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有關(guān)就業(yè)問題的國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示
一、世界范圍內(nèi)就業(yè)問題的產(chǎn)生與發(fā)展就業(yè)是工業(yè)文明出現(xiàn)以來，困擾人類社會的一個(gè)歷史性難題。
工業(yè)革命以后，失業(yè)成為世界各國普遍存在的一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。其基本表現(xiàn)是大量勞動者游離于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之外。因?yàn)樗^工業(yè)化、現(xiàn)代化，本質(zhì)上是一個(gè)資本、技術(shù)不斷替代勞動力的過程，是一個(gè)在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域不斷減少就業(yè)的過程。隨著工薪收入方式的普遍化，以及勞動者對工作崗位依賴性的增加，就業(yè)率的降低不僅帶來了各種社會矛盾，而且減少了總需求，影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
以前蘇聯(lián)為代表的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家曾經(jīng)在表面上實(shí)現(xiàn)了完全就業(yè)，但是以犧牲經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)的。為了提高經(jīng)濟(jì)效率，這些國家開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。而作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，失業(yè)是其無法避免的一個(gè)邏輯前提，失業(yè)率的高低與商業(yè)周期有密切的關(guān)系。在大量勞動力已經(jīng)轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)的情況下，西方國家依然存在大量的失業(yè)者。他們所謂的“充分就業(yè)”，一般含義是指失業(yè)率低于4%。
由于各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口、文化傳統(tǒng)及政治制度上存在很大的差異，就業(yè)問題在不同國家的表現(xiàn)也不一樣。二戰(zhàn)以后的西方福利國家政策，給了失業(yè)者基本的生活保障；雖然還沒有從根本上解決就業(yè)問題，但大大緩和了因失業(yè)而引發(fā)的社會矛盾。多數(shù)發(fā)展中國家，則沒有能力為失業(yè)者提供基本生活保障，失業(yè)率又大大高于西方國家，成為影響社會安定的一個(gè)重要因素。 中國是一個(gè)發(fā)展中國家，人口基數(shù)大，又處于體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期。對于我國就業(yè)問題的復(fù)雜性、長期性和艱巨性，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)充分的估計(jì)。
�。ㄒ唬┪鞣秸畬蜆I(yè)問題的態(tài)度和政策的歷史變遷
工業(yè)革命直至20世紀(jì)30年代的很長一段西方歷史中，就業(yè)問題沒有被先行工業(yè)化的各國政府納入自己的工作范圍。當(dāng)時(shí)流行薩伊的“供給創(chuàng)造需求”、馬歇爾的“市場供求決定論”等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，認(rèn)為勞動力市場與商品市場沒有什么區(qū)別，商業(yè)周期中的供給過剩會自動地恢復(fù)，政府對勞動力市場的任何干預(yù)都是有害的。而事實(shí)上，失業(yè)成為這些國家長期存在的一種社會不穩(wěn)定因素。
1929年開始的全球經(jīng)濟(jì)大蕭條，導(dǎo)致了空前的高失業(yè)率。長時(shí)間的經(jīng)濟(jì)停滯和社會動蕩，動搖了人們對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的信任，要求政府出面干預(yù)的呼聲越來越高。在這種形勢下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。1933年，美國羅斯福政府出臺“新政”，從此拉開了政府干預(yù)市場，特別是勞動力市場的序幕。
二戰(zhàn)以后，西方國家與就業(yè)有關(guān)的另一項(xiàng)改進(jìn)是福利國家政策的普及。福利國家政策雖然不直接解決就業(yè)問題，但為失業(yè)者提供了基本的生活保障，緩和了因失業(yè)引起的社會矛盾。與此同時(shí)，隨著西方選舉制度上的改進(jìn)，就業(yè)問題逐漸成為各國政府社會、經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。半個(gè)世紀(jì)以來，在政府的積極干預(yù)下，西方國家基本上沒有出現(xiàn)過二戰(zhàn)前那樣的大蕭條和大規(guī)模失業(yè)，社會穩(wěn)定程度也大為提高。
1973年第一次石油危機(jī)之后，戰(zhàn)后的“黃金發(fā)展時(shí)期”結(jié)束，西方國家的失業(yè)率大幅度上升，西方國家開始反思凱恩斯政策，提出了所謂“福利陷阱”問題。即過高的福利降低了失業(yè)者尋找工作的積極性。宏觀經(jīng)濟(jì)政策上則轉(zhuǎn)向貨幣主義和新自由主義。但是，西方經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的調(diào)整，并沒有改變各國政府在就業(yè)問題上的積極態(tài)度。促進(jìn)就業(yè)依然是西方國家社會、經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要組成部分。
�。ǘ┌l(fā)展中國家與西方國家在就業(yè)問題上的區(qū)別
二戰(zhàn)以后，絕大多數(shù)發(fā)展中國家取得了政治上的獨(dú)立，但在經(jīng)濟(jì)上仍然依賴于西方國家。前蘇聯(lián)解體之后，過去社會主義陣營國家的政府，也都采取了改革開放的政策，與西方國家在經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系越來越密切。經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢越來越明顯。
與西方國家不同的是，多數(shù)發(fā)展中國家（包括我國）依然處在工業(yè)化的較低發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)特征。即同時(shí)存在著農(nóng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和城市的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，而且大部分勞動力分布在農(nóng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。
發(fā)展中國家的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部分，迫于國際市場的競爭壓力，生產(chǎn)趨向資本或技術(shù)密集型方向發(fā)展，人力資源上存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾，新增就業(yè)機(jī)會遠(yuǎn)小于失業(yè)人數(shù)的增長。同時(shí)，由于市場經(jīng)濟(jì)體制自身的特點(diǎn)，城市地區(qū)的就業(yè)率，不可避免地要隨著商業(yè)周期的變化而發(fā)生較大波動�！ 「蟮臎_擊來自農(nóng)村。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，在農(nóng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，勞動力的邊際生產(chǎn)率接近于零。也就是說，農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中存在著大量低成本的剩余勞動力。在國家工業(yè)化的過程中，他們不可避免地要進(jìn)入城市尋求工作機(jī)會。農(nóng)村剩余勞動力源源不斷地流入城市，參與工作崗位的競爭，其供給能力大大超過現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求。這一方面有效地抑制了工資成本的上升，另一方面則大大增加了城市就業(yè)的難度。
