能夠熟練掌握財(cái)經(jīng)知識(shí)外，對其他行業(yè)管理知識(shí)和高新產(chǎn)品專業(yè)技術(shù)知之甚少，影響了政府采購效益和運(yùn)作質(zhì)量。
二、完善和規(guī)范政府采購制度的對策
1.理順機(jī)構(gòu)，界定職能。設(shè)置政府采購機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)遵循管理職能與采購事務(wù)分開的原則，建立一個(gè)梯級(jí)式的管理層和機(jī)構(gòu)模式，做到既要便于各項(xiàng)工作的開展，又要有利于社會(huì)各界的監(jiān)督。根據(jù)新頒布的《政府采購法》的規(guī)定，結(jié)合各地開展政府采購成功的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為：第一要設(shè)立政府采購管理機(jī)構(gòu)。按梯級(jí)式管理模式，政府采購應(yīng)成立以分管財(cái)貿(mào)的領(lǐng)導(dǎo)為組長，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、技術(shù)等職能部門參與的政府采購管理委員會(huì)，下設(shè)政府采購管理辦公室，主要負(fù)責(zé)政府采購法規(guī)、政策的制定、修訂和完善操作辦法以及政府采購預(yù)算的編制、采購預(yù)算的審查、采購計(jì)劃的下達(dá)和各項(xiàng)制度規(guī)章的督辦落實(shí)等。第二，設(shè)置政府采購事務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國國情，成立一個(gè)專門的政府采購中心或政府采購招投標(biāo)中心，其性質(zhì)屬于非盈利性的、具有法人資格的事業(yè)單位，是政府采購工作的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬于各級(jí)政府，接受財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。政府采購管理辦公室與政府采購中心的關(guān)系是一級(jí)委托代理關(guān)系。
2.試編政府采購預(yù)算，強(qiáng)化采購約束。政府采購預(yù)算是編制財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，是財(cái)政預(yù)算的完善和補(bǔ)充，同時(shí)也是為財(cái)政部門在審核下一年度同類預(yù)算提供的準(zhǔn)確參考依據(jù)。政府采購預(yù)算的編制，不僅可以全面提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，而且能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。近年來，隨著部門預(yù)算改革的日益臨近，政府采購預(yù)算編制迫在眉睫，通過政府采購預(yù)算，事先預(yù)知全年采購規(guī)模，擬定采購計(jì)劃，提前了解市場行情，捕捉采購信息，并按采購計(jì)劃組織實(shí)施，克服目前實(shí)際運(yùn)作中忙于零星采購或無計(jì)劃采購的弊端。政府采購預(yù)算一經(jīng)確定，原則上一般不做大的修改和調(diào)整，以維護(hù)政府采購預(yù)算的嚴(yán)肅性，政府采購的范圍很廣，品目繁雜，在預(yù)算編制改革的起步階段，要全部列入政府采購預(yù)算，無論是從技術(shù)方面還是從實(shí)施能力方面考慮，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，必須突出重點(diǎn)，抓大放小，同時(shí)，整個(gè)編制程序要簡單易行，待條件成熟后，再逐步擴(kuò)大范圍。
3.建立完善的招投標(biāo)機(jī)制，提高政府采購效益。招投標(biāo)是政府采購的主要采購方式之一，大力推廣招投標(biāo)制度，對于規(guī)范政府采購市場交易，促進(jìn)公平競爭，防止腐敗，提高政府采購效益具有重要意義。因此，各地應(yīng)按照《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的有關(guān)程序和運(yùn)作規(guī)則，將招投標(biāo)活動(dòng)納入制度化和法制化軌道。第一，強(qiáng)制推行招投標(biāo)制度。各級(jí)政府必須強(qiáng)制推行公開招標(biāo)方式，在廣泛范圍內(nèi)開展競爭采購。與此同時(shí)，要建立健全招投標(biāo)制度；加強(qiáng)對招投標(biāo)采購的監(jiān)督和管理。第二，正確選擇招投標(biāo)方式和運(yùn)作規(guī)程。不論采取哪種招投標(biāo)形式，其運(yùn)作規(guī)程必須嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、規(guī)范、科學(xué)，同時(shí)堅(jiān)持公平、公開、公正的競爭原則，自覺接受監(jiān)察、公證機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾三位一體的監(jiān)督。第三，建立和完善專家評(píng)委庫。由于政府采購招投標(biāo)涉及的內(nèi)容比較多，涉及的行業(yè)和專業(yè)水平較高，建立和完善專家評(píng)委庫是搞好招投標(biāo)工作的前提和基礎(chǔ)。因此，評(píng)委的選定不能受區(qū)域的限制，盡可能放寬視野，選配一些專業(yè)素質(zhì)高，又有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入政府采購專家評(píng)委庫，使其政府采購招投標(biāo)逐步建立一個(gè)高層次、高水準(zhǔn)的運(yùn)作體系，真正體現(xiàn)招投標(biāo)的合法性及權(quán)威性，更好地發(fā)揮陽光交易作用。
