- 相關(guān)推薦
我國公共財(cái)政的職能特征及職能層次
自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制及嚴(yán)重越位了的計(jì)劃機(jī)制之所以被市場(chǎng)機(jī)制取代，根本原因在于市場(chǎng)機(jī)制無可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史前進(jìn)的動(dòng)力，而發(fā)展是人類社會(huì)最大的需求，發(fā)展具有人本意義上的本原性動(dòng)因。因此，效率成為任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)都孜孜追求的兩個(gè)最高目標(biāo)之一。市場(chǎng)機(jī)制的前提是日益精細(xì)和廣泛的社會(huì)分工與社會(huì)協(xié)作，產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定即有法律保障的生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán)及其可分割和可流動(dòng)（交易）性。因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是分散決策經(jīng)濟(jì)，即，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的四個(gè)基本問題：生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)均由微觀主體自主決策。自主決策的依據(jù)是供求關(guān)系決定的價(jià)格信號(hào)，價(jià)格的本質(zhì)被亞當(dāng)·斯密形象地概括為“看不見的手”；革命導(dǎo)師馬克思則嚴(yán)密地概括為價(jià)值規(guī)律。其核心和內(nèi)在動(dòng)力則是對(duì)個(gè)體利益最大化的追求，這種追求是無止境的；供求關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律又產(chǎn)生了巨大的不停止的外部壓力，這就是競(jìng)爭(zhēng)的壓力；壓力和動(dòng)力互生并互相依存，這種最強(qiáng)化的動(dòng)力和壓力，使效率達(dá)到最大化；從根本上說，只有效率最大化才能產(chǎn)生最大化利益。在幾千年的經(jīng)濟(jì)史上，市場(chǎng)機(jī)制是人類在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中從不自覺到自覺地篩選出來的最有效率的資源配置和供求調(diào)節(jié)機(jī)制。因?yàn)槲ㄓ兴艑?shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容即壓力動(dòng)力相容，收益和風(fēng)險(xiǎn)相容并且可以自動(dòng)達(dá)到最大。上下幾千年，縱橫五大洲，不同民族，不同國度的人們都抱著同一目的（盡管他們的目的可能對(duì)立），自覺自愿運(yùn)用最大智慧遵循同一個(gè)機(jī)制決定自己的行為并與他人交易，即使這種交易可能給自己帶來風(fēng)險(xiǎn)和不幸。這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止，人們還沒有創(chuàng)造出比市場(chǎng)機(jī)制更高效的普適性最大的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，亦即發(fā)展機(jī)制。資本主義把它的根本經(jīng)濟(jì)制度——產(chǎn)權(quán)制度和剩余索取權(quán)制度建在市場(chǎng)機(jī)制之上，或者說，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為其制度賴以運(yùn)行即生存發(fā)展的基本方式，從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場(chǎng)同計(jì)劃都定性為一種方法，一種發(fā)展生產(chǎn)力（效率是生產(chǎn)力的核心）的方法，它們本身不存在姓資姓社問題，從而把它們同資本主義經(jīng)濟(jì)制度從根本上區(qū)別開來。這種在中國革命史和共產(chǎn)主義思想史上前無古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)清除了最大的思想障礙，也為社會(huì)主義公共財(cái)政奠定了最牢固的基石。在一個(gè)既定的社會(huì)形態(tài)里，只能有一個(gè)基礎(chǔ)性資源配置機(jī)制。資本主義社會(huì)從一開始就將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為自己的基礎(chǔ)性和主體配置資源機(jī)制。而由于國情和國際經(jīng)濟(jì)與政治的原因，我國社會(huì)主義制度創(chuàng)建之初，采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，它的根本性運(yùn)行特征是排斥市場(chǎng)機(jī)制，國有制經(jīng)濟(jì)在各個(gè)工商領(lǐng)域都占據(jù)統(tǒng)治地位，如果把農(nóng)村的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營管理包括在內(nèi)，則公有制在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)統(tǒng)治地位。這里的要害在于，國有制經(jīng)濟(jì)即使在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域也居主宰地位，由此導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制只起輔助性作用，這種經(jīng)濟(jì)體制從總體屬性上看當(dāng)然不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)我們以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式，則其基本的制度要求必然是國有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，從不完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出一部分，并且把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)政府管制領(lǐng)域。這實(shí)際上是把市場(chǎng)最有效的領(lǐng)域還給市場(chǎng)，同時(shí)在國有經(jīng)濟(jì)中引進(jìn)效率機(jī)制，使國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中運(yùn)作，而不再主要靠政府直接管理和保護(hù)生存發(fā)展。否則，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制便只能是空談。
