- 相關(guān)推薦
改革行政審批制度?促進(jìn)境外投資健康發(fā)展
一、 我國(guó)境外投資行政審批制度的歷史沿革
從境外投資行政審批制度的歷史沿革來(lái)看，我國(guó)對(duì)境外投資的管制經(jīng)歷了一個(gè)由緊到松、再由松到緊的變化過(guò)程。 ?
(一)第一階段（1979～1985年）
我國(guó)對(duì)境外投資進(jìn)行審批的法規(guī)依據(jù)，最早可以追溯到1979年8月國(guó)務(wù)院頒布的15項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革措施，其中的第13項(xiàng)明確規(guī)定“允許出國(guó)辦企業(yè)”。由于當(dāng)時(shí)并無(wú)境外投資的經(jīng)驗(yàn)，且國(guó)家的外匯儲(chǔ)備又極為有限，雖然將境外投資作為改革措施之一，在這方面的控制還是相當(dāng)嚴(yán)格的，僅允許一些中央部委級(jí)企業(yè)、以及個(gè)別省、直轄市所屬企業(yè)嘗試性地開(kāi)展境外投資活動(dòng)。這一階段投資項(xiàng)目不多，年均境外投資額僅為2500萬(wàn)美元(在1979～1983年間，年均境外投資額僅為920萬(wàn)美元)，企業(yè)平均投資規(guī)模也只有95萬(wàn)美元。
(二)第二階段（1986～1991年）
隨著改革開(kāi)放的逐步推進(jìn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，在境外投資方面也積累起一些經(jīng)驗(yàn)，于是政府開(kāi)始放松對(duì)境外投資的管制。1983年，國(guó)務(wù)院授權(quán)外經(jīng)貿(mào)部為在國(guó)外開(kāi)設(shè)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批和管理的歸口部門，外經(jīng)貿(mào)部據(jù)此制定了《關(guān)于在境外舉辦非貿(mào)易性企業(yè)的審批和管理規(guī)定(試行稿)》(該規(guī)定于1985年開(kāi)始試行，詳見(jiàn)劉向東主編《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策指南》，第1276頁(yè)，經(jīng)濟(jì)管理出版社出版。)(以下簡(jiǎn)稱“1985年規(guī)定”)。
根據(jù)該規(guī)定，到國(guó)外(在港澳地區(qū)舉辦的合資或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，其審批與管理辦法不在本辦法之列)。舉辦合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)(我國(guó)在國(guó)外舉辦獨(dú)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批與管理，亦照該辦法辦理)，中方投資額在100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，由主辦單位的上級(jí)部門（省、市、自治區(qū)人民政府、國(guó)務(wù)院各部委）向外經(jīng)貿(mào)部申報(bào)，由外經(jīng)貿(mào)部征求我駐外使（領(lǐng)）館和有關(guān)部門意見(jiàn)后審批；中方境外投資額在100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，由主辦單位的上級(jí)部門直接征求我駐外使（領(lǐng)）館同意后審批。?
上述規(guī)定使境外投資的審批條件得到了明確，境外投資權(quán)不再僅僅授予少數(shù)企業(yè)，因而這一階段的年均境外投資額大幅度上升，達(dá)到2.08億美元，企業(yè)平均投資規(guī)模也明顯增大，達(dá)到140萬(wàn)美元。
(三)第三階段（1992～1998年）
在投資額迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)的境外投資也暴露出一些問(wèn)題，主要是存在著分散性和盲目性，投資失敗、資本外逃等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這一方面是由于企業(yè)的國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力還比較弱，另一方面是由于政府對(duì)境外投資的管理體制還不完善。由于上述問(wèn)題的出現(xiàn)，再加上當(dāng)時(shí)國(guó)家外匯收支狀況嚴(yán)峻，1991年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)海外投資項(xiàng)目管理意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱“1991年通知”)又對(duì)境外（包括港澳地區(qū)）投資的審批程序進(jìn)行了修改。