因此，發(fā)展中國家面臨的就業(yè)問題，要比一般西方國家困難得多。其主要區(qū)別是：
1.人口增長過快加大了就業(yè)的困難
1950年以來，西方國家的人口僅增加了4億，發(fā)展中國家的人口卻增加了31億。目前世界人口總數(shù)中，發(fā)展中國家占了80%以上。上個(gè)世紀(jì)70年代以后，西方多數(shù)國家的人口出現(xiàn)了負(fù)增長，一些體力勞動崗位出現(xiàn)空缺，吸引了一部分發(fā)展中國家的勞工來就業(yè)。與此同時(shí)，多數(shù)發(fā)展中國家的人口增長卻出現(xiàn)了難以抑制的勢頭，適齡勞動力的大量增加，進(jìn)一步加重了就業(yè)方面的困難。
2.就業(yè)質(zhì)量遠(yuǎn)低于西方國家
近年來，西方國家不但失業(yè)率普遍下降，而且勞動條件大大改善；周工作時(shí)間普遍低于40小時(shí)，福利國家制度覆蓋了所有的本國公民。由于最低工資法案的實(shí)行和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，勞動者的工資水平也有了顯著提高。多數(shù)發(fā)展中國家則沒有建立最低限度的社會保障制度，保護(hù)勞動者基本權(quán)益的有關(guān)法規(guī)也不健全。因此，大部分的城市就業(yè)是在非正規(guī)部門實(shí)現(xiàn)的，勞動條件差、工作時(shí)間長，工資低且不能按時(shí)發(fā)放，勞動者的合法權(quán)益得不到任何保障。
3.失業(yè)率長期居高不下
發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)，決定了其失業(yè)率必然高于西方國家。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，多數(shù)西方國家的失業(yè)率基本穩(wěn)定或呈下降趨勢。近年來，美、英、荷、澳、加、瑞典等國的失業(yè)率已達(dá)到或接近充分就業(yè)水平（4%）；法、德、意等國的失業(yè)率雖然較高（10%左右），但也呈明顯下降趨勢。而絕大多數(shù)發(fā)展中國家的失業(yè)率則居高不下甚至繼續(xù)攀升，部分國家高達(dá)15%以上。原來就業(yè)問題解決得比較好的東南亞國家和地區(qū)，在亞洲金融危機(jī)的打擊下，近年來的失業(yè)率也明顯上升�？傊�，西方國家的失業(yè)率明顯地隨經(jīng)濟(jì)周期波動；發(fā)展中國家的失業(yè)率則長期居高不下，解決起來要比西方國家困難得多。
在很多發(fā)展中國家，失業(yè)與貧困之間已經(jīng)形成了惡性循環(huán)，成為社會不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。
�。ㄈ┐龠M(jìn)就業(yè)成為世界各國政府經(jīng)濟(jì)、社會政策的優(yōu)先目標(biāo)
盡管發(fā)展中國家與西方國家在就業(yè)問題上面臨的挑戰(zhàn)和困難程度有很大區(qū)別，但所有國家的政府都把促進(jìn)就業(yè)作為自己經(jīng)濟(jì)、社會
政策的優(yōu)先目標(biāo)。這不僅僅出于各國政治家爭取選民的需要，更重要的是，“增加就業(yè)，消除貧困，保持社會安定”已經(jīng)成為一種國際共識。
1995年在哥本哈根舉行的聯(lián)合國社會發(fā)展首腦會議上，促進(jìn)就業(yè)和消除貧困成為與會各國領(lǐng)導(dǎo)人最為關(guān)注的問題。會議承諾：“把促進(jìn)全球充分就業(yè)作為各國經(jīng)濟(jì)和社會政策的基礎(chǔ)，盡最大努力使所有的勞動者通過自由選擇的、生產(chǎn)性的就業(yè)和工作而獲得有保證的、可持續(xù)的生活條件”。各國政府首腦在會議通過的《宣言》中達(dá)成以下共識：“我們承諾將促進(jìn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會政策的一個(gè)基本優(yōu)先目標(biāo)”；“提倡能夠最大限度創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的經(jīng)濟(jì)增長模式”。
2001年國際勞工組織召開的“全球就業(yè)論壇”會議通過《全球就業(yè)議程》，《議程》強(qiáng)調(diào)：“使經(jīng)濟(jì)增長和繁榮的潛力得以發(fā)揮的基本條件是，生產(chǎn)性就業(yè)被置于經(jīng)濟(jì)和社會政策的核心位置，使充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和國家政策的總目標(biāo)。”
在各國政府的具體實(shí)踐中，采取了許多不同的政策和措施來促進(jìn)就業(yè)。
二、國際社會解決就業(yè)問題的政策措施和基本經(jīng)驗(yàn)
從經(jīng)濟(jì)分析的角度講，就業(yè)增長取決于兩個(gè)要素，一是經(jīng)濟(jì)增長，二是就業(yè)彈性（即就業(yè)增長速度與經(jīng)濟(jì)增長速度的比值，或者說每一單位經(jīng)濟(jì)增長所帶來的就業(yè)增長）的增加。各國政府為增加就業(yè)所采取的一切措施，都是圍繞這兩個(gè)要素展開的。
在增加就業(yè)問題上，發(fā)展仍然是硬道理。如果沒有經(jīng)濟(jì)總量的增長，無論采取什么措施，就業(yè)狀況也很難改善。因此，二戰(zhàn)以后，西方國家政府一改過去的不干預(yù)態(tài)度，采取了積極的財(cái)政政策和貨幣政策，例如大規(guī)模減稅和反周期的貨幣政策，來保證宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的增長，盡可能將失業(yè)率控制在一個(gè)社會可以接受的水平上。
然而，國內(nèi)外的實(shí)踐表明：經(jīng)濟(jì)高增長并不一定帶來較高的就業(yè)增長；資本高投入也不會自動地轉(zhuǎn)化為就業(yè)機(jī)會的擴(kuò)大。例如，資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長模式，不僅不增加就業(yè)，還有可能減少就業(yè)。因此，在保持較高經(jīng)濟(jì)增長速度的同時(shí)，政府增加就業(yè)措施的重點(diǎn)，是鼓勵就業(yè)彈性高的經(jīng)濟(jì)增長模式，引導(dǎo)本國民眾選擇適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)方式。
從二戰(zhàn)以來的各國實(shí)踐來看，除了大家熟悉的宏觀經(jīng)濟(jì)政策外，解決就業(yè)問題的政策措施，主要有這樣幾條：鼓勵、扶持中小企業(yè)的發(fā)展；完善就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)體系；改進(jìn)失業(yè)保障制度；協(xié)調(diào)勞資關(guān)系；發(fā)展教育事業(yè)等。
�。ㄒ唬┕膭畎l(fā)展中小企業(yè)
各國對于中小企業(yè)的定義和劃分標(biāo)準(zhǔn)不完全相同，多數(shù)西方國家把職工人數(shù)少于250人的企業(yè)稱為（中）小企業(yè)。
