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積極財(cái)政政策的局限與淡出
一、積極財(cái)政政策的局限性實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策是以社會上存在著一定數(shù)量的閑置資源為前提。也就是說，這部分閑置資源依靠市場力量不可能得到有效的利用，必須依靠國家的力量，運(yùn)用國債的形式，才能得以有效的利用。但是經(jīng)濟(jì)資源的總量畢竟是有限的，伴隨著經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)張，資源的瓶頸約束遲早是會到來的。如果累計(jì)的財(cái)政赤字和累積的發(fā)債規(guī)模已經(jīng)很大，而擴(kuò)張性財(cái)政政策受慣性影響又收縮不下來，財(cái)政從金融市場籌集過量資金，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，引發(fā)通貨膨脹。因此，經(jīng)濟(jì)資源的有限性，決定了積極財(cái)政政策不可能長期實(shí)行下去，換句話說，從長期看，我們?nèi)匀槐仨殞?shí)行適度從緊的財(cái)政政策。況且，從理論上說，作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)行為的重要組成部分之一，積極財(cái)政政策本來的定位是對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中短期性的總量失衡進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，調(diào)控的對象主要是總供給與總需求之間的關(guān)系。但從1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)5年實(shí)施積極的財(cái)政政策，短時(shí)間內(nèi)仍無法淡出，這個時(shí)間跨度顯然已經(jīng)超出“短期”的范圍。
連續(xù)5年的擴(kuò)張性財(cái)政政策，其實(shí)施的目標(biāo)主要放在刺激投資需求上，也可以這樣說，即擴(kuò)張性的財(cái)政政策所籌集來的國債資金，其政策導(dǎo)向是積極地?cái)U(kuò)大固定資產(chǎn)投資，來拉動國民經(jīng)濟(jì)的適度快速增長。由于我國投資增長主要依賴于政府增發(fā)國債和由國債投資而帶動的貸款所拉動，社會投資增長則相對緩慢。這種性質(zhì)的投資，主要是靠政府政策性投資行為的推動，市場機(jī)制的內(nèi)在驅(qū)動因素較少。它一方面說明政府主導(dǎo)型的投資增長格局仍未有根本改變，另一方面也反映經(jīng)濟(jì)增長對政府政策性投資的依賴過大，社會投資明顯不足。由于政府投資在一定程度上會對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，這將部分抵消財(cái)政政策所產(chǎn)生的“乘數(shù)效應(yīng)”。與此同時(shí)，財(cái)政投資主要是面向基建投資，技改投資明顯減少，且銀行配套資金的貸款部分，也是以中長期貸款為主，因而造成流動資金的明顯不足，即長期資金“擠出”短期資金。同時(shí)由于國內(nèi)大多數(shù)企業(yè)面臨“相對過�！钡氖袌霏h(huán)境，且它們的創(chuàng)新能力較低，在“低物價(jià)、高成本”的雙重約束下，絕大部分行業(yè)的利潤很低。這是當(dāng)前難以啟動民間投資的一個重要原因。無論從防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是提高投資效率來說，我們都不能再走政府主導(dǎo)型的投資路子，而是應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)定市場的同時(shí)，促進(jìn)貨幣市場與資本市場的有機(jī)結(jié)合，大力發(fā)展資本市場，使企業(yè)可以在市場競爭中實(shí)現(xiàn)有生命力項(xiàng)目的融資投資。所以，持續(xù)擴(kuò)大投資需求的根本途徑，是以增加政府投資來帶動和擴(kuò)大信貸投資，以增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資來帶動和擴(kuò)大其他方面投資，最終形成全社會“投資乘數(shù)效應(yīng)”。
伴隨固定資產(chǎn)投資的快速增長已經(jīng)成為擴(kuò)大內(nèi)需的主要因素，使得連續(xù)多年的國民收入分配格局中，固定資產(chǎn)投資的增長速度明顯超過GDP的增長速度，使得投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到近40%的水平。與此相對稱，消費(fèi)占GDP比重呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。連續(xù)多年我國居民的人均收入增長速度明顯低于GDP的增長速度，這也是國民收入分配中存在的一個必須引起重視的問題。從投資與消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的作用特點(diǎn)看，投資需求對經(jīng)濟(jì)增長的短期拉動作用是很明顯的。但從社會再生產(chǎn)角度看，只有消費(fèi)需求才是經(jīng)濟(jì)增長的真正的持久的拉動力量。消費(fèi)啟動是以家庭為支柱的消費(fèi)性需求，投資啟動則是以擴(kuò)大企業(yè)投資為支柱的生產(chǎn)性需求。雖然在全部投資中會有一定份額形成居民收入，但這并不會改變投資啟動的基本屬性，即投資啟動主要是著眼于擴(kuò)大生產(chǎn)性需求。消費(fèi)需求既是社會再生產(chǎn)的終點(diǎn)，又是社會再生產(chǎn)的起點(diǎn)，投資需求歸根到底是由消費(fèi)需求派生出來的，在消費(fèi)需求沒有明顯回升的情況下，投資需求的大幅度回升，只能是行政力量的推動。如果沒有消費(fèi)需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡�，這種投資增長與經(jīng)濟(jì)回升是不會持久的。
