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我國國庫集中收支制度研究
一、我國實(shí)行國庫集中收支制度的必要選擇我國傳統(tǒng)的國庫收支制度是一種分散型的收支制度，這種制度已越來越不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國外比較規(guī)范的國庫收支制度一般都是集中收支制度，我國借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國國情建立一套自己的國庫集中收支制度已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國在2000年已開始在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革，2001年國務(wù)院確定幾個(gè)有代表性的部門（水利部、科技部、財(cái)政部、國務(wù)院法制辦、中科院、國家自然科學(xué)基金委員會(huì)）進(jìn)行改革試點(diǎn)，地方上的改革試點(diǎn)也進(jìn)一步增加。2002年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，暫未全面實(shí)施國庫管理制度改革的部門和地區(qū)，先對(duì)包括政府采購資金在內(nèi)的一些專項(xiàng)支出實(shí)行財(cái)政直接撥付，在率先改革財(cái)政資金支付發(fā)生的同時(shí)，相應(yīng)規(guī)范收入收繳程序，爭取在“十五”期間全面推行以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。
1.我國傳統(tǒng)的分散型國庫收支制度存在的問題
在傳統(tǒng)的分散型國庫收支制度下，財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，許多行政事業(yè)單位還設(shè)立“小金庫”、帳外帳等截留財(cái)政資金。預(yù)算內(nèi)收入通過征收機(jī)關(guān)直接繳入國庫，預(yù)算內(nèi)資金支出時(shí)，先由支出單位（預(yù)算單位）編制預(yù)算草案，由財(cái)政部門審核匯總經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審批后成為正式預(yù)算，財(cái)政部門按計(jì)劃按預(yù)算直接將預(yù)算資金從國庫經(jīng)中國人民銀行撥付到支出單位（預(yù)算單位）開設(shè)在商業(yè)銀行的帳戶上，支出單位（預(yù)算單位）再根據(jù)有關(guān)規(guī)定和預(yù)算要求，自行支付購買商品和勞動(dòng)的各類款項(xiàng)，并在年度終了時(shí)編制財(cái)務(wù)決算報(bào)表，報(bào)送同級(jí)財(cái)政，圖1為預(yù)算內(nèi)資金支出的支付程序圖。預(yù)算外資金目前未納入預(yù)算管理，其收入不直接納入國庫，而是由財(cái)政部門實(shí)行收支兩條線管理，收入全部上繳財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政部門按預(yù)算外支出計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，經(jīng)批準(zhǔn)后從財(cái)政專戶撥付單位，各單位將返還的預(yù)算外資金自行向商品和勞務(wù)的供應(yīng)商支付。其實(shí)并不是所有單位的預(yù)算外資金都能作到收支兩條線，我國目前還有些單位自行開設(shè)預(yù)算外資金專戶，進(jìn)行坐收座支。
附圖
圖1 預(yù)算內(nèi)資金支出的支付程序圖
在這種分散型國庫收支制度下，我國的國庫資金管理存在著下面幾個(gè)方面的問題。
(1)財(cái)政部門與行政事業(yè)單位多頭開戶，轉(zhuǎn)移、分散財(cái)政資金。
一方面由于我國的國庫管理制度中規(guī)定國庫存款不計(jì)息；另一方面由于各商業(yè)銀行為了多拉攏存款，將存款任務(wù)層層分散，落實(shí)到個(gè)人，財(cái)政資金就成了大家競相爭奪的對(duì)象。很多財(cái)政部門在這種情況下，為了獲取利息多頭開戶，并把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金，躲避預(yù)算管理。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，行政事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線”管理方法，只能開設(shè)收入支出各一個(gè)帳戶，但實(shí)際上不少單位也存在多頭開戶現(xiàn)象，同時(shí)行政事業(yè)單位不僅存在將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)入預(yù)算外資金的現(xiàn)象，還存在設(shè)立小金庫及帳外帳，分散國家的財(cái)政資金的現(xiàn)象。由于各財(cái)政和各預(yù)算單位都有多頭開戶現(xiàn)象的存在，使得國家無法了解所有財(cái)政資金的收入和支出狀況，從而造成資金管理混亂，效率低下。