國際經(jīng)驗(yàn)顯示，中小企業(yè)在解決就業(yè)問題上發(fā)揮著極其重要的作用。據(jù)國際勞工組織1999年估計(jì)，在經(jīng)合組織國家中，中小企業(yè)在1997年創(chuàng)造的就業(yè)崗位占當(dāng)年新增就業(yè)的60%左右。雖然世界各國處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，但在這一點(diǎn)上沒有什么區(qū)別：中小企業(yè)數(shù)量一般都占企業(yè)總數(shù)的95%以上；就業(yè)人數(shù)通常超過國內(nèi)就業(yè)人數(shù)的50%；創(chuàng)造的產(chǎn)值接近GDP的一半。除此之外，中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中還有鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、保持市場活力的作用。從行業(yè)分布來看，中小企業(yè)比重最高的是服務(wù)業(yè)，其次是制造業(yè)。
因此，各國政府都非常重視中小企業(yè)發(fā)展，給予積極的政策支持。這些政策措施主要包括：提供資金上的支持；營造良好的經(jīng)營環(huán)境；建立社會化的服務(wù)體系，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等。
1.提供資金上的支持
在資金扶持政策上，各國都有自己獨(dú)特的做法。從大的方面，可以分為以德國、法國為代表的稅收優(yōu)惠及財(cái)政補(bǔ)貼援助模式和以美國、日本為代表的貸款援助模式。
前一種援助模式中，德國側(cè)重于稅收優(yōu)惠政策，法國側(cè)重于財(cái)政補(bǔ)貼政策。這與前者實(shí)行的聯(lián)邦制政體（地方自治），后者實(shí)行的單一制政體（中央集權(quán)）有很大關(guān)系。后一種援助模式中，美國主要采取的是貸款擔(dān)保方式，日本則主要靠政府建立的專門金融機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)提供低息貸款服務(wù)。這與歷史上的兩國政治理念和政府運(yùn)作習(xí)慣上的差異有很大關(guān)系。
德國1984年開始實(shí)行對中小企業(yè)有利的特別優(yōu)惠條款。目前針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要有：（1）對大部分中小手工企業(yè)免征營業(yè)稅；中小企業(yè)營業(yè)稅起征點(diǎn)從2.5萬馬克提高到3.25萬馬克，對統(tǒng)一后的德國東部地區(qū)營業(yè)稅的起征點(diǎn)更是從15萬馬克提高到100萬馬克；（2）將中小企業(yè)的固定資產(chǎn)折舊率從10%提高到20%；（3）所得稅下限降低到19%。此外，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)基金，為中小企業(yè)的技術(shù)開發(fā)提供資助。
法國財(cái)政補(bǔ)貼的主要做法有：中小企業(yè)每新增一個(gè)就業(yè)機(jī)會，政府給予一定數(shù)量的財(cái)政補(bǔ)貼；對每個(gè)雇傭?qū)W徒提供1.6萬法郎的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；對中小企業(yè)研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)可補(bǔ)貼其投資的25%；對雇傭青年和單身婦女的中小企業(yè)業(yè)也給予一定數(shù)量補(bǔ)貼；對節(jié)能企業(yè)，每節(jié)約1噸石油補(bǔ)貼400法郎。此外，新開辦的中小企業(yè)免征3年所得稅，固定資產(chǎn)折舊率提高到25%。
美國中小企業(yè)局（SBA）的主要任務(wù)，是以擔(dān)保方式鼓勵銀行向中小企業(yè)提供貸款。具體做法如下：（1）一般擔(dān)保貸款。對75萬美元以下的貸款提供總貸款額75%的擔(dān)保；對10萬美元以下的貸款提供80%的擔(dān)保，貸款償還期最長可達(dá)25年。（2）對少數(shù)民族和婦女所辦中小企業(yè)，可提供25萬美元以下、貸款額度90%的擔(dān)保。（3）對中小企業(yè)急需的貸款，提供50%額度的少量“快速車道”擔(dān)保。（4）對出口及國際貿(mào)易企業(yè)的貸款擔(dān)保，做法與一般擔(dān)�；鞠嗤�。
日本對中小企業(yè)的貸款援助以政府設(shè)立的專門金融機(jī)構(gòu)為主。目前，這樣的金融機(jī)構(gòu)有“中小企業(yè)金融公庫”、“國民金融公庫”、“商工組合中央金庫”、“環(huán)境衛(wèi)生金融公庫”、“沖繩振興開發(fā)金融公庫”等。他們向中小企業(yè)提供低于市場2~3個(gè)百分點(diǎn)的較長期限的優(yōu)惠貸款。此外，日本政府還設(shè)立了“信用保證協(xié)會”和“中小企業(yè)信用公庫”，為中小企業(yè)從民間銀行貸款提供擔(dān)保。
此外，西方國家還通過創(chuàng)立風(fēng)險(xiǎn)投資基金的方式為高技術(shù)型中小企業(yè)提供融資渠道。在這方面最成功的例子是美國股票市場的“第二板塊”——NASDAQ。
2.營造良好的經(jīng)營環(huán)境
在營造良好的經(jīng)營環(huán)境方面，政府的作用是最重要的。各國共同的做法是：（1）鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)；（2）簡化各種行政管理和稅收手續(xù)；（3）保證中小企業(yè)獲得一部分政府采購份額；（4）制定鼓勵中小企業(yè)進(jìn)行資本積累的政策；（5）維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。此外，西方國家歷史悠久的行業(yè)協(xié)會（商會），在為中小企業(yè)提供技術(shù)、管理、出口等方面的服務(wù)上，也扮演著重要的角色。
法國政府設(shè)立了“國家創(chuàng)建企業(yè)委員會”。這個(gè)委員會集中了所有行業(yè)的合作伙伴，專門負(fù)責(zé)接待希望成為中小企業(yè)主的人，并為他們提供各種幫助和建議。根據(jù)他們的能力、物力和財(cái)力，在他們原有設(shè)想的基礎(chǔ)上，為他們免費(fèi)修改、設(shè)計(jì)和規(guī)劃各種創(chuàng)業(yè)方案。此外，成立了“企業(yè)手續(xù)中心”和“
創(chuàng)建企業(yè)信息中心”；幫助中小企業(yè)辦理各種與創(chuàng)辦有關(guān)的手續(xù)，發(fā)布有關(guān)中小企業(yè)的最新消息，以增加它們的市場機(jī)會。
在簡化行政和稅收手續(xù)上，法國政府采取了“一次性申報(bào)”措施，來簡化中小企業(yè)面臨的各種手續(xù)辦理，同時(shí)擴(kuò)大減免稅的范圍，縮短行政機(jī)構(gòu)的答復(fù)期限。巴西則推出了為中小企業(yè)服務(wù)的“方便計(jì)劃”，即聯(lián)邦、州和市三級政府合署辦公，建立專門為中小企業(yè)服務(wù)的辦事處，業(yè)主在1天時(shí)間內(nèi)可以辦完消防、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等幾十個(gè)政府部門的手續(xù)。
美國的《1952年小企業(yè)法》規(guī)定，政府采購合同要按一定的比例留給中小企業(yè)。美國中小企業(yè)局作為這一規(guī)定的執(zhí)行單位，具體負(fù)責(zé)篩選和管理這些采購合同。中小企業(yè)局有權(quán)將一些大的政府采購合同分拆為小合同，以便中小企業(yè)能夠獲得；還為爭取獲得政府采購合同的中小企業(yè)提供“能力證書”。政府是美國最大的產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者。目前每年的政府采購額中，有25%留給中小企業(yè)，其中5%必須留給婦女開辦的中小企業(yè)。
鼓勵資本積累的主要方式是前面已經(jīng)提到的減免稅和加速折舊措施。有些國家把減免稅措施范圍，擴(kuò)大到中小企業(yè)的投資者身上。
為了維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，西方各國不僅制定了“反不正當(dāng)競爭法”，而且政府設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來接受中小企業(yè)的投訴。
3.提供社會化的信息、咨詢和培訓(xùn)服務(wù)