根據(jù)該通知：凡需向國(guó)家申請(qǐng)資金，或境外借款國(guó)內(nèi)（母公司或機(jī)構(gòu)）擔(dān)保，或產(chǎn)品返銷國(guó)內(nèi)需國(guó)家綜合平衡，以及中方投資額在100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告由國(guó)家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門審批，合同、章程由外經(jīng)貿(mào)部審批并頒發(fā)批準(zhǔn)證書(shū)；中方投資額在3000萬(wàn)（含3000萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告由國(guó)家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門初審后報(bào)國(guó)務(wù)院審批；中方投資額在100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，符合當(dāng)前到海外投資的方針，資金、市場(chǎng)等不需要國(guó)家綜合平衡解決的，其項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告以及合同和章程，分別由國(guó)務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府指定的綜合部門審批。
通過(guò)1991年通知與1985年規(guī)定的比較可以發(fā)現(xiàn)，新的審批制度對(duì)境外投資的管制、特別是大型投資項(xiàng)目的管制明顯加強(qiáng)，這主要體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)的增加上：100萬(wàn)美元以上項(xiàng)目的審批部門從3個(gè)增加到5個(gè)（新增國(guó)家計(jì)委和外管局），100萬(wàn)美元以下項(xiàng)目的審批部門則從2個(gè)增加到3個(gè)（新增了外管局）；另一方面，審批的內(nèi)容也得到了細(xì)化：新制度詳細(xì)規(guī)定了項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告、合同和章程的具體內(nèi)容。這一階段的年均境外投資額仍有明顯增長(zhǎng)，為7.05億美元，但企業(yè)平均投資規(guī)模則降至106萬(wàn)美元。
(四)第四階段（1999年至今）
1999年，為鼓勵(lì)我國(guó)輕工、紡織、家電等行業(yè)具有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)到境外開(kāi)展帶料加工裝配業(yè)務(wù)，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕17號(hào)(見(jiàn)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部網(wǎng)站http:∥www.mogtec.gov.cn/)，以下簡(jiǎn)稱“1999年通知”）對(duì)這類境外投資項(xiàng)目規(guī)定了單獨(dú)的審批程序�！ 「鶕�(jù)該通知：由中央大型企業(yè)工委管理的企業(yè)，直接向外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委申報(bào)；其他企業(yè)向企業(yè)注冊(cè)地的省級(jí)外經(jīng)貿(mào)主管部門、經(jīng)貿(mào)主管部門（經(jīng)貿(mào)委、計(jì)經(jīng)委）申報(bào)，再由后者向外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委申報(bào)。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告進(jìn)行審查，外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的初審意見(jiàn)，在征求駐外經(jīng)（商）參機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行最終審核。?
通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，1999年的規(guī)定等于是將帶料加工類境外投資項(xiàng)目的審批權(quán)由國(guó)家計(jì)委轉(zhuǎn)到了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。比較起來(lái)，前者的審批要比后者更為嚴(yán)格，因而此舉實(shí)際上是放松了對(duì)帶料加工類境外投資項(xiàng)目的管制。這一階段（1999～2001）的年均境外投資額與上一階段基本持平，為6.78億美元，而企業(yè)平均投資規(guī)模則增長(zhǎng)了1倍，達(dá)到218萬(wàn)美元。?
圖1 1979～2001年中國(guó)境外投資情況
從上述4個(gè)階段的變化中可以看出，我國(guó)主要是以投資額的大小來(lái)劃分對(duì)境外投資項(xiàng)目的審批權(quán)限的，大項(xiàng)目（100萬(wàn)美元以上）由中央政府審，小項(xiàng)目由地方政府審，且地方的審批相對(duì)寬松。同時(shí)，在中央政府的層次，國(guó)家計(jì)委的審批相對(duì)嚴(yán)格，其他部門則相對(duì)寬松。國(guó)家對(duì)境外投資管制的松緊程度主要就是通過(guò)在兩級(jí)政府之間，以及在中央政府各部門之間劃分并調(diào)整審批權(quán)限來(lái)體現(xiàn)的。從圖1中可以看出，這種審批權(quán)限的劃分和調(diào)整對(duì)境外投資的發(fā)展速度，特別是企業(yè)平均投資規(guī)模的大小，有著相當(dāng)明顯的影響。?