(2)不包括預(yù)算外資金的國庫資金不利于財(cái)政宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。
我國目前將財(cái)政資金區(qū)分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)資金是國家集中資金，是繳入國庫的，并通過各級(jí)財(cái)政層層匯總成為國家預(yù)算資金，是我國目前執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的基礎(chǔ)。而預(yù)算外資金是由預(yù)算單位自行支配的資金，是分散的，盡管現(xiàn)在預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，收入繳入帳政專戶，支出由財(cái)政返回，但還不是全國集中的資金，不繳入國庫。國家在制定宏觀財(cái)政政策時(shí)所依據(jù)的應(yīng)該是全部的財(cái)政資金，但現(xiàn)在由于納入預(yù)算的只有預(yù)算內(nèi)資金，國家無法完全掌握預(yù)算外資金和制度外資金（制度外資金一般以“小金庫”和帳外帳存在），所以制定宏觀財(cái)政政策時(shí)往往以預(yù)算內(nèi)資金為基礎(chǔ)，但實(shí)際上大量的預(yù)算外資金和制度外資金的存在會(huì)影響宏觀財(cái)政政策的運(yùn)行效果。例如當(dāng)預(yù)算內(nèi)資金存在著大量的赤字，而預(yù)算外資金和制度外資金又存在大量結(jié)余時(shí)，本來財(cái)政資金可以自身平衡的，但由于國家只掌握預(yù)算內(nèi)資金，為了平衡預(yù)算內(nèi)資金就會(huì)增發(fā)國債，從而在一定程度上影響了財(cái)政政策和貨幣政策的執(zhí)行。
(3)分散型的收支制度實(shí)行“以撥定支”制度，造成資金沉淀、財(cái)政支出信息失真。
在這種收支制度下，當(dāng)同級(jí)財(cái)政部門把財(cái)政資金撥付給預(yù)算單位時(shí)，在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中就作為財(cái)政支出處理，而財(cái)政資金真正的支出并不是這一階段，應(yīng)該是在預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)商支付帳款時(shí)。帳面支出階段和實(shí)際支出階段的不一致會(huì)造成財(cái)政支出兩方面的信息失真：一方面是財(cái)政支出金額的失真。財(cái)政部門撥付的金額并不等同于預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)商支付的金額，往往是前者大于后者（因?yàn)槿绻呛笳叽笥谇罢撸A(yù)算單位就會(huì)繼續(xù)向財(cái)政要錢），從而造成資金沉淀的在預(yù)算單位。所以就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金帳面赤字而實(shí)際有結(jié)余的現(xiàn)象，從而影響財(cái)政政策的制定。另一方面是財(cái)政支出用途的失真�！耙該芏ㄖА钡姆稚⑹罩е贫认�，財(cái)政部門按預(yù)算和計(jì)劃指定的用途向預(yù)算單位撥款后即作為相應(yīng)的支出處理，就不再對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行管理和監(jiān)督，使用權(quán)屬于預(yù)算單位，預(yù)算單位就有可能在獲得預(yù)算資金后變更預(yù)算資金的用途而挪作它用，這樣就會(huì)造成預(yù)算支出的帳面用途與實(shí)際用途不一致。這也反映了國庫資金（我國的國庫資金就是預(yù)算資金）的運(yùn)用沒有得到國庫部門和財(cái)政部門的有力監(jiān)督。
(4)國庫資金結(jié)算環(huán)節(jié)多，影響了國庫資金的及時(shí)入庫、降低了國庫資金的使用效率。
在分散收支制度下，從收入環(huán)節(jié)看，一方面有些征收機(jī)關(guān)為了完成征收任務(wù)，設(shè)立過渡帳戶，把其當(dāng)作稅收的蓄水池，人為增加財(cái)政收入的結(jié)算環(huán)節(jié)；另一方面由于國庫經(jīng)收處設(shè)在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行與代理國庫的中國人民銀行必須通過同城票據(jù)系統(tǒng)才能結(jié)算。這兩方面都會(huì)影響財(cái)政收入的及時(shí)入庫。從支出環(huán)節(jié)看，分散收支制度并不象集中收支制度那樣建立集中的政府支出系統(tǒng)，國庫資金統(tǒng)一由國庫直接支付給商品和勞務(wù)的提供者，而是先由財(cái)政部門將國庫資金劃入支出單位的帳戶，再由支出單位安排支出；同時(shí)很多支出單位在商業(yè)銀行設(shè)立很多帳戶，這使得支出單位的資金運(yùn)動(dòng)從一個(gè)銀行帳戶到另一個(gè)銀行帳戶，使國庫資金滯留在銀行結(jié)算環(huán)節(jié)，大大降低了國庫資金的使用效率。最后，目前由于財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、國庫、商業(yè)銀行還沒有完全聯(lián)網(wǎng)，銀行之間高效率的電子化結(jié)算體系也沒有能完全建立，這也影響了國庫資金的入庫和使用效率。