中小企業(yè)規(guī)模小，需要外部提供市場、管理、技術(shù)上的信息、咨詢和培訓(xùn)服務(wù)。政府提供此類社會化的服務(wù)，是向中小企業(yè)提供幫助的最佳切入點(diǎn)，比單獨(dú)的扶持政策要有效得多。
為中小企業(yè)提供市場信息服務(wù)的主要方式是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立各種信息服務(wù)中心。從各國的情況來看，此類信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的主要功能有兩個(gè)：一是以各種方式，如書面材料、電子布告板、軟件等，直接為中小企業(yè)免費(fèi)（或低價(jià)）提供或發(fā)布各種市場信息；二是在各種社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)之間，建立起一個(gè)便捷的聯(lián)絡(luò)渠道。這方面比較著名的有美國的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)（LINKS）和英國的“工商聯(lián)系網(wǎng)”。
在中小企業(yè)的管理、技術(shù)培訓(xùn)問題上，英國從80年代后期開始，制定了全國統(tǒng)一的培訓(xùn)大綱，在沃里克大學(xué)牽頭的12所大學(xué)中設(shè)立了“中小企業(yè)人員培訓(xùn)中心”。培訓(xùn)分為兩個(gè)層次，企業(yè)主由政府統(tǒng)一安排輪訓(xùn)；職工則由企業(yè)組織安排。企業(yè)可以聘請由政府支薪的技術(shù)上有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家、退休工程技術(shù)人員擔(dān)任教員、顧問，也可以免費(fèi)參加政府定期舉辦的短訓(xùn)。目前大多數(shù)中小企業(yè)的董事長、總經(jīng)理都接受過英政府統(tǒng)一的崗位管理培訓(xùn)。
美國非常重視中小企業(yè)中的技術(shù)推廣工作。主要做法有：一、建立了遍及全國各地的、為中小企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)的技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)由“制造技術(shù)中心”和“制造技術(shù)推廣中心”組成；二、擁有世界上最發(fā)達(dá)的企業(yè)創(chuàng)新中心和高新技術(shù)企業(yè)孵化器，造就了一批以微軟為代表的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的關(guān)鍵性骨干企業(yè)；三、幾乎所有的高等院校都建立了為中小企業(yè)提供技術(shù)、信息服務(wù)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。
�。ǘ┩晟凭蜆I(yè)服務(wù)體系
就業(yè)服務(wù)是完善勞動力市場的重要手段，其基本內(nèi)容是為勞動者提供就業(yè)信息和職業(yè)培訓(xùn)，幫助勞動者找到適合自己的工作崗位。近年來，西方各國就業(yè)服務(wù)的主要特點(diǎn)是：第一，就業(yè)服務(wù)由政府公共機(jī)構(gòu)提供，或者由政府出資向私人機(jī)構(gòu)購買。因此，對失業(yè)者來說都是免費(fèi)的。第二，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與企業(yè)、學(xué)校及其他社會機(jī)構(gòu)結(jié)成廣泛的合作伙伴關(guān)系，縮短求職者與用人機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的距離。第三，盡可能利用現(xiàn)代化的信息手段，為失業(yè)者提供人性化的、高效率的便捷服務(wù)。在西方國家，不斷完善就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)者提供高效率、多層次的就業(yè)服務(wù)，已經(jīng)成為各國政府一項(xiàng)重要的公共服務(wù)職能。下面重點(diǎn)介紹一下美國和德國的經(jīng)驗(yàn)。
1.美國就業(yè)中心的“一站式服務(wù)”
美國歷史上曾經(jīng)存在職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)和失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間，工作場地相分離、工作難以協(xié)調(diào)的問題。為提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，美國近幾年提出了“一站式服務(wù)”（one stop service）的理念。將職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)并入職業(yè)介紹中心（JobCenter）合署辦公，并與社會上的其它機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，為求職者和用人機(jī)構(gòu)提供方便、快捷、高效的服務(wù)。服務(wù)對象拓展到社區(qū)內(nèi)的各類人員，包括中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校的在校學(xué)生。服務(wù)內(nèi)容從過去單純的提供職業(yè)指導(dǎo)和咨詢，拓寬到為求職者提供學(xué)習(xí)和培訓(xùn)方面的服務(wù)。同時(shí)將參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)作為領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)的重要條件。全美國目前大約有2000所公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，將全部改建成“一站式就業(yè)服務(wù)中心”，并將服務(wù)向社區(qū)和院校延伸。這一目標(biāo)已寫進(jìn)美國《勞動力投資法案》。
美國就業(yè)服務(wù)的信息化建設(shè)也是領(lǐng)先的。早在1979年，美國政府率先在州一級建立了以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的電子化職業(yè)信息庫，并與州內(nèi)所有的公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)連通。90年代初，建立了與各州聯(lián)網(wǎng)的國家級“美國職業(yè)信息庫”（AJB）和“美國人才信息庫”（ATB），形成了全國連通的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。最近，又開發(fā)了美國職業(yè)生涯信息庫（ACINET），免費(fèi)提供就業(yè)發(fā)展趨勢、工資變化狀況以及勞動力需求預(yù)測等方面的信息。目前正在開發(fā)“美國學(xué)習(xí)介紹信息庫”（ALX），主要介紹各職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基本情況和開設(shè)的課程。現(xiàn)在，AJB每天向全美國發(fā)布幾百萬個(gè)職位空缺信息，ATB則免費(fèi)為求職者發(fā)放個(gè)人簡歷，雇主可免費(fèi)在ATB上實(shí)現(xiàn)空崗匹配。