2002年1月至4月，社會消費(fèi)品零售總額分別比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5個百分點(diǎn)。從市場發(fā)展趨勢看，國內(nèi)消費(fèi)增幅確實(shí)出現(xiàn)令人不安的下滑跡象，必須引起人們的高度關(guān)注。2002年4月，全國固定資產(chǎn)投資增長28.7%，增速同比提高10.1個百分點(diǎn)。而社會消費(fèi)品零售總額僅增長8.2%，投入和供給資源的增長明顯大于國內(nèi)消費(fèi)的增長。2002年4月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄額高達(dá)近8萬億元，同比增長15%，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)居民收入的增長，反映出城鄉(xiāng)居民投資和消費(fèi)傾向降低。2002年4月，全國消費(fèi)品價(jià)格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以來連續(xù)5個月同比出現(xiàn)下降。2002年4月商品零售價(jià)格總水平繼續(xù)下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份開始連續(xù)11個月出現(xiàn)同比下降。流通環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料價(jià)格下降4.4%，是自2001年5月份以來連續(xù)12個月出現(xiàn)下降。工業(yè)品出廠價(jià)格下降3.8%，原材料、燃料和動力的購進(jìn)價(jià)格下降4.5%，降價(jià)幅度繼續(xù)擴(kuò)大。所有這些都反映近兩年我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，通貨緊縮的趨勢不僅沒有得到緩解，而且還進(jìn)一步加深。
實(shí)施積極財(cái)政政策5年來，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所面臨的突出問題，就是城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求增長的市場驅(qū)動力明顯不足，使得投資增長缺乏市場機(jī)制的內(nèi)在推動力。怎樣才能使投資需求旺盛起來呢？關(guān)鍵在于消費(fèi)需求的持續(xù)增長。如果沒有消費(fèi)需求的支持，不能將行政啟動轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰡�，這種投資增長和經(jīng)濟(jì)回升都是不會持久的。從中長期看，只有把投資建立在消費(fèi)的有效需求上，共同拉動經(jīng)濟(jì)增長，才能有效擴(kuò)大內(nèi)需。消費(fèi)的拉動歷來在我國GDP增長中占居主導(dǎo)地位，消費(fèi)每增長一個百分點(diǎn)，就可拉動GDP增長0.6個百分點(diǎn)。
二、積極財(cái)政政策的調(diào)整與淡出
自1998年起實(shí)施積極的財(cái)政政策，主要是通過增加財(cái)政支出及調(diào)整稅收政策，更直接、更有效地刺激經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。從某種意義上說，這是一種適度擴(kuò)張的財(cái)政政策。它是針對國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化而采取的熨平經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)措施。積極的財(cái)政政策實(shí)施多久，不能以具體時(shí)間界限來確定，只能根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)來確定。由于積極財(cái)政政策是一種以需求管理為主的擴(kuò)張性財(cái)政政策，它是以國民經(jīng)濟(jì)中存在閑置資源為前提，以擴(kuò)大政府財(cái)政赤字和增加債務(wù)為代價(jià)，不僅受到社會閑置資源有限性的制約，還受到財(cái)政承受能力的制約。因而不可能一直實(shí)行下去。
結(jié)合我國實(shí)際情況，積極財(cái)政政策的淡出，必須具備如下幾方面的條件：
（一）通貨緊縮趨勢得到扭轉(zhuǎn)，物價(jià)實(shí)現(xiàn)一定幅度的正增長，并保持一定的穩(wěn)定性。2002年以來，我國居民消費(fèi)價(jià)格和工業(yè)品出廠價(jià)格雙雙走低。到6月份，全國居民消費(fèi)價(jià)格已連續(xù)7個月出現(xiàn)同比下降，商品零售價(jià)格連續(xù)13個月同比下降，生產(chǎn)資料價(jià)格連續(xù)13個月同比下降，這種現(xiàn)象值得人們高度關(guān)注。
�。ǘ﹪鴥�(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力增強(qiáng)，民間投資和居民消費(fèi)穩(wěn)定增長，并成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)力量，對政府財(cái)政投資依賴減弱。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996年以前我國民間投資一直保持較快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明顯放慢是從1997年開始的，當(dāng)年僅8.4%，增速比1996年的16%減緩近一半，此后的幾年間也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的一個重要原因，就是投資增長比較快，而投資增長
主要又是靠發(fā)行國債，增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資。但是，連續(xù)搞了5年，很多人都提出，這種積極財(cái)政政策應(yīng)該淡出，財(cái)政部長項(xiàng)懷誠也在2002年4月份的國務(wù)院新聞發(fā)布會上表示，中國的積極財(cái)政政策要淡出。但淡出后如沒有其他投資來頂上，經(jīng)濟(jì)增長速度肯定會掉下來。誰來頂上呢？最關(guān)鍵是靠民營經(jīng)濟(jì)。雖然我國目前的經(jīng)濟(jì)增長速度較快，但經(jīng)濟(jì)效益差，所有制結(jié)構(gòu)不合理。僅僅依靠國有經(jīng)濟(jì)的效益來支撐經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展是不可能的。