二、現(xiàn)行境外投資行政審批的程序
現(xiàn)行境外投資行政審批制度的主要依據(jù)是1991年通知和1999年通知，前者規(guī)定了一般性境外投資項(xiàng)目的審批程序（見(jiàn)圖2、圖3），后者則規(guī)定了境外帶料加工投資項(xiàng)目的審批程序（圖4）。
(一)中方投資額小于100萬(wàn)美元的項(xiàng)目的審批程序
1.中方投資額在100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，符合當(dāng)前到海外投資的方針，資金、市場(chǎng)等不需要國(guó)家綜合平衡解決的，其項(xiàng)目建議書(shū)、可研報(bào)告以及合同和章程，分別由國(guó)務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府
圖2 投資額小于100萬(wàn)美元項(xiàng)目的審批程序
指定的綜合部門審批。前往未建交國(guó)家、港澳及其他敏感地區(qū)投資的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建議書(shū)和可研
報(bào)告須報(bào)外經(jīng)貿(mào)部，由其會(huì)同有關(guān)部門審批。
2.項(xiàng)目建議書(shū)與可研報(bào)告可以合并編制，同時(shí)報(bào)送。
3.綜合部門須征求駐在國(guó)使領(lǐng)館對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)的意見(jiàn)。
4.由省級(jí)外匯管理局境外匯風(fēng)險(xiǎn)和外匯資金來(lái)源進(jìn)行審查。
5.項(xiàng)目通過(guò)審批后，項(xiàng)目建議書(shū)與可研報(bào)告報(bào)國(guó)家計(jì)委備案，合同和章程報(bào)外經(jīng)貿(mào)部備案，并由外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)批準(zhǔn)證書(shū)。
(二)中方投資額大于100萬(wàn)美元的項(xiàng)目的審批程序?
圖3 投資額大于100萬(wàn)美元項(xiàng)目的審批程序
1.除了中方投資額在100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，以下4類境外投資項(xiàng)目也按本流程審批：(1)需向國(guó)家申請(qǐng)資金；(2)境外借款國(guó)內(nèi)（母公司或機(jī)構(gòu)）擔(dān)保；(3)產(chǎn)品返銷國(guó)內(nèi)需國(guó)家綜合平衡；(4)國(guó)務(wù)院管理的公司和國(guó)家計(jì)劃單列的企業(yè)集團(tuán)投資的非貿(mào)易性項(xiàng)目。
2.根據(jù)企業(yè)的隸屬關(guān)系，分別由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市的計(jì)劃部門或國(guó)務(wù)院主管部門進(jìn)行項(xiàng)目初審。國(guó)務(wù)院直接管理的公司和國(guó)家計(jì)劃單列的企業(yè)集團(tuán)可以直接報(bào)國(guó)家計(jì)委審批。項(xiàng)目建議書(shū)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，方可進(jìn)行可研報(bào)告的編制工作。
3.地方計(jì)劃部門或國(guó)務(wù)院主管部門須征求駐在國(guó)使領(lǐng)館對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)的意見(jiàn)。
4.項(xiàng)目通過(guò)初審后，由國(guó)家計(jì)委對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告進(jìn)行審批。中方投資額在3000萬(wàn)（含3000萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，由國(guó)家計(jì)委上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
5.由國(guó)家外匯管理局對(duì)項(xiàng)目的外匯風(fēng)險(xiǎn)和外匯資金來(lái)源進(jìn)行審查。
6.由外經(jīng)貿(mào)部對(duì)項(xiàng)目的合同和章程進(jìn)行審批并頒發(fā)批準(zhǔn)證書(shū)。
(三)境外帶料加工裝配投資項(xiàng)目的審批程序
圖4 境外帶料加工裝配投資項(xiàng)目的審批程序
1.企業(yè)向其注冊(cè)地的省級(jí)外經(jīng)貿(mào)主管部門（外經(jīng)貿(mào)委、廳或局）和經(jīng)貿(mào)主管部門（經(jīng)貿(mào)委、經(jīng)委或計(jì)經(jīng)委）同時(shí)申報(bào)。國(guó)務(wù)院直接管理的公司和國(guó)家計(jì)劃單列的企業(yè)集團(tuán)可直接報(bào)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委審批。
2.中方投資額在300萬(wàn)（含300萬(wàn)）美元以上的項(xiàng)目，項(xiàng)目建議書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行可研報(bào)告的編制；300萬(wàn)美元以下項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)與可研報(bào)告原則上可合并編制。?