(5)在分散型收支制度下，國家對(duì)國庫資金的監(jiān)督不力。
在我國傳統(tǒng)的分散型收支制度下，國庫管理部門與國庫出納部門不分；國庫人員的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；財(cái)政部門和行政事業(yè)單位多頭開戶；財(cái)政“以撥定支”，撥款后就不再監(jiān)督國庫資金的使用；沒有專業(yè)的內(nèi)部和外部監(jiān)督人員和機(jī)構(gòu)等等原因，造成我國一直以來對(duì)國庫資金收支的監(jiān)督不力，經(jīng)常出現(xiàn)全國人大剛剛通過預(yù)算，同時(shí)調(diào)整預(yù)算就來了，無法用預(yù)算約束國庫資金支出的現(xiàn)象。
2.我國實(shí)行國庫集中收支制度的好處
在我國一直以來實(shí)行的是國庫分散收支制度，這一制度使得我國的國庫資金使用效率低下，監(jiān)督不健全，官僚腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國公共財(cái)政的建立與改革，國庫分散收支制度到了不得不改的地步。國庫集中收支
制度是國外普遍采用的國庫管理制度，在我國實(shí)行國庫集中收支制度存在著以下四個(gè)方面的好處：
(1)有利于提高國庫資金的使用效率。
首先國庫集中收支制度改變了“以撥定支”的原則，而是以國庫資金的實(shí)際支付為支付，沒有資金沉淀在支出單位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出單位的閑置資金被有效的盤活，同時(shí)在集中收支制度下收和支的信息真實(shí)，為國家制定正確的收支計(jì)劃提供依據(jù)；其次在國庫集中收支制度下，國庫直接將資金支付給商品和勞務(wù)的提供者，不必象分散收支制度時(shí)經(jīng)過層層撥付最后才由支出單位支付給商品和勞務(wù)的提供者，從而大大減少了支出的結(jié)算環(huán)節(jié)，同樣提高了資金的使用效率；最后建立國庫單一帳戶后，支出單位的財(cái)政資金（預(yù)算內(nèi)外資金）都集中在國庫，有利于財(cái)政部門對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，使庫款調(diào)度更加靈活，同時(shí)也將從根本上改變本期財(cái)政資金管理分散，各支出部門和各支出單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。
(2)有利于縮小財(cái)政赤字、減少短期國債的發(fā)行，同時(shí)還有利于財(cái)政政策和貨幣政策的有機(jī)結(jié)合。
建立單一帳戶后，所有的財(cái)政資金包括預(yù)算外資金都集中在國庫，財(cái)政部門就可以綜合運(yùn)籌預(yù)算內(nèi)外資金，調(diào)余補(bǔ)缺。目前我國預(yù)算內(nèi)赤字較大，而預(yù)算外往往有結(jié)余，通過預(yù)算外資金補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)資金，就可以縮小財(cái)政赤字，也可以減少因彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的短期國債。另一方面，國庫單一帳戶建立后所有的財(cái)政資金的進(jìn)出都必須經(jīng)過這一帳戶，各級(jí)財(cái)政和各級(jí)中央銀行就可以真確掌握財(cái)政資金的全貌，為財(cái)政部和中央銀行總行制定財(cái)政政策和貨幣政策提供依據(jù)，同時(shí)也有利于財(cái)政政策和貨幣政策的有機(jī)結(jié)合。
(3)有利于強(qiáng)化對(duì)國庫資金的監(jiān)督和預(yù)算約束。
實(shí)行國庫集中收支制度后，全國就要建立一個(gè)集中的政府支付系統(tǒng)，所有的資金支付都通過國庫的單一帳戶體系，這使得國庫和財(cái)政部門可以嚴(yán)格監(jiān)督財(cái)政資金的最終支付，改變了過去分散收支制度下國庫和財(cái)政只監(jiān)督和管理資金的分配和撥付。同時(shí)在嚴(yán)格的監(jiān)督下，預(yù)算約束也會(huì)進(jìn)一步得到硬化。
(4)有利于進(jìn)一步配合政府采購制度的深化改革。
政府采購制度與國庫集中收支制度是相輔相成的，兩個(gè)都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國庫集中收支容易引起支出單位和商品、勞務(wù)供應(yīng)商的合謀，只有實(shí)行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實(shí)行對(duì)國庫資金的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。另一方面，實(shí)行了國庫集中收支制度，將財(cái)政資金全部集中于國庫，從而全面壓縮了所有在途財(cái)政資金，大大減少了推行政府采購制度的阻力，保證了政府采購制度的全面實(shí)行。實(shí)行國庫集中收支制度后，政府采購實(shí)際上是國庫集中支付的一項(xiàng)具體表現(xiàn)形式。