信息手段的現(xiàn)代化，不僅極大地提高了就業(yè)服務(wù)的效率，也使就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和方式發(fā)生了變化。例如，隨著就業(yè)服務(wù)信息化程度的提高，美國的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的對象已經(jīng)分化為三種類型：第一類為就業(yè)能力較強(qiáng)的初次求職者或自愿轉(zhuǎn)換工作的人員，他們可以通過“一站式就業(yè)服務(wù)中心”提供的設(shè)施（AJB，ATB等）實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)；第二類為需要中心提供基本服務(wù)的短期失業(yè)者，他們要接受基本能力測試，在工作人員指導(dǎo)下，通過學(xué)習(xí)使用AJB、ATB，自己選擇學(xué)習(xí)、培訓(xùn)項(xiàng)目，掌握求職技巧等；第三類為長期失業(yè)人員、困難群體、因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而大規(guī)模失業(yè)的特殊群體等，在基本能力測試、就業(yè)咨詢、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、領(lǐng)取社會救濟(jì)等方面都需要幫助，成為中心重點(diǎn)工作對象。
從發(fā)展趨勢來看，在信息手段自動化以后，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)更多地關(guān)注困難群體和開展個(gè)性化的服務(wù)。
2.三方合作的德國職業(yè)培訓(xùn)制度
職業(yè)培訓(xùn)是就業(yè)服務(wù)的一個(gè)重要組成部分，包括職前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)（或稱就業(yè)培訓(xùn)）。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，職業(yè)培訓(xùn)不僅是各國政府對失業(yè)問題采取的優(yōu)先措施，而且成為培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力，提高本國企業(yè)競爭力的重要手段。
西方國家的職業(yè)培訓(xùn)，實(shí)行的是專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與“政府購買”培訓(xùn)服務(wù)相結(jié)合的模式。多數(shù)國家的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，正在朝著與社會伙伴合作辦學(xué)的方向發(fā)展。即在職業(yè)培訓(xùn)的辦學(xué)體制、方向、內(nèi)容等方面，在雇主組織、工會組織和政府三者之間建立起協(xié)商與合作機(jī)制。
有利于提高職業(yè)培訓(xùn)的吸引力，提高職業(yè)技能評估與資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的透明度和可靠性，確保培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。這種機(jī)制的建立，使職業(yè)培訓(xùn)向“需求導(dǎo)向型”模式又邁進(jìn)了一步。信息手段的現(xiàn)代化，對職業(yè)培訓(xùn)也產(chǎn)生了重大的影響。隨著計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟，職業(yè)培訓(xùn)在時(shí)間和空間上受的限制越來越小。在西方許多就業(yè)服務(wù)中心中，免費(fèi)的自助學(xué)習(xí)和個(gè)性化培訓(xùn)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。
三方合作的德國職業(yè)培訓(xùn)制度早世界上最具特色，以德國特有的“雙軌制”職業(yè)教育為基礎(chǔ)的，集中體現(xiàn)了雇主、雇員和政府三大社會力量的協(xié)商與合作機(jī)制�！兜聡�(lián)邦職業(yè)教育法》對前述三方在職業(yè)教育和培訓(xùn)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)作出了明確規(guī)定。合作的第一方是工商界的行業(yè)協(xié)會、手工業(yè)協(xié)會等雇主組織。它們的職責(zé)是：根據(jù)本行業(yè)的需要提出對職業(yè)培訓(xùn)的具體要求；承諾為職業(yè)培訓(xùn)提供的各種支持；負(fù)責(zé)考核和驗(yàn)收培訓(xùn)的成果。第二方是工會組織。工會組織在職業(yè)培訓(xùn)中的首要責(zé)任和目標(biāo)是維護(hù)學(xué)員的根本利益。從這一目標(biāo)出發(fā)，密切關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容、方式和時(shí)間，以及培訓(xùn)期間學(xué)員的福利待遇、安全衛(wèi)生和培訓(xùn)后的就業(yè)去向等一系列問題，并積極參與討論和決策。第三方是主管職業(yè)培訓(xùn)工作的有關(guān)行政部門，包括聯(lián)邦教科部及各州文教部、聯(lián)邦勞工部及其下屬各專業(yè)機(jī)構(gòu)。政府主管部門是三方合作中的主導(dǎo)力量，負(fù)責(zé)制定培訓(xùn)政策、監(jiān)督政策的執(zhí)行情況，落實(shí)培訓(xùn)計(jì)劃等。當(dāng)雇主組織和工會組織在某些問題上意見不一致時(shí)，政府主管部門便及時(shí)介入進(jìn)行調(diào)解，使矛盾盡快得到化解。
將接受職業(yè)培訓(xùn)，作為領(lǐng)取失業(yè)津貼條件的做法，在西方國家越來越普遍。
（三）改革失業(yè)保障制度
西方國家的失業(yè)保障一般由三個(gè)層次組成。第一層次是一次性的雇主賠償金，第二層次是期限較短的失業(yè)保險(xiǎn)金或失業(yè)津貼，第三層次是國家福利政策中的社會救濟(jì)金。西方國家二戰(zhàn)以后建立的福利國家制度，一直存在保障水平過高而影響失業(yè)者再就業(yè)積極性的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為“福利陷阱”。在全球失業(yè)問題日益突出的環(huán)境下，西方國家開始著手解決這一問題，設(shè)法將失業(yè)保障與鼓勵再就業(yè)結(jié)合起來。其主要做法有：第一，適當(dāng)降低對工人的雇主賠償標(biāo)準(zhǔn)，將節(jié)省下來的錢用于失業(yè)工人職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。第二，將失業(yè)保險(xiǎn)金改為“求職津貼”。失業(yè)者領(lǐng)取津貼一段時(shí)間后（青年為6個(gè)月，其他為12個(gè)月），必須參加培訓(xùn)才能繼續(xù)領(lǐng)取求職津貼。第三，從失業(yè)保險(xiǎn)基金中抽出一部分資金，用于職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)計(jì)劃。
在國家福利政策方面，美國政府過去在社會救濟(jì)金的發(fā)放上過于分寬容，加上高額的未成年兒童家庭補(bǔ)助，可以保證失業(yè)者家庭衣食無憂，但不利于調(diào)動失業(yè)者重新就業(yè)的積極性。1996年8月，克林頓簽署了“個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會融合法案”，正式拉開了福利制度改革序幕。克林頓的新法律對社會救濟(jì)金領(lǐng)取者規(guī)定了嚴(yán)格的領(lǐng)取時(shí)間和領(lǐng)取條件，并將工作重點(diǎn)放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)上，使他們樹立“以工作求自立”的觀念，積極參加政府提供的各類培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)專業(yè)技能，尋找新的工作，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立。