�。ㄈ┦且验_工的國債項(xiàng)目基本完工，并開始發(fā)揮效益，以免出現(xiàn)大量“半拉子工程”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來，我國用國債資金安排的國債項(xiàng)目總投資規(guī)模達(dá)到26000億元，到2001年底累計(jì)完成投資總額為19300億元。實(shí)施一大批對結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級有重大影響的項(xiàng)目，增強(qiáng)了國內(nèi)企業(yè)的競爭能力。但還有相當(dāng)一部分尚未完工。
正是借助于對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的綜合判斷，2001年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，2002年還要實(shí)行積極的財(cái)政政策。既然積極的財(cái)政政策不可能長期實(shí)行，又不可能一下子淡出，就必須認(rèn)真研究宏觀調(diào)控政策如何與時(shí)俱進(jìn)的問題。實(shí)際上，1998年以來，作為我國擴(kuò)大內(nèi)需的重要措施之一的積極財(cái)政政策，經(jīng)歷了一個逐步調(diào)整和完善的過程。其所發(fā)生的變化表現(xiàn)在：從一般地增加財(cái)政負(fù)債以及與此相聯(lián)系加大財(cái)政支出，轉(zhuǎn)向積極財(cái)政政策與穩(wěn)健貨幣政策相結(jié)合，即運(yùn)用貨幣政策手段與降低財(cái)政發(fā)債成本相結(jié)合，例如連續(xù)8次下調(diào)存貸款利率；從單純地刺激人們增加開支轉(zhuǎn)向與增加居民收入相結(jié)合，注意形成和保持居民對未來的良好預(yù)期。例如，努力形成居民收入增長的正常機(jī)制，明顯增加公職人員的薪水和提高社會最低生活保障線水平。這不僅能夠利用政府力量直接增加困難群眾的收入，而且相應(yīng)地提高了居民收入水平的底線，即可以促使各類用人單位提高工資水平，特別是低工資群體的工資水平；從非區(qū)別地刺激消費(fèi)轉(zhuǎn)向與調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)相結(jié)合，例如開征利息稅。這樣做，有利于加大對消費(fèi)傾向偏低的高收入者的調(diào)節(jié)力度，緩解社會分配不公的矛盾，以達(dá)到間接拉動消費(fèi)需求的目的；從一般地增加財(cái)政投資轉(zhuǎn)向利用財(cái)政資金帶動民間投資，從強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資轉(zhuǎn)向與結(jié)構(gòu)調(diào)整和增強(qiáng)產(chǎn)品競爭力密切結(jié)合。即積極財(cái)政政策既要著力總量擴(kuò)張，又要注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化。國債投資的重點(diǎn)，要繼續(xù)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，改善中西部地區(qū)的交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施狀況，優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；國債投資重點(diǎn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，通過支持小城鎮(zhèn)建設(shè)等手段，改善農(nóng)村水利、交通、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)的落后狀況，縮小城鄉(xiāng)差別，優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村居民能夠直接從擴(kuò)張性財(cái)政政策的執(zhí)行中得到好處；向生態(tài)環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)力度，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持企業(yè)技術(shù)改造，提高國民經(jīng)濟(jì)的競爭能力；在擴(kuò)大和培育內(nèi)需中，合理調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)，做到既增強(qiáng)擴(kuò)大內(nèi)需效果，又縮小收入分配差距；在推動居民消費(fèi)升級的同時(shí)，充分調(diào)動存量資源，以存量流動帶動增量擴(kuò)張，例如發(fā)展消費(fèi)信貸及降低住房交易的稅費(fèi)。1998年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境的變化，信貸政策的主要任務(wù)由防止和治理通貨膨脹，轉(zhuǎn)向防止和治理通貨緊縮，客觀上要求運(yùn)用消費(fèi)信貸政策調(diào)節(jié)消費(fèi)需求。1998年至今，中央銀行已經(jīng)相繼出臺18項(xiàng)主要消費(fèi)信貸政策，在防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的條件下，允許所有商業(yè)銀行開辦各類消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，為消費(fèi)信貸發(fā)展創(chuàng)造良好的政策條件。消費(fèi)信貸因此進(jìn)入快速增長軌道，不僅總量迅速上升，而且品種日益增多。
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