根據(jù)馬克思主義所揭示的客觀規(guī)律，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，則相應(yīng)地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉(zhuǎn)變自己的經(jīng)濟(jì)職能，從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控和公共服務(wù)；由政府投資開辦競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)到退出對(duì)該領(lǐng)域的直接投資，使財(cái)政投資支出增量為零，并對(duì)存量進(jìn)行改革改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)而逐步退出；總之由對(duì)該領(lǐng)域的資金供給轉(zhuǎn)為制度供給和服務(wù)供給為主。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府部門的財(cái)政則順理成章地進(jìn)行相應(yīng)的模式轉(zhuǎn)換，隨同政府一道退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源，而是強(qiáng)化它在公共領(lǐng)域的職能作用，從而由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財(cái)政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與集權(quán)，適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財(cái)政。
建立公共財(cái)政不僅出于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的效率優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也由于市場(chǎng)本身存在缺陷，政府必須運(yùn)用財(cái)政手段去彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的效率損失，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。市場(chǎng)失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”（市場(chǎng)機(jī)制不能提供純公共品，準(zhǔn)公共品供給不足及“搭便車”），外部效益，分配不公，信息不對(duì)稱，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域?qū)儆诠残枰I(lǐng)域或非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。既然屬于市場(chǎng)失靈，自然不能由市場(chǎng)機(jī)制本身去自發(fā)解決，而必須由居于市場(chǎng)之上的一個(gè)帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共機(jī)制去解決，唯有政府才能承擔(dān)這一職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政職能內(nèi)容便由此決定，成為滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重要的宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制，這就是公共財(cái)政。
發(fā)展中國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟，因此不僅需要政府及其財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，還要求政府及財(cái)政承擔(dān)培育和完善市場(chǎng)的職能，這在我國表現(xiàn)更為突出。同多數(shù)發(fā)展中國家一樣，我國的市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)不很合理，國有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，為市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提，但市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的制度和政策，其中主要是財(cái)政政策和信貸政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體民營化的培育；市場(chǎng)要素結(jié)構(gòu)的完善和空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一也必須有財(cái)稅政策的參與。因此，財(cái)政職能的公共化是社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的一個(gè)重要的成長(zhǎng)孵化器。
職能模式不僅被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一般地決定，職能的具體內(nèi)容也因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的不同階段而不同。我國的公共需要在具有普遍性內(nèi)涵的同時(shí)，也有自己的特殊內(nèi)容。美國著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在上世紀(jì)五十年代對(duì)西方（實(shí)即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中）的財(cái)政職能作了經(jīng)典概括，這就是至今廣為引用的三職能說：配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏的配置資源職能是指財(cái)政的公共配置，即為提供公共產(chǎn)品配置資源。西方財(cái)政并非絕對(duì)不為生產(chǎn)領(lǐng)域配置資源，但比重很小，其中又以間接配置如對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼為主。我國的情況則大不相同，一方面，我們正在建立公共財(cái)政基本框架，財(cái)政將同國有企業(yè)一道逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域；但另一方面，財(cái)政的直接性生產(chǎn)支出即在非競(jìng)爭(zhēng)和不完全競(jìng)爭(zhēng)的生產(chǎn)領(lǐng)域的配置中仍然占有重要地位，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中比重很大。