二、我國實(shí)行國庫集中收支制度的制約因素
雖然我國進(jìn)行國庫集中收支制度改革勢在必行，但由于有些相關(guān)政策和制度并沒有相應(yīng)的進(jìn)行改革，從而一定程度上制約了國庫集中收支制度的全面改革。
1.預(yù)算管理體制不規(guī)范
首先，我國財(cái)政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算，成為國庫資金，所以國庫集中收支制度只能是預(yù)算內(nèi)資金的集中收支。我國一直以來把財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，而真正意義的集中收支是指所有財(cái)政資金的集中收支，所以要實(shí)現(xiàn)真正意義的集中收支制度必須取消預(yù)算內(nèi)外之分，并努力減輕預(yù)算資金的流失，減少制度外資金。
其次，在預(yù)算編制的時(shí)間方面，我國目前預(yù)算編制時(shí)間從上年11月份國務(wù)院下達(dá)編制下一年的預(yù)算指示開始到來年3月份左右經(jīng)全國人民代表大會(huì)討論批準(zhǔn)，歷時(shí)不足半年，時(shí)間太短，預(yù)算編制勢必會(huì)造成編制過粗、不科學(xué)和不夠準(zhǔn)確，從而造成預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整多、預(yù)算監(jiān)督無法嚴(yán)格的種種問題。另一方面由于當(dāng)年的預(yù)算草案在當(dāng)年的3月份或更晚些時(shí)候才通過，而之前的財(cái)政收支就沒有辦法依照法律進(jìn)行，就無法滿足國庫集中收支制度中規(guī)定的“各支付單位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃向財(cái)政部按用途提出用款申請(qǐng)”的要求，如果要達(dá)到按當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算作為財(cái)政收支的依據(jù)，則我國的預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間必須提前在年度前確定，或?qū)⑽覈念A(yù)算年度從歷年制更改為跨年制。
再次，預(yù)算編制細(xì)化方面，目前我國對(duì)預(yù)算單位的收支計(jì)劃一般都是根據(jù)國家的財(cái)政狀況、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)度核定單位年度預(yù)算收支規(guī)模，預(yù)算支出仍達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求，即使在預(yù)算執(zhí)行中各預(yù)算單位還編制季度分月用款計(jì)劃，但也不是逐筆核定的，不象國外的預(yù)算中除政府采購支出外，其他所有支出都細(xì)化到部門、項(xiàng)目和個(gè)人。
2.財(cái)政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善
一般有著規(guī)范國庫集中收支制度的國家都象加拿大政府一樣有著兩套完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)：即政府帳務(wù)處理的中心會(huì)計(jì)系統(tǒng)和銀行的資金收付系統(tǒng)。我國的政府帳務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門和中央銀行的國庫部門同時(shí)管理的。財(cái)政部門只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條的核算并不進(jìn)行逐筆支出核算，逐筆的支出核算是分散在預(yù)算單位進(jìn)行的，這樣財(cái)政無法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國庫會(huì)計(jì)，但由于我國中央銀行的國庫會(huì)計(jì)是不獨(dú)立的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，依附于中央銀行的銀行會(huì)計(jì)，所以不能體現(xiàn)自身的特點(diǎn)，不能充分和全面地反映國庫收支狀況，不能符合有效管理財(cái)政收支的要求。最后，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。所以建設(shè)政府帳務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立獨(dú)立的國庫會(huì)計(jì)，完善財(cái)政信息系統(tǒng)是勢在必行的。同時(shí)財(cái)政信息系統(tǒng)的完善不僅表現(xiàn)在設(shè)立政府財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也表現(xiàn)在預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)等的建設(shè)上。另一方面，銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及時(shí)有效地收付，因?yàn)樵趪鴰旒惺罩е贫戎写嬖谥罅康馁Y金需要在中央銀行和各商業(yè)銀行，或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間的往來。