福利制度改革的核心是“從福利到工作”（Welfare to Work）計(jì)劃，簡稱W2，主要面向有孩子的長期失業(yè)家庭或單身父母。鼓勵有勞動能力的父親或母親擺脫對福利制度的依賴，主動尋找工作，重新融入社會。該計(jì)劃首先對領(lǐng)取社會救濟(jì)金的期限和條件作出了嚴(yán)格限制。多數(shù)成年公民在一生中因失業(yè)而領(lǐng)取社會救濟(jì)金的時(shí)間最長不得超過60個(gè)月（5年）；領(lǐng)取社會救濟(jì)金的單親父母，每周必須參加社區(qū)服務(wù)等各種性質(zhì)的工作，包括“從福利到工作”計(jì)劃的找工作活動，時(shí)間不得少于32小時(shí)；雙親父母上述工作時(shí)間加起來不得少于35小時(shí)。參加該計(jì)劃的人必須首先進(jìn)行為期4周的找工作活動。還必須符合以下條件：不因自身表現(xiàn)的原因而失業(yè)；失業(yè)后一直在積極尋找工作，并愿意接受就業(yè)服務(wù)中心提供的任何工作。當(dāng)然，W2計(jì)劃對殘疾人、老年人等特殊人群給予了豁免。
配合該計(jì)劃的實(shí)施，政府采取了許多措施鼓勵企業(yè)雇用失業(yè)者。首先，如果某個(gè)企業(yè)愿意雇用加入“從福利到工作”計(jì)劃的失業(yè)者，“一站式就業(yè)服務(wù)中心”龐大的人才庫和完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，就可以為這個(gè)企業(yè)提供免費(fèi)的招聘及人才培訓(xùn)服務(wù)。其次，如果企業(yè)雇用一位3個(gè)月以上的失業(yè)者，就可以享受“納稅人所得稅減免”優(yōu)惠、“從福利到工作”納稅減免優(yōu)惠，以及“工作機(jī)會信用”納稅優(yōu)惠，總的優(yōu)惠幅度相當(dāng)于該工人年工資的25%到40%。此外，各州還給予企業(yè)一定的地方稅減免優(yōu)惠。因此，大大提高了企業(yè)招收領(lǐng)取社會救濟(jì)金的失業(yè)者的積極性。許多企業(yè)把招收失業(yè)者作為對社會和所在社區(qū)作貢獻(xiàn)的一種新途徑，并引以為豪。
美國政府發(fā)布的資料顯示，6年來享受福利救濟(jì)的家庭數(shù)量從上世紀(jì)90年代的510萬下降到2001年的210萬，降幅超過50%，大批單親母親回到工作崗位，全國兒童貧困率也從上世紀(jì)80年代的22.7%下降到了16.2%，貧困人口數(shù)量也因此而降到歷史最低點(diǎn)。
�。ㄋ模﹨f(xié)調(diào)勞資間的關(guān)系
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，因商業(yè)周期產(chǎn)生的就業(yè)波動是不可避免的。西方國家在長期的歷史發(fā)展過程中，不僅完善了約束雇主、保護(hù)勞工權(quán)益的勞動法規(guī)，而且形成了政府主導(dǎo)的三方談判機(jī)制。在雇主與勞工之間，勞工是弱者。因此，集體談判及集體合同制度，在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、保障勞工權(quán)益方面扮演著重要的角色，對保持就業(yè)的穩(wěn)定性也可以發(fā)揮一定的作用。隨著社會的進(jìn)步，談判的重點(diǎn)也從改善工作條件，保證勞工基本權(quán)利，逐漸向提高就業(yè)質(zhì)量和保持工作崗位上轉(zhuǎn)移。
在集體談判問題上，日本的做法比較有代表性。
目前日本勞動關(guān)系的基本格局是二戰(zhàn)之后形成的。戰(zhàn)后在美國占領(lǐng)軍的監(jiān)督下，日本于1945年、1946年和1947年分別頒布了迄今具有重大影響的《工會法》、《勞動關(guān)系調(diào)整法》和《勞動基準(zhǔn)法》。這三大基本勞動法律的實(shí)施，使日本原來主仆式的勞動關(guān)系及家族式的企業(yè)經(jīng)營方式受到巨大沖擊，并開始了向現(xiàn)代企業(yè)制度和勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，日本已形成以企業(yè)工會、“春季斗爭”和穩(wěn)定的勞資關(guān)系為主要特征的勞動關(guān)系。其中，集體談判和簽訂勞動協(xié)約（即集體合同），成為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要機(jī)制。
盡管目前日本工會組織率比以前有較大幅度的下降（1950年日本工會組織率為55.8%,1975年為34.4%，目前約為24%），約占雇員人數(shù)的1/4，但集體談判與集體合同，依然在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系上發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。原因是：（1）大企業(yè)工會同資方達(dá)成的工資增長率往往成為其它用人單位的“參照物”。日本大企業(yè)工會在每年“春斗”中，同資方集體談判達(dá)成的工資增長水平、勞動條件改善等條款，對日本全年中小企業(yè)的工資增長水平，甚至公務(wù)員的工資增長水平都有舉足輕重的影響；（2）企業(yè)內(nèi)部工會同資方達(dá)成的工資及其它勞動條款同樣適用于非工會會員；（3）沒有工會組織的企業(yè)也往往根據(jù)其它企業(yè)工會集體談判的結(jié)果來確定本企業(yè)的勞動條件。
�。ㄎ澹┐罅Πl(fā)展教育事業(yè)
在西方工業(yè)化的歷
史中，教育發(fā)揮了十分重要的作用。英國維多利亞時(shí)代的普及義務(wù)教育，成為英帝國崛起的重要因素。日本利用甲午戰(zhàn)爭賠款，普及全國中小學(xué)教育，是二戰(zhàn)后日本成為制造業(yè)王國的基礎(chǔ)。在減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)，改善就業(yè)質(zhì)量方面，職業(yè)培訓(xùn)教育的作用也是不可替代的。
在經(jīng)濟(jì)全球化的21世紀(jì)，一個(gè)國家的就業(yè)，很大程度上取決于這個(gè)國家產(chǎn)品占有的國際市場份額。而一個(gè)國家產(chǎn)品的國際市場份額，取決于這個(gè)國家的國際競爭力。一個(gè)國家的國際競爭力，則不是取決于資源和財(cái)富，而是取決于這個(gè)國家的人力資本，也就是該國公民的素質(zhì)。而在提高人口素質(zhì)問題上，教育的重要性是顯而易見的。西方國家的“終身教育”概念，是對教育與國家競爭力關(guān)系重要性的一種概括。
德國特有的“雙軌制”職業(yè)教育，是德國制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和信譽(yù)的基礎(chǔ)。這是根據(jù)《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》和《青年人勞動保護(hù)法》實(shí)施的。大多數(shù)青年（大約同一年齡的70％），能夠通過“雙軌制”職業(yè)教育，在中學(xué)畢業(yè)后得到一份國家承認(rèn)的職業(yè)證書�！半p軌制”職業(yè)教育由聯(lián)邦、州和企業(yè)密切合作，根據(jù)市場需求共同決定；時(shí)間根據(jù)職業(yè)的不同，一般在兩年到三年半之間；內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)按照未來職業(yè)對受訓(xùn)者提出的要求而定�！半p軌制”職業(yè)教育不同于其他國家的特點(diǎn)是：①大部分的學(xué)習(xí)不在學(xué)校里，而是在生產(chǎn)場所或服務(wù)性企業(yè)中進(jìn)行；②職業(yè)教育有企業(yè)和學(xué)校兩個(gè)承擔(dān)者；③企業(yè)中的培訓(xùn)要按照各級政府有關(guān)職業(yè)教育的規(guī)定，在符合現(xiàn)代技術(shù)要求的機(jī)器和設(shè)備上進(jìn)行。德國的“雙軌制”職業(yè)教育，大大改變了青年就業(yè)的不利地位，緩解了青年的高失業(yè)問題，1998年德國的青年失業(yè)率只有7.9％，是西方國家中控制得最好的國家之一。不過，“雙軌制”職業(yè)教育模式需要企業(yè)和政府承擔(dān)巨額經(jīng)費(fèi)，籌資始終是個(gè)難題。
對于發(fā)展中國家來說，普及義務(wù)教育的發(fā)展，對于增加本國公民的創(chuàng)業(yè)能力，增加本國企業(yè)的國際競爭力，以及提供新的就業(yè)機(jī)會來說，都是非常重要的。
除了上面這些政策措施外，各國還采取了諸如政府通過公共工程項(xiàng)目、購買工作崗位等多種措施來擴(kuò)大就業(yè)，但成效都十分有限，而且無法作為長期戰(zhàn)略來堅(jiān)持。