我國的公共財(cái)政為什么將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然在上述三大生產(chǎn)領(lǐng)域保持強(qiáng)大的配置功能呢？這由兩個(gè)客觀因素決定。第一，我國初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，市場(chǎng)配置力低。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)配置資源、催生企業(yè)、塑造和調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及調(diào)節(jié)總供求的能力。市場(chǎng)配置力是市場(chǎng)機(jī)制成熟的基本標(biāo)志，市場(chǎng)配置力的逐步增強(qiáng)屬于羅斯托提出的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段的問題�；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的地位與作用就在于基礎(chǔ)性和支柱性，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多屬支柱性產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，因?yàn)樗鼈冇袕V泛而重要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，如鐵路、電訊、鋼鐵、石油、煤炭、電力等，但支柱產(chǎn)業(yè)并不一定就是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如汽車、建筑業(yè)，二者的重要區(qū)別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，多為重工業(yè)。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達(dá)國家并不主要由政府控制或政府所有，完善而強(qiáng)大的市場(chǎng)體系和強(qiáng)大的以壟斷資本集團(tuán)為核心的私有資本能夠把它們納入自己的配置和調(diào)節(jié)之中；而
在發(fā)展中國家則相反，其中主要原因是這兩大產(chǎn)業(yè)部門中的企業(yè)都屬資金密集型和技術(shù)密集型，建設(shè)周期長(zhǎng)，高投資、連續(xù)投入性強(qiáng)，對(duì)管理的要求很高。這使得民間資本非常薄弱、市場(chǎng)體系尚不完善的發(fā)展中國家不得不由政府主辦，造成國有經(jīng)濟(jì)居主導(dǎo)地位。如果由市場(chǎng)機(jī)制配置，則勢(shì)必時(shí)效低，時(shí)滯長(zhǎng)，甚至無能為力，不能滿足在開放條件下進(jìn)行國際競(jìng)爭(zhēng)與國內(nèi)三大結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)）調(diào)整、重塑和完善的客觀需要。舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，我國的民間資本尚無力在正常建設(shè)周期內(nèi)組建大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、電力企業(yè)、石油企業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)集團(tuán)，更不用說鐵路民航這樣壟斷性較高的行業(yè)了。其實(shí)這就是發(fā)展中國家市場(chǎng)配置力低所產(chǎn)生的特有的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈也是具體的、歷史的、相對(duì)的，不存在一個(gè)世界各國同時(shí)代統(tǒng)一的市場(chǎng)失靈標(biāo)準(zhǔn)。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、科技高密集度并直接關(guān)系到國家信息安全和經(jīng)濟(jì)科技安全，使得政府必須在其核心部分、骨干部分保持強(qiáng)大控制力，這是我國國有經(jīng)濟(jì)在不短的時(shí)間里尚不能完全退出上述三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的客觀原因。還必須指出，即使在西方發(fā)達(dá)國家，政府也對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心部分保持一定程度的控制或壟斷。
以政府作為配置主體決不等于各級(jí)政府都辦這三大產(chǎn)業(yè)。黨的十五大和十五屆四中全會(huì)、五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義公有制及其地位作了界定，指出，社會(huì)主義公有制，特別是國有制的地位不取決于其數(shù)量，而取決于其質(zhì)量和控制力；社會(huì)主義公有制的主體地位是就全國而言的；對(duì)國有經(jīng)濟(jì)政府要“抓大放小”，有所為有所不為。這一重大理論突破為國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重組，為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的確立提供了銳利的思想武器，為國有經(jīng)濟(jì)從廣闊的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，進(jìn)入公共領(lǐng)域，并在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位指明了方向和道路。當(dāng)然，這里的國有企業(yè)也必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行自身改革，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)代企業(yè)制度。推論是，隨著我國市場(chǎng)機(jī)制的逐步發(fā)育成熟，市場(chǎng)配置力逐漸增強(qiáng)，民間資本日益壯大，市場(chǎng)環(huán)境日益改善，國有經(jīng)濟(jì)也將從上述三大產(chǎn)業(yè)中退出一部分，除極少數(shù)國有獨(dú)資企業(yè)外，部分為國有控股企業(yè)，其余部分是國有資本不控股的企業(yè)，同民營企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)的開放性格局，只有在那樣的環(huán)境中才能磨煉出強(qiáng)大的國有企業(yè)，才能提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力。