3.國庫組織機(jī)構(gòu)的不健全
我國目前并沒有區(qū)分國庫管理機(jī)構(gòu)和國庫出納機(jī)構(gòu)，將兩者混設(shè)在中央銀行，而中央銀行中的國庫部門由于人員的觀念意識(shí)問題和國庫存款不計(jì)息、劃款不收費(fèi)的無償代理等原因沒有受到足夠的重視，并缺乏一定的獨(dú)立性，這嚴(yán)重影響了國庫部門各職能的發(fā)揮，尤其是監(jiān)督職能。同時(shí)國庫組織機(jī)構(gòu)的不健全還體現(xiàn)在有些地方的國庫委托商業(yè)銀行代理，有些地方未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫等，這些問題的存在，不僅使國庫的管理職能無法開展，甚至連出納職能都不能有效及時(shí)地進(jìn)行。實(shí)行國庫集中收支制度必須單獨(dú)設(shè)立在財(cái)政部門設(shè)立國庫管理部門，如我國試點(diǎn)方案中提到的國庫支付機(jī)構(gòu)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國庫出納機(jī)構(gòu)在中央銀行中的獨(dú)立性。
三、我國各地試點(diǎn)國庫集中收支制度存在的問題
近年來，在財(cái)政部和中國人民銀行抓緊研究國庫集中收支制度的改革方案時(shí)，一些地方財(cái)政部門已根據(jù)本地的實(shí)際情況，進(jìn)行了有益的探索和嘗試，進(jìn)行了國庫集中收支制度改革，并取得了一定的成效，但也存在著一些值得關(guān)注的問題，分析并糾正這些問題有利于我國國庫集中收支制度的完善。
1.單一帳戶設(shè)置不規(guī)范
有些試點(diǎn)地方的單一帳戶并未設(shè)置在中央銀行，而設(shè)置在商業(yè)銀行。這會(huì)造成四方面的不利：一是將單一帳戶設(shè)在商業(yè)銀行，會(huì)增大財(cái)政資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯虡I(yè)銀行是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的，完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)營，有可能會(huì)遇到資金運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、甚至于遇到破產(chǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)。在資金周轉(zhuǎn)不靈
時(shí)商業(yè)銀行有可能將財(cái)政資金挪作它用，在商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)財(cái)政資金有可能壞賬，這嚴(yán)重威脅著財(cái)政資金的安全，從而影響一個(gè)地方甚至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是由于將單一帳戶設(shè)置在商業(yè)銀行，使得國庫資金向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移，不利于中央銀行貨幣政策和貨幣手段的實(shí)施。國庫資金向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移后，國庫資金的余額都沉淀在商業(yè)銀行，中央銀行的國庫資金余額大大減少，中央銀行的信貸資金來源大大減少，不利于中央銀行公開市場業(yè)務(wù)、再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)以及銀行間同業(yè)拆借業(yè)務(wù)的發(fā)展，削弱了中央銀行的宏觀調(diào)控能力。三是各地政府對(duì)單一帳戶設(shè)置銀行的選擇加劇了銀行間的競爭。各商業(yè)銀行為了爭取政府這一大客戶，用盡各種手段進(jìn)行無序競爭，擾亂了金融秩序，嚴(yán)重影響了金融業(yè)的正常運(yùn)營和正當(dāng)競爭，同時(shí)也為政府官員的腐敗提供了可能。四是削弱了中央銀行對(duì)國庫資金的監(jiān)督。由于各地政府將單一帳戶設(shè)置在商業(yè)銀行，使得國庫資金成批撥入商業(yè)銀行的單一帳戶，由商業(yè)銀行進(jìn)行逐筆支付，這使中央銀行無法對(duì)國庫資金的具體運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，甚至不如改革前的監(jiān)督力度。因?yàn)楦母锴皣鴰熨Y金是由中央銀行直接撥入到各預(yù)算單位的帳戶上，大致還能了解國庫資金的去向，但改革后中央銀行將資金成批撥入商業(yè)銀行的單一帳戶，無法了解國庫資金的去向，也就無法進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督了，等于將具體監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)移給商業(yè)銀行，但由于商業(yè)銀行是以盈利為目的的，不可能會(huì)盡心盡力實(shí)行監(jiān)督職能，這與改革的本意即加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的嚴(yán)格監(jiān)督相違背。