三、國際經(jīng)驗(yàn)對我國解決就業(yè)問題的啟示
國際經(jīng)驗(yàn)顯示，失業(yè)問題在市場經(jīng)濟(jì)體制下是一個(gè)長期存在的問題，單純依靠市場的力量難以得到有效的緩解，需要政府和社會力量的介入。二戰(zhàn)以后，西方國家社會保障制度的建立，雖然不能直接增加就業(yè)，但緩解了因失業(yè)引起的社會矛盾，保持了社會的穩(wěn)定。然而，過度的保障不利于調(diào)動失業(yè)者再就業(yè)的積極性。西方國家促進(jìn)就業(yè)各項(xiàng)措施背后的政策導(dǎo)向是一致的，即：創(chuàng)造公平、自由的就業(yè)環(huán)境；鼓勵公民自主創(chuàng)業(yè)；促進(jìn)勞資關(guān)系和諧；保護(hù)社會上的弱勢群體。這些現(xiàn)代社會的基本理念，對緩解就業(yè)問題有著十分積極的意義。
對于我們這樣的發(fā)展中國家來說，鑒于國際化的大趨勢不可阻擋，只有加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能夠緩解就業(yè)矛盾。工業(yè)化過程的放慢或中斷，只能使失業(yè)問題變得更加嚴(yán)重。
（一）我國就業(yè)問題的特殊性
改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟(jì)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但至今仍然是一個(gè)發(fā)展中國家。發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)特征，以及人口增長過快、就業(yè)質(zhì)量低下、失業(yè)率居高不下的問題，我國目前都是存在的。這與西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的失業(yè)問題有較大區(qū)別。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，失業(yè)問題與經(jīng)濟(jì)增長問題密切相關(guān)。失業(yè)率增加時(shí)，就意味著經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了衰退。如果政府通過自己的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，能夠抑制經(jīng)濟(jì)衰退并使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長，失業(yè)問題就會緩解。我國則不管經(jīng)濟(jì)增長情況多么良好，還是存在2億左右的勞動力處于失業(yè)或隱性失業(yè)狀態(tài)。也就是說，中國的失業(yè)主要是由發(fā)展因素，而非市場因素引起的。除了前面分析過的發(fā)展中國家失業(yè)問題的主要特征外，我國失業(yè)問題的特殊性在于：
首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的戶籍制度和人民公社將農(nóng)村剩余勞動力束縛在土地上。改革開放以來，隨著人民公社的解體和戶籍制度的松動，城鄉(xiāng)之間的人口流動性迅速增加，農(nóng)村中的隱性失業(yè)開始在城市地區(qū)顯性化。
第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部分存在嚴(yán)重的“企業(yè)辦社會”問題。改革開放以后，國有企業(yè)面臨空前激烈的市場競爭，不得不把提高效率作為主要任務(wù)，開始“主輔分離”，“政企分離”，“社企分離”，釋放出大量多余的勞動力。
第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部分不僅所有制結(jié)構(gòu)過于單一，而且在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局上存在很大問題。改革開放以來，老工業(yè)基地和三線軍工企業(yè)面臨艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。大量的國有企業(yè)職工因此而面臨下崗、失業(yè)問題。
第四，雖然從70年代后期開始，我國實(shí)行了比較嚴(yán)格的計(jì)劃生育制度，但由于原來的人口基數(shù)大，目前每年的新增勞動人口仍然超過1500萬。
第五，加入WTO后，國際市場競爭國內(nèi)化，使我國的就業(yè)問題變得更加嚴(yán)峻和復(fù)雜 。
因此，我國的失業(yè)問題在今后較長的一段時(shí)間內(nèi)，不會從根本上得到緩解。
�。ǘ⿵膰H經(jīng)驗(yàn)得到的啟示
改革開放中的一個(gè)重要問題，是要搞清市場經(jīng)濟(jì)體制下政府與企業(yè)、市場之間的分工。如果政府要求企業(yè)下崗分流，再讓企業(yè)去成立再就業(yè)服務(wù)中心，那就實(shí)際上顛倒了政府與企業(yè)的角色。正確的做法是在勞動法的基礎(chǔ)上，賦予企業(yè)以充分的用工自由；政府負(fù)責(zé)維護(hù)平等競爭的市場環(huán)境，鼓勵公民自主創(chuàng)業(yè)；為失業(yè)者提供最低生活保障，建立再就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在保持勞動力市場流動性的基礎(chǔ)上，促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)。
鑒于失業(yè)問題在我國還會長期存在，政府就不能把它當(dāng)作一個(gè)短期問題來處理。國際上也不存在那種能夠迅速地增加就業(yè)崗位的靈丹妙藥。因此，國際上緩解就業(yè)問題的各項(xiàng)政策和措施，應(yīng)當(dāng)引起我們足夠的重視。
1.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決就業(yè)問題的根本出路
就業(yè)問題雖然是由很多因素造成的，但最根本的是經(jīng)濟(jì)總量的問題。無論從長期還是短期來看，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是緩解就業(yè)矛盾的根本出路。雖然加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展會帶來一些結(jié)構(gòu)性矛盾，但增加就業(yè)的效果是不容質(zhì)疑的。我國人口基數(shù)大、勞動力總量過剩，是一個(gè)不可改變的事實(shí)。要減少失業(yè)人口，就必須加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量，來增加工作崗位的供給。很多專家測算過，我國經(jīng)濟(jì)增長速度每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就可以增加幾百萬個(gè)就業(yè)崗位。在經(jīng)濟(jì)增長速度停滯或回落的條件下，再多的促進(jìn)就業(yè)措施也無濟(jì)于事。各國歷史顯示，現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的打擊是毀滅性的，依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去容納就業(yè)是根本不可能的。盡管西方國家也沒有擺脫失業(yè)問題的困擾，但它們國內(nèi)失業(yè)問題的嚴(yán)重性，要比發(fā)展中國家低得多。對發(fā)展中國家來說，工業(yè)化道路上的任何猶豫，都不利于就業(yè)問題的解決。在“就業(yè)優(yōu)先”已形成社會共識的情況下，我們千萬不要忘記了這一點(diǎn)。
2.“扶持中小企業(yè)”應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)長期政策來堅(jiān)持
國際經(jīng)驗(yàn)證明，從增加就業(yè)的效果來看，扶持中小企業(yè)發(fā)展是最為有效的政策。由于中