第二，鞏固發(fā)展我國的社會(huì)主義根本制度。社會(huì)主義公有制尤其是全民所有制是社會(huì)主義根本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。資源配置是社會(huì)再生產(chǎn)的決定性環(huán)節(jié)，全民所有制如果不在資源配置環(huán)節(jié)中占有控制性地位，則不可能在再生產(chǎn)即國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部占據(jù)主導(dǎo)地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政基本框架下，國有經(jīng)濟(jì)不可能在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域取得優(yōu)勢(shì)，從而占有控制性地位，而且一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)部門大部分并不是國民經(jīng)濟(jì)中具有控制地位的產(chǎn)業(yè)。所以，無論從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要還是從社會(huì)主義制度的歷史使命來看，國有企業(yè)退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域都是十分必要和正常的。而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)性和控制性地位的產(chǎn)業(yè)部門，又是我國相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里特有的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，也正需要政府及財(cái)政去彌補(bǔ)，同時(shí)就意味著國有經(jīng)濟(jì)配置資源職能的“進(jìn)入”和“有所為”。結(jié)論是：國有經(jīng)濟(jì)退出完全競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)部門，在不完全競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位，無論從哪方面說都具有現(xiàn)實(shí)的客觀必要性和理論的科學(xué)性。
公共財(cái)政的另一職能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏僅提“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”，它適應(yīng)了也概括了西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“純”公共財(cái)政的調(diào)控性。但套用到我國初級(jí)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中帶有明顯生產(chǎn)性的公共財(cái)政上，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。我國著名財(cái)政學(xué)家陳共教授首次把這一職能表述為穩(wěn)定與發(fā)展職能（注：陳共主編：《財(cái)政學(xué)》修訂本，四川人民出版社1994年版，第37頁。）。僅補(bǔ)充了“發(fā)展”兩字，卻深刻而準(zhǔn)確地把握了我國國情和我國財(cái)政職能的特殊性。我國財(cái)政的發(fā)展職能同我國財(cái)政配置資源職能中的生產(chǎn)性配置和對(duì)科學(xué)文衛(wèi)事業(yè)的公共配置都緊密依存。發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改善和不斷優(yōu)化，是素質(zhì)和效益的提高，生活質(zhì)量的改善和社會(huì)進(jìn)步。我國財(cái)政的生產(chǎn)性配置，重點(diǎn)在于三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”（注：《鄧小平文選》第3卷，第377頁。），教育和培訓(xùn)已成為人才養(yǎng)成的基本途徑�？萍寂c教育既是發(fā)展的重要內(nèi)容，更是可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力。發(fā)展科教事業(yè)已成為黨和政府的重大戰(zhàn)略方針，成為財(cái)政公共支出的重點(diǎn)。因此，發(fā)展職能是我國財(cái)政的特殊性，也是它的優(yōu)勢(shì)。如果說對(duì)資源的公共配置是公共財(cái)政職能的主體，那么，發(fā)展則是我國社會(huì)主義公共財(cái)政的核心和本質(zhì)。因?yàn)榘l(fā)展是社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定性，是“硬道理”，是解決我國所有問題包括改革成功的關(guān)鍵（注：《鄧小平文選》第3卷，第265、373、377頁。）。我國財(cái)政的模式特征是發(fā)展型公共財(cái)政，政府必須承擔(dān)規(guī)劃和組織發(fā)展的職責(zé)。中央政府啟動(dòng)和組織了西部大開發(fā)，政府的財(cái)政投入驅(qū)動(dòng)著西部大開發(fā)就是明證。西部大開發(fā)是集中了三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，推進(jìn)公共產(chǎn)品大體均等化的大手筆。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)配置力的增強(qiáng)，財(cái)政的發(fā)展職能的內(nèi)容范圍也將有所改變。
我國公共財(cái)政也有收入分配職能，通過收入手段如稅收和支出手段如社會(huì)保障來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但在社會(huì)公平的內(nèi)涵上，社會(huì)主義財(cái)政有更高的更徹底的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，這就是鄧小平提出的“共同富�！�。共同富裕被鄧小平列為社會(huì)主義本質(zhì)屬性的核心和歸宿，共同富裕是社會(huì)主義所追求的根本目標(biāo)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力的目的，當(dāng)然必須是政府及其財(cái)政進(jìn)行收入分配的根本職能目標(biāo)。社會(huì)主義財(cái)政學(xué)的財(cái)政職能理論如果只簡(jiǎn)單照搬馬斯格雷夫的三職能說，作一般地套用闡述，固然不無必要，但既不指出其產(chǎn)生的特定制度背景和體制內(nèi)涵，又不分析它在中國土地上的必然改變和發(fā)展，把西方發(fā)達(dá)國家的財(cái)政職能毫無辨別地等同于發(fā)展中的社會(huì)主義國家的財(cái)政職能，還有多少長(zhǎng)久的理論價(jià)值和實(shí)際意義呢？