2.集中收支范圍不統(tǒng)一
各地在試點(diǎn)時(shí)集中收支的范圍不統(tǒng)一，主要是支出的范圍不統(tǒng)一。從理論上講，理想的做法是將所有的財(cái)政資金都納入集中收支的范圍。而實(shí)際上各地都有一部分財(cái)政資金未納入集中收支的范圍，并且未納入的部分各地也不統(tǒng)一。這樣一方面使得各地政府對(duì)各預(yù)算單位的管理不統(tǒng)一，不能很好地調(diào)動(dòng)已納入集中收支的預(yù)算單位的積極性。另一方面，由于有些預(yù)算單位納入集中收支，有些沒有，使得政府沒有辦法對(duì)各預(yù)算單位實(shí)行統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。最后由于各地的做法不一致，也不利于中央政府的宏觀調(diào)控。由于各地的做法不一致，使得各地各種支出的核算口徑不一致，使得中央政府無法正確掌握各種支出信息，中央政府的宏觀財(cái)政政策就缺乏客觀的依據(jù)，不利于國家財(cái)政政策的制定和執(zhí)行。
3.財(cái)政資金還是區(qū)分預(yù)算內(nèi)外，分別對(duì)待
各地的財(cái)政資金還是區(qū)分預(yù)算內(nèi)外，分別對(duì)待，即便是2001年3月16日印發(fā)的《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》中也把財(cái)政資金區(qū)分為預(yù)算內(nèi)外，預(yù)算內(nèi)資金納入國家的單一帳戶，預(yù)算外資金未納入國家的單一帳戶，只通過財(cái)政為預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的預(yù)算外資金財(cái)政專戶進(jìn)行收支。預(yù)算內(nèi)外資金的區(qū)分既不利于國家宏觀財(cái)政政策的制定，也有可能造成預(yù)算內(nèi)資金的流失；另外，預(yù)算外資金不納入國家單一帳戶，只通過商業(yè)銀行的專戶收支，等于脫離了代理國庫的中央銀行的監(jiān)督范圍，依靠商業(yè)銀行對(duì)其進(jìn)行支出監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的；而且由于預(yù)算外資金沒有納入國家單一帳戶還會(huì)造成中央銀行統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收支信息的失真，從而也不利于國家貨幣政策和財(cái)政政策的結(jié)合。
4.選擇哪個(gè)商業(yè)銀行設(shè)置財(cái)政零余額帳戶和預(yù)算單位零余額帳戶沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)
在選擇哪個(gè)商業(yè)銀行設(shè)置財(cái)政和預(yù)算單位的零余額帳戶方面沒有相應(yīng)法律條文，也沒有統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。這勢必在一定程度上會(huì)造成商業(yè)銀行之間的無序競爭，從而影響金融秩序。
5.各地一般都實(shí)行集中收支、集中核算的做法，而中央試點(diǎn)部委實(shí)行集中收支、分散核算，兩者不統(tǒng)一
近年來，各地一般都設(shè)立了會(huì)計(jì)核算中心或財(cái)政核算中心或資金結(jié)算中心或國庫集中支付中心，在保持財(cái)政資金分配使用權(quán)不變的前提下，取消了預(yù)算單位的銀行帳戶和會(huì)計(jì)人員，將預(yù)算單位的財(cái)政資金集中到“中心”，統(tǒng)一在商業(yè)銀行開立帳戶，實(shí)行集中收支、集中核算、集中管理。這樣做強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，便于財(cái)政部門集中調(diào)度統(tǒng)籌安排，但由于預(yù)算單位自身未參與自己的財(cái)務(wù)管理，不利于其對(duì)自己的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債及其凈資產(chǎn)的分析及有效管理；另一方面《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》又規(guī)定集中收支、分散核算的做法，這種做法正好與集中收支、集中核算相反，有利于各預(yù)算單位對(duì)自己的收入、支出、資金、負(fù)債及凈資產(chǎn)的分析及管理，但財(cái)政部門對(duì)支出的監(jiān)督力度不如前者，另外這一試點(diǎn)方案已在中央的一些部委實(shí)施，造成了中央與地方的不統(tǒng)一。比較理想的做法就是中央與地方統(tǒng)一，都實(shí)行集中收支、集中核算與分散核算相結(jié)合，當(dāng)然這首先需要建立統(tǒng)一高效的財(cái)政信息管理系統(tǒng)。