小企業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成低，同等數(shù)量的投資能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。根據(jù)1995年的全國工業(yè)企業(yè)普查資料分析，在我國，大型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位需投資22萬元，中型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位需投資12萬元，小型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位只需投資8萬元。同等數(shù)量的投資，中小企業(yè)提供的就業(yè)人數(shù)是大型企業(yè)的2至3倍。雖然中小企業(yè)短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)要小一些，但由于它們?nèi)菁{了更多的就業(yè)，長期來看，有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，中小企業(yè)“船小好掉頭”，對市場變化反應(yīng)敏感，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局中也發(fā)揮著重要的作用。因此，為中小企業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平的競爭環(huán)境，提供技術(shù)、管理、市場信息方面的社會化服務(wù)，以及減免稅、貸款擔(dān)保等各項(xiàng)財(cái)政支持政策，應(yīng)當(dāng)作為政府促進(jìn)就業(yè)政策的一個(gè)重要組成部分，長期堅(jiān)持下去。
3.在推進(jìn)城市化的過程中加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
西方國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：在激烈的國際市場競爭中，制造業(yè)的資本密集度不斷提高的趨勢無法逆轉(zhuǎn)；發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，不是在第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中走勞動密集型的回頭路，而是在第二產(chǎn)業(yè)效率提高的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展勞動密集型的第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）。我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的主要原因是城市化落后于工業(yè)化。根據(jù)世界銀行公布的世界發(fā)展指標(biāo)，我國2001年的城市化率只有37%，落后于1999年世界平均水平9個(gè)百分點(diǎn)，落后于同等發(fā)展水平國家12個(gè)百分點(diǎn)。因此，為了加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就必須掃除農(nóng)民進(jìn)城的各種障礙，加快我國的城市化進(jìn)程。城市化率的提高，一方面可以增加農(nóng)村流動人口的就業(yè)，另一方面由于城市自身存在的積聚效應(yīng)，必然會派生出大量新的服務(wù)需求，包括生產(chǎn)性服務(wù)需求和生活性服務(wù)需求，也為城市居民創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。加快城市化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅有利于就業(yè)崗位的增加，而且有利于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的提高。
4.以職業(yè)培訓(xùn)為中心完善城市再就業(yè)服務(wù)體系
根據(jù)前面的分析，在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革過程中，出現(xiàn)了大量的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。1998年以來，在中央“兩個(gè)確保”方針的指引下，我國城市已經(jīng)初步形成了一個(gè)下崗、失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)體系。但是由于長期以來的條塊分割，各個(gè)城市的再就業(yè)服務(wù)體系之間是割裂的，職業(yè)培訓(xùn)工作也停留在較低的水平上。由于上述結(jié)構(gòu)性失業(yè)者的年齡偏大（所謂“4050人員”），文化程度偏低，對于他們的再就業(yè)來說，職業(yè)培訓(xùn)十分重要。此外，由于我國教育制度的缺陷，未參加工作的青年人，對職業(yè)培訓(xùn)也有很強(qiáng)的需求。因此，有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在目前城市再就業(yè)服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，聯(lián)合各方面的社會力量，建立起一個(gè)高效率的職業(yè)培訓(xùn)體系。為了保持社會穩(wěn)定，在養(yǎng)老和醫(yī)療保障問題上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決地實(shí)行〖JP2〗“老人老辦法，新人新辦法”，切實(shí)履行政府的責(zé)任，以保證“4050下崗人員”〖JP〗目前和退休后的基本生活。同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)城市社會保障體制改革，將其改造成一個(gè)開放的系統(tǒng)，以便接納城市化過程中的新移民。
5.失業(yè)保障應(yīng)當(dāng)采取“雇主賠償 + 社會救濟(jì)”的辦法
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在我國目前的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)體制下，各種緩解就業(yè)矛盾措施的作用都是有限的，較高的失業(yè)率在今后一個(gè)時(shí)期還會長期存在。從這樣的前景考慮，基于商業(yè)原則的失業(yè)保險(xiǎn)制度只能發(fā)揮十分有限的作用，應(yīng)當(dāng)把“雇主賠償+社會救濟(jì)”作為今后處理失業(yè)問題的基本政策出發(fā)點(diǎn)。作為一個(gè)發(fā)展中國家，由于存在收入上的巨大差距，以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的社會保障體制，還難以覆蓋所有城市中的從業(yè)人員和失業(yè)者。對于城市中低收入的打工者，不存在參加失業(yè)保險(xiǎn)的基本條件；由于離開農(nóng)村時(shí)間較長，又不可能繼續(xù)享受村里的集體福利，他們最容易受到失業(yè)的威脅。因此，在保持城市勞動力市場流動性的同時(shí)，要為失業(yè)者提供基本生活保障，就只能采取“雇主賠償 + 低水平社會救濟(jì)”的辦法。這種做法的另一個(gè)好處是，減少雇主解雇工人的任意性，增加他們的責(zé)任感，有利于提高就業(yè)的穩(wěn)定性和改善勞資關(guān)系。
近年來，我國采取了一系列措施來緩解就業(yè)壓力并取得了一定成效，例如政府購買工作崗位，安置下崗工人就業(yè)；擴(kuò)大高等院校教育招生等。但這都不是長久之計(jì)，而且有明顯的副作用。因此，除了以上意見外，還需要結(jié)合中國的國情，積極探索增加就業(yè)的新途徑。為維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，以及中國經(jīng)濟(jì)、社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，貢獻(xiàn)我們的一份力量。
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