3.由省級(jí)外經(jīng)貿(mào)主管部門會(huì)同經(jīng)貿(mào)主管部門（經(jīng)貿(mào)委、計(jì)經(jīng)委）共同向外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委申報(bào)。
4.由外匯管理局對(duì)項(xiàng)目的外匯風(fēng)險(xiǎn)和外匯資金來(lái)源進(jìn)行審查。100萬(wàn)（含100萬(wàn)）美元以上項(xiàng)目由國(guó)家外管局辦理，100萬(wàn)美元以下項(xiàng)目由省級(jí)外管局辦理。
5.國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告進(jìn)行審查，并將符合條件的項(xiàng)目送外經(jīng)貿(mào)部核準(zhǔn)。
6.外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的初審意見(jiàn)，在征求駐外經(jīng)（商）參機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行最終審核。對(duì)審核通過(guò)的項(xiàng)目頒發(fā)《境外帶料加工裝配企業(yè)批準(zhǔn)證書(shū)》。
三、現(xiàn)行審批制度已不適應(yīng)新形勢(shì)下實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的要求
首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)尚不具備全面開(kāi)放境外投資的條件，在現(xiàn)階段還不能取消對(duì)境外投資的行政審批。這是由以下幾個(gè)因素決定的。?
第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平還不高。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一國(guó)的人均GDP達(dá)到2000美元以上時(shí)，該國(guó)才具備了較強(qiáng)的境外投資實(shí)力，而目前我國(guó)人均GDP不足1000美元。在大型企業(yè)中真正有實(shí)力從事跨國(guó)并購(gòu)和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的還不多，大多數(shù)企業(yè)仍處于依托國(guó)內(nèi)低成本生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)在海外構(gòu)建營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、開(kāi)展帶料加工裝配業(yè)務(wù)的階段。
第二，國(guó)有企業(yè)在從事境外投資的主體中占有很高比例。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，許多國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，市場(chǎng)紀(jì)律的作用尚未得到充分發(fā)揮，因盲目投資造成資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)依然較大。
第三，資本項(xiàng)目可兌換需要分步實(shí)施。目前，國(guó)際收支狀況和外匯儲(chǔ)備并不是制約境外投資的主要因素，不過(guò)實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換的其它主要條件，如綜合國(guó)力、金融監(jiān)管能力、健全的微觀主體、成熟的金融市場(chǎng)等，尚不完全具備。
第四，我國(guó)不是資本過(guò)剩的國(guó)家。我國(guó)的工業(yè)化尚未完成，二元經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象十分突出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的資金缺口仍然存在�，F(xiàn)階段銀行大量存差的出現(xiàn)，是我國(guó)金融體制改革沒(méi)有到位以及對(duì)部分行業(yè)的準(zhǔn)入限制造成的，并不表明我國(guó)資本過(guò)剩。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)對(duì)境外投資從嚴(yán)格管制到全面放開(kāi)，中間都有一個(gè)逐步放寬政府審批的過(guò)程。企業(yè)“走出去”投資，開(kāi)展各種各樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從無(wú)到有，從少到多，直至通過(guò)并購(gòu)、資產(chǎn)運(yùn)作形成大型跨國(guó)公司，也要有一個(gè)逐步發(fā)展壯大的過(guò)程。因此，當(dāng)前我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，需要改進(jìn)政府管理境外投資的內(nèi)容和方式，而不是完全放棄管理。
同時(shí)也必須看到，現(xiàn)行審批制度存在許多問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的要求。?
(一)現(xiàn)行審批制度存在的弊端
政府在行使宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，也代表國(guó)有資產(chǎn)的出資人干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，結(jié)果造成現(xiàn)行的審批制度存在諸多弊端，具體表現(xiàn)為：?
1.審批的層次多，效率低
從流程圖中可以看出，目前中方投資額在100萬(wàn)美元以上的境外投資項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)駐外使領(lǐng)館、地方計(jì)劃部門（或國(guó)務(wù)院主管部門）、國(guó)家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家外管局等5個(gè)部門的審批；中方投資額在100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目也須經(jīng)過(guò)駐外使領(lǐng)館、地方政府（或國(guó)務(wù)院主管部門指定的綜合部門）、省級(jí)外管局等3個(gè)部門的審批。?
同時(shí)，沒(méi)有從流程圖上反映出來(lái)的是各部門內(nèi)部還實(shí)行層層報(bào)批制度，這進(jìn)一步降低了審批效率。另外，一旦出現(xiàn)部門意見(jiàn)不一致的情況，就會(huì)大大延長(zhǎng)審批時(shí)間。
2.審批的內(nèi)容過(guò)多過(guò)細(xì)并存在重復(fù)?