四、完善我國國庫集中收支制度的建議
1.完善預(yù)算管理體制
正如前文所分析的我國的預(yù)算管理體制還存在著一些問題。而國庫集中收支制度是預(yù)算管理體制的一個(gè)核心制度，預(yù)算管理體制中還有其它相關(guān)的制度，只有好的相關(guān)環(huán)境，才有可能建設(shè)完善的國庫集中收支制度，提高財(cái)政資金的管理效率。第一，財(cái)政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)，并都通過設(shè)置在中央銀行的單一帳戶進(jìn)行收支，從而使國庫收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍；同時(shí)在真實(shí)財(cái)政收支信息下才有利于國家宏觀財(cái)政政策的制定，有利于縮小財(cái)政赤字、減少短期國債的發(fā)行。第二，建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。一是給預(yù)算編制留足夠的時(shí)間，一般要提前一年編制下年預(yù)算，試編3年的滾動(dòng)預(yù)算從而有利于預(yù)算的磋商和論證。二是改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制，或改變各級(jí)人大開會(huì)日期。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，即歷年制，但審批各級(jí)預(yù)算的各級(jí)人大一般都是在3月或更晚些時(shí)候開會(huì)，這使前幾個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，所以我們應(yīng)該借鑒國外實(shí)行跨年制如上年的4月1日到第二年的3月31日等或改變?nèi)舜蟮拈_會(huì)日期，使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。三是進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，全面推行部門預(yù)算制度。我國目前預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中收支制度的運(yùn)行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級(jí)預(yù)算科目體系，每項(xiàng)支出都要有相應(yīng)的對(duì)應(yīng)科目，把預(yù)算具體到部門、單位和項(xiàng)目。
2.建立高效的財(cái)政管理信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)
財(cái)政管理信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)是實(shí)行國庫集中收支制度的技術(shù)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。財(cái)政管理信息系統(tǒng)是財(cái)政管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，一般包括預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收支帳務(wù)系統(tǒng)和債務(wù)管理系統(tǒng)等一系列信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過這些管理系統(tǒng)，可以節(jié)省財(cái)政管理的時(shí)間，充分收集財(cái)政管理所需的資料，提高財(cái)政管理效率。在高效而健全的財(cái)政管理信息系統(tǒng)下，國庫集中收支制度才能最大程度地發(fā)揮效率。尤其是國庫收支的帳務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上就是國庫集中收支制度的組成部分。通過國庫收支的帳務(wù)系統(tǒng)，既可以克服集中收支、分散核算的缺點(diǎn)，又可以克服集中收支、集中核算的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)集中收支、集中核算與分散核算的結(jié)合，這種理想的模式下，既有利于國家對(duì)國庫資金收支逐筆管理審查，也有利于各預(yù)算單位對(duì)自身收支狀況的充分掌握和分析管理；國庫支付管理系統(tǒng)和國庫資金的銀行清算系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來，可以有效提高國庫資金支付效率和加強(qiáng)對(duì)國庫資金嚴(yán)格監(jiān)督
。目前我國尚未建立一個(gè)完整的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，所以應(yīng)該抓緊時(shí)