不論是成熟的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家還是發(fā)展中大國，公共財(cái)政及其職能都有層次性劃分。這種劃分有兩個(gè)客觀依據(jù)，一個(gè)是公共品本身的層次性分類：全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品；另一個(gè)是政府及其公共職能的層次性劃分；中央政府及其職能，地方各級(jí)政府及其職能。這兩者統(tǒng)一的表現(xiàn)形式便是分級(jí)分稅的預(yù)算管理體制。這是一般規(guī)律，我國的公共財(cái)政自然不例外。但是，我國公共財(cái)政職能的層次性劃分又有自己特有的客觀依據(jù)和突出特點(diǎn)。這一特點(diǎn)在很大程度上從國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略分布上產(chǎn)生：中央政府所屬的國有資本和地方國有資本。國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局為我國公共財(cái)政及其職能的層次性劃分增添了新的內(nèi)容。由于國有經(jīng)濟(jì)中的資本部分主要由大中型骨干企業(yè)組成，他們不僅是必須創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)，更是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要平臺(tái)和工具，還是科技“國家隊(duì)”的主要陣地。因此，國有企業(yè)必須主要集中在中央一級(jí)，以充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、支柱性和控制性等全局性功能。
省財(cái)政是地方財(cái)政中主導(dǎo)性的環(huán)節(jié)，又是中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的樞紐，既是公共財(cái)政，又有一定的生產(chǎn)建設(shè)性投資支出。第一，省財(cái)政的職能內(nèi)容為滿足地方公共需要。在分稅制財(cái)政中，地方支出是大頭，只有地方支出具有公共性，才有財(cái)政的整體公共性。我國財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)性主要體現(xiàn)在中央財(cái)政支出上。由此，省財(cái)政應(yīng)堅(jiān)決、積極、穩(wěn)扎地從一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域完全退出，把一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的地方國有企業(yè)
全部逐步民營化，把主要財(cái)力投入地方公共需要的滿足，改善地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境與自然環(huán)境，投入科教文衛(wèi)、人力資源開發(fā)和社會(huì)保障體系建設(shè)，促進(jìn)地方社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)共同富裕進(jìn)程。如果省財(cái)政不完全退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，則建設(shè)公共財(cái)政基本框架便成為一紙空文，而且勢(shì)必重蹈低水平重復(fù)建設(shè)的覆轍，重演區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)同構(gòu)化和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在我國加入WTO，直接融入國際大市場(chǎng)的環(huán)境下，這無疑不僅是地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)匯集成中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。在21世紀(jì)前半葉，我國國有經(jīng)濟(jì)將在基本完成“三改一加強(qiáng)”后，進(jìn)入新的增長(zhǎng)和發(fā)展時(shí)期。這必然對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和教育科技條件提出更大更高的要求，其標(biāo)準(zhǔn)將是世界當(dāng)代水平的。為了實(shí)現(xiàn)未來的大發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須加緊調(diào)整升級(jí)，中央財(cái)政將面臨國有大中型骨干企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新的巨大壓力。因而在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)等方面的投入相當(dāng)大一部分肯定會(huì)成為地方財(cái)政的重頭戲。地方財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌，是我國下世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)三步走戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件。
第二，今后不短的時(shí)間內(nèi)仍有必要在�。杏谥行某鞘校┮患�(jí)保留少量國有資本。中央所屬國有企業(yè)以為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)的大中型骨干企業(yè)為主，而省屬少量非完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國有企業(yè)則以地方受益的中型為主，不排除擁有個(gè)別面向大經(jīng)濟(jì)區(qū)或全國乃至國際市場(chǎng)的大型地方國有企業(yè)；就其功能來說，省屬經(jīng)營性國有企業(yè)應(yīng)該有明顯的地方特點(diǎn)，作為構(gòu)筑中觀（區(qū)域）特色產(chǎn)業(yè)布局的支柱而發(fā)揮作用，為區(qū)域市場(chǎng)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
第三，同我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)特色相適應(yīng)，我國地方公共財(cái)政在很長(zhǎng)時(shí)間里將不可避免地帶有明顯的地區(qū)差異。由于歷史的原因，我國經(jīng)濟(jì)帶和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡。國有經(jīng)濟(jì)在各省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)中的比重存在較大的差異，對(duì)各省的改革開放及地方經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)生了深刻的影響，也必然會(huì)制約我國的區(qū)域財(cái)政分配關(guān)系。從全國范圍看，省級(jí)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給尚難以在較短時(shí)間內(nèi)均等化，我國的區(qū)域財(cái)政關(guān)系是不同步富裕財(cái)政與共同富裕財(cái)政的辯證統(tǒng)一；共同富裕也是有層次的、漸進(jìn)的。鄧小平多次指出，一部分地區(qū)首先富裕起來，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路和必要條件。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的產(chǎn)業(yè)分工，既有利于大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，也有利于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱的少量地方國有骨干企業(yè)就顯得十分必要。