由于沒(méi)有將政府的宏觀管理職能和出資人職能分開(kāi)，各部門都十分注重對(duì)投資項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的審查，這就造成了審批內(nèi)容的過(guò)多過(guò)細(xì)和重復(fù)。各部門要求報(bào)送的文件主要都是項(xiàng)目建議書(shū)和可研報(bào)告，而這兩份文件均包含了許多有關(guān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的審查內(nèi)容，如中方單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，合作對(duì)象的名稱、注冊(cè)國(guó)家和法定地址，項(xiàng)目總投資、中方投資額和資金來(lái)源構(gòu)成，產(chǎn)品的市場(chǎng)需求分析，擬采用的生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備，等等。
3.審批制度不透明
有關(guān)境外投資審批的法規(guī)均以內(nèi)部文件的形式存在，企業(yè)很難知曉具體的審批程序及要求，往往是在碰了壁（報(bào)送文件不符合要求、或是報(bào)送的部門不對(duì)口，而被退回）之后，才能“摸索”出門道。
同時(shí)，由于審批制度的不透明，有關(guān)各部門審批時(shí)限的規(guī)定并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，這也是造成審批效率低下的原因之一。?
4.事后監(jiān)督不夠
各部門普遍存在重事前審批、輕事后監(jiān)督的問(wèn)題，雖然在審批時(shí)很注重投資主體資
質(zhì)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)這兩項(xiàng)內(nèi)容，并要求企業(yè)定期報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表，但卻缺乏更具體的事后監(jiān)督措施，投資項(xiàng)目的進(jìn)展情況事實(shí)上并未得到有效的跟蹤。?
(二)弊端造成的后果
1.從企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，上述弊端造成的危害有3個(gè)方面
其一，審批制度的低效率和不透明，使企業(yè)在進(jìn)行投資決策時(shí)面臨很大的不確定性和很高的時(shí)間成本，不少企業(yè)因此而錯(cuò)失投資良機(jī)，影響了發(fā)展。
其二，現(xiàn)行審批制度規(guī)定，在可研報(bào)告得到批準(zhǔn)之前，企業(yè)不得與外方簽署有約束力的文件，這就造成了兩個(gè)問(wèn)題：若不能提前通過(guò)審批，則企業(yè)在與外方進(jìn)行談判時(shí)就會(huì)底氣不足，擔(dān)心談成后國(guó)家不予批準(zhǔn)，從而影響企業(yè)信譽(yù)；若外方得知項(xiàng)目已通過(guò)中國(guó)政府審批時(shí)，會(huì)趁機(jī)提出更為苛刻的條件，使我方利益受損，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。
其三，審批制度的低效率也是導(dǎo)致部分企業(yè)違規(guī)操作、逃避審批的原因之一。為了抓住投資機(jī)會(huì)，不少企業(yè)被迫運(yùn)用非正常手段繞過(guò)審批（比如通過(guò)壓低投資額或化整為零的方法，使投資額低于計(jì)委審批限額）或者干脆“先斬后奏”。這實(shí)際上是政策造成了企業(yè)行為的扭曲。
2.從政府的角度來(lái)說(shuō)，上述弊端造成的危害有4個(gè)方面
其一，評(píng)估項(xiàng)目的微觀商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，本來(lái)是企業(yè)自身和中介機(jī)構(gòu)的任務(wù)，而在現(xiàn)行體制下卻由政府承攬了，這消耗了各部門有限的資源，使其不能將足夠的精力投入到對(duì)境外投資的宏觀管理中去。
其二，政府掌握的有關(guān)境外投資的信息和知識(shí)還很不充分，進(jìn)行宏觀管理尚且困難，判斷項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更是力不從心。
其三，審批職能重疊造成部門利益的沖突，出于各自利益的考慮，誰(shuí)也不愿放權(quán)，使得國(guó)家有關(guān)“走出去”的戰(zhàn)略無(wú)法真正落實(shí)到位。
其四，審批的高成本也容易誘發(fā)尋租行為，造成企業(yè)走門路、跑關(guān)系，甚至可能滋生腐敗。
(三)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，要求對(duì)現(xiàn)行審批制度進(jìn)行改革
雖然我國(guó)在整體上還沒(méi)有達(dá)到全面放開(kāi)境外投資的階段，但經(jīng)過(guò)10余年的發(fā)展，確實(shí)有一部分企業(yè)已具備了一定的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，有能力到境外投資。它們擁有較強(qiáng)的產(chǎn)品研發(fā)能力和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在國(guó)內(nèi)已形成了一定的生產(chǎn)規(guī)模，占據(jù)了相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)份額，同時(shí)也通過(guò)出口貿(mào)易對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的情況有了深入的了解。