4.建立監(jiān)督機(jī)制，體現(xiàn)“三公”原則。首先，建立政府采購的監(jiān)督法規(guī)體系。各級(jí)人民政府要根據(jù)國家已頒布的《政府采購法》等法律制定相應(yīng)的管理辦法，在此基礎(chǔ)上財(cái)政部門應(yīng)制定的政府采購監(jiān)督檢查工作配套法規(guī)。目前，要加強(qiáng)對政府采購的監(jiān)督檢查工作，關(guān)鍵是制定這些配套法規(guī)，這是財(cái)政部門在建立政府采購監(jiān)督法規(guī)體系中的主要任務(wù)。其次，在規(guī)范政府采購操作程序的基礎(chǔ)上，建立重點(diǎn)采購環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督制度。一個(gè)科學(xué)規(guī)范的政府采購操作程序應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)主要環(huán)節(jié)：制訂較為詳細(xì)的政府采購目錄；編制全面的政府采購計(jì)劃；選擇合適的政府采購方式；審查供應(yīng)商資格；執(zhí)行采購方式；簽訂采購合同；履行采購合同；驗(yàn)收商品；結(jié)算貨款。上述采購程序中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需有相應(yīng)的監(jiān)督措施來保證其客觀公正性，如建立政府采購預(yù)算制度，建立供應(yīng)商資格審查制度，建立評(píng)委庫制度，建立采購與付款相分離制度等。最后，建立專職與兼職相結(jié)合的政府采購監(jiān)督隊(duì)伍，邀請審計(jì)、監(jiān)察、技術(shù)監(jiān)督等部門參與政府采購市場的監(jiān)督，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用，加強(qiáng)對政府采購效益的評(píng)估和跟蹤調(diào)查。
5.完善網(wǎng)絡(luò)體系，形成采購大市場。網(wǎng)絡(luò)管理是政府采購中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，對提高政府采購工作質(zhì)量和效益有著不可估量的作用。網(wǎng)絡(luò)體系包括很多方面，應(yīng)主要抓好“三個(gè)網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)。一是人才網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。政府采購工作涉及的領(lǐng)域較廣，專業(yè)性、技術(shù)性、政策性較強(qiáng)。因此，政府采購機(jī)關(guān)應(yīng)建立人才網(wǎng)絡(luò)庫，要從外部聘請專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)的各類專家，組成政府采購評(píng)委團(tuán)。二是信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。信息網(wǎng)絡(luò)體系主要包括政府采購互聯(lián)網(wǎng)信息庫、資料檔案信息庫、信息查詢系統(tǒng)等。建立信息網(wǎng)絡(luò)體系，主要是為廠商的產(chǎn)品進(jìn)入政府采購市場創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件，便于政府采購有更多的選擇余地。三是市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。市場需要采購，采購需要市場，相互作用。建立政府采購市場網(wǎng)絡(luò)體系，就是既抓有形市場又抓無形市場建設(shè)。對于小型采購和價(jià)值較少的單項(xiàng)采購，如車輛維修、保險(xiǎn)、會(huì)議接待等，通過有形市場進(jìn)行招標(biāo)、定點(diǎn)采購；對于大型采購如固定資產(chǎn)投資、大型設(shè)備采購等，必須通過無形市場在網(wǎng)上實(shí)行招標(biāo)等多種采購方式。
6.加強(qiáng)政府采購知識(shí)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍專業(yè)水平。隨著政府采購業(yè)務(wù)的不斷拓寬，市場經(jīng)濟(jì)形勢的不斷發(fā)展，學(xué)習(xí)和更新政府采購知識(shí)，提高政府采購隊(duì)伍專業(yè)水平勢在必行。一是加強(qiáng)和擴(kuò)大政府采購培訓(xùn)范圍，實(shí)行分類培訓(xùn)。在加強(qiáng)政府采購人員的培訓(xùn)（管理人員和實(shí)際操作人員）的同時(shí)，要加強(qiáng)對采購單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、財(cái)政部門一些人員、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府公共事務(wù)和公益事業(yè)人員進(jìn)行政府采購基本知識(shí)的培訓(xùn)，從而確保政府采購隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化。二是加強(qiáng)理論與實(shí)際相結(jié)合，實(shí)行現(xiàn)場培訓(xùn)。要在方式上采取多樣化，使受訓(xùn)者從理論到實(shí)際、從感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)得到不同方面的收獲。三是加強(qiáng)崗前培訓(xùn)和崗后的后續(xù)教育，實(shí)行重點(diǎn)培訓(xùn)。在加強(qiáng)政府采購人員的崗前政治思想素質(zhì)教育的基礎(chǔ)上，使他們熟悉黨和國家的各項(xiàng)方針政策，拓寬他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)，從而培養(yǎng)出全面的、新型的政府采購人才，以適應(yīng)政府采購工作的需要。另外，應(yīng)盡快建立適合現(xiàn)在和以后的政府采購培訓(xùn)制度和辦法，實(shí)行持證上崗，推行資格認(rèn)定制度。
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