市縣財(cái)政不僅要完全退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，而且要退出基礎(chǔ)工業(yè)，建成公共服務(wù)型“純”公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市縣的自然資源條件（較大規(guī)模的自然資源多為國有或省屬），科技、人才條件及財(cái)政實(shí)力，都不允許支撐資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)及與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相伴隨的競(jìng)爭(zhēng)性地方國有產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前市縣所屬企業(yè)大多數(shù)為一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的小企業(yè)，而抓大放小是國家向社會(huì)主義公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌時(shí)對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略改組的大政策；市縣財(cái)政尤其是縣財(cái)政普遍比較困難，主要原因之一也在于市縣國有企業(yè)的大面積虧損，這還不包括對(duì)“五小工業(yè)”所產(chǎn)生的嚴(yán)重污染的治理。因此可以說，市縣財(cái)政完全退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和基礎(chǔ)工業(yè)是振興地方財(cái)政、完善地方基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)市縣公共財(cái)政的，前提。地級(jí)市和縣城是今后幾十年我國城市化的重點(diǎn)和主體，市縣兩級(jí)的城市化對(duì)我國農(nóng)村近兩憶剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和國內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大將具有決定性意義。城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施和軟件環(huán)境建設(shè)，都屬于公共產(chǎn)品供給，城市化為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊空間，又培育了極為深厚的稅源。城市化更加需要公共財(cái)政的支撐。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政的最基層。鎮(zhèn)和鄉(xiāng)雖屬同級(jí)，但建制鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展對(duì)公共品供給的要求同縣城大同小異，而與鄉(xiāng)財(cái)政職能內(nèi)容在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里將有很大差別，在職能建設(shè)上必須予以高度重視。與市縣財(cái)政相比，鄉(xiāng)財(cái)政公共供給的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。由于鄉(xiāng)政府職能財(cái)力有限，直接面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，因此滿足鄉(xiāng)公共需要，主要表現(xiàn)在為基層政權(quán)建設(shè)和確保一鄉(xiāng)平安服務(wù)，為“三農(nóng)”提供公共服務(wù)，并不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是職能最不成熟最不規(guī)范的一級(jí)財(cái)政，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，機(jī)構(gòu)職責(zé)過多，人浮于事，不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也使農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜進(jìn)一步歸并，一個(gè)縣（市）下轄五六個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），機(jī)構(gòu)砍一半，人員也砍過半，凡不屬純公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)一律撤消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職責(zé)或事權(quán)同財(cái)權(quán)真正對(duì)應(yīng)起來。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 薩繆爾森，諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（16版）[M].華夏出版社，1999.
[2] 穆斯格雷夫.美國財(cái)政理論與實(shí)踐[M].北京：中國財(cái)經(jīng)出版社，1987.
[3] 羅森.財(cái)政學(xué)（第四版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.
[4] 陳共.財(cái)政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.
[5] 張馨.公共財(cái)政論綱[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.
[6] 劉玲玲，馮健身.中國公共財(cái)政[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.
【我國公共財(cái)政的職能特征及職能層次】相關(guān)文章：
地方政府公共財(cái)政職能的定位及決策機(jī)制研究08-07
我國內(nèi)地保險(xiǎn)監(jiān)管的職能、方式及主要任務(wù)08-05
淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變08-12
##縣轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的調(diào)查08-12
工會(huì)基本職能研究08-05
工會(huì)基本職能研究08-05
醫(yī)院職能處室協(xié)調(diào)機(jī)制08-12