它們建立起了比較完善的法人治理結(jié)構(gòu)和比較科學(xué)的投資決策體制，已成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。另一方面，這些企業(yè)也有到境外投資的動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深化和我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，國(guó)內(nèi)企業(yè)面臨著日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。許多企業(yè)已經(jīng)意識(shí)到，只有努力鞏固、拓展國(guó)際市場(chǎng)，才能維持生存，而境外投資正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段之一。其一，境外投資有助于繞過(guò)貿(mào)易壁壘；其二，境外投資有助于準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握市場(chǎng)需求信息；其三，對(duì)于許多消費(fèi)類產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，只有到當(dāng)?shù)亟⑹酆蠓⻊?wù)體系才可能打開(kāi)出口市場(chǎng)；其四，境外投資有助于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。正是基于上述現(xiàn)實(shí)，國(guó)家提出了“走出去”戰(zhàn)略。將“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”緊密結(jié)合起來(lái)，有助于充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和后勁。“走出去”戰(zhàn)略與“市場(chǎng)多元化”戰(zhàn)略、“以質(zhì)取勝”戰(zhàn)略、“科技興貿(mào)”戰(zhàn)略和“大經(jīng)貿(mào)”戰(zhàn)略都是相輔相成的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，一個(gè)國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力在很大程度上是由它所擁有的跨國(guó)公司的實(shí)力所決定的。因此，除了彌補(bǔ)我國(guó)國(guó)內(nèi)資源和市場(chǎng)的不足，促進(jìn)我國(guó)技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品的出口，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理和技術(shù)之外，“走出去”戰(zhàn)略還提出了培育我國(guó)自己的跨國(guó)公司的目標(biāo)，這就使境外投資的意義上升到了新的高度。
綜上所述，現(xiàn)階段我國(guó)既具備了“走出去”的可能性，也明確了“走出去”的必要性。然而，現(xiàn)行境外投資審批制度所依據(jù)的主要還是1991年頒布的政策文件，對(duì)大項(xiàng)目（中方投資額在100萬(wàn)美元以上）的嚴(yán)格審批直接導(dǎo)致了企業(yè)平均投資規(guī)模偏小，再加上利潤(rùn)匯回的要求，顯然不利于境外企業(yè)的成長(zhǎng)和我們自己的跨國(guó)公司的形成。1999年通知放松了對(duì)帶料加工類境外投資項(xiàng)目的審批，從局部打開(kāi)了一個(gè)缺口，但企業(yè)境外投資的動(dòng)機(jī)絕不僅限于帶料加工。同時(shí)，17號(hào)文也未能解決審批制度的種種弊端，企業(yè)的境外投資仍然受到比較大的限制。因此，為了配合“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，有必要對(duì)現(xiàn)行境外投資審批制度進(jìn)行改革。
四、改革行政審批制度的具體建議
建議盡快出臺(tái)新的法規(guī)以對(duì)現(xiàn)行審批制度進(jìn)行調(diào)整。一方面，要提高審批效率，并有條件地放寬對(duì)境外投資的管制，為國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)的境外投資創(chuàng)造便利的條件；另一方面，也要加強(qiáng)對(duì)境外投資的宏觀管理。
(一)精簡(jiǎn)審批內(nèi)容，減少審批環(huán)節(jié)
保留審批中有關(guān)投資主體資質(zhì)的內(nèi)容，去掉有關(guān)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。投資的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)機(jī)構(gòu)、銀行、出口信用保險(xiǎn)公司）去評(píng)估。可研報(bào)告、合同和章程不再列入審批范圍。
新法規(guī)的制定工作可由多個(gè)部門共同參與，但須明確各部門的審批職能和分工，避免交叉重疊�？梢钥紤]由一個(gè)部門、或是國(guó)務(wù)院下設(shè)的一個(gè)聯(lián)席會(huì)議牽頭，會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行“并聯(lián)審批”(即各部門的審批同時(shí)進(jìn)行，而不再有先后次序。)，以協(xié)調(diào)各部門意見(jiàn)并縮短審批時(shí)間。
在各部門內(nèi)部也應(yīng)精簡(jiǎn)審批層次，減少文件轉(zhuǎn)圈現(xiàn)象。?
(二)適度擴(kuò)大中央和地方政府部門的審批權(quán)限
整體提高中央政府部門的審批門檻以賦予地方政府部門更大的審批權(quán)限。地方政府的審批權(quán)限擴(kuò)大后仍須保持與中央政府一致的審批標(biāo)準(zhǔn)。
中央政府部門的審批權(quán)限也可以進(jìn)一步擴(kuò)大，須報(bào)國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目不一定再以投資額劃線，只有那些涉及國(guó)家安全或?qū)賴?guó)家限制投資的重大項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)終審。
(三)賦予優(yōu)勢(shì)大型企業(yè)一定的投資自主權(quán)
可按照資產(chǎn)質(zhì)量、資信等級(jí)、法人治理結(jié)構(gòu)、境外投資績(jī)效等標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家確定的試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)和條件較好的大型企業(yè)中選擇一批優(yōu)勢(shì)企業(yè)，作為培育我國(guó)跨國(guó)公司的重點(diǎn)對(duì)象，對(duì)其境外投資活動(dòng)賦予預(yù)先申報(bào)規(guī)劃、自主決策投資、事后上報(bào)備案的權(quán)利。
優(yōu)勢(shì)企業(yè)名單應(yīng)定期復(fù)審，動(dòng)態(tài)調(diào)整。編制優(yōu)勢(shì)企業(yè)名單的目的和實(shí)際效果是境外投資政策向大企業(yè)傾斜，在不違反市場(chǎng)規(guī)則的條件下，促進(jìn)資源向大企業(yè)集中。
(四)加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的事后監(jiān)督
建立具備實(shí)效的事后監(jiān)督機(jī)制，以確保企業(yè)在審批階段所提供信息的真實(shí)性。同時(shí)，投資績(jī)效也是對(duì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)名單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。
在境外設(shè)立的企業(yè)受當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)約束和當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門監(jiān)督，我國(guó)對(duì)境外投資項(xiàng)目的事后監(jiān)督主要以境內(nèi)投資主體為對(duì)象。
強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用。審批部門可以要求企業(yè)定期報(bào)送由獨(dú)立的財(cái)務(wù)公司、審計(jì)公司出具的報(bào)表，并結(jié)合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告，對(duì)境外投資項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督。
在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以對(duì)企業(yè)提出質(zhì)詢并限期答復(fù)。
(五)增加審批制度的透明度
審批的內(nèi)容、條件、程序和時(shí)限，只要不涉及國(guó)家機(jī)密，應(yīng)當(dāng)一律公開(kāi)，使政府的審批處于企業(yè)和社會(huì)的監(jiān)督之下。對(duì)于不按規(guī)定進(jìn)行審批、甚至越權(quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，要追究審批部門主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政、法律責(zé)任。?
(六)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)投資方向的宏觀引導(dǎo)?
制定并頒布境外投資的國(guó)別指導(dǎo)目錄，禁止企業(yè)到高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行投資。應(yīng)通過(guò)境外投資審批，堅(jiān)決制止國(guó)外重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況。
(七)繼續(xù)加強(qiáng)境外投資的總量控制
制定并頒布我國(guó)境外投資發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃，一方面確定年度境外投資的總規(guī)模，以便在審批時(shí)控制資本（外匯）流出總量，另一方面通過(guò)審批控制外債總規(guī)模，保持外債合理的期限結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)和債務(wù)人結(jié)構(gòu)。?
(八)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信息服務(wù)
對(duì)于政府手中所掌握的大量信息，只要不涉及國(guó)家機(jī)密和企業(yè)的商業(yè)機(jī)密，就都應(yīng)該無(wú)條件對(duì)社會(huì)公開(kāi)，而不應(yīng)使企業(yè)為獲取這些信息而付出額外的成本
【改革行政審批制度?促進(jìn)境外投資健康發(fā)展】相關(guān)文章：
行政審批制度改革08-07
中國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度改革芻議08-05
對(duì)預(yù)算審批制度改革探討08-05
行政審批制度透視08-05
開(kāi)展行政審批制度改革及貫徹行政許可法工作匯報(bào)08-12
高考制度改革怎樣促進(jìn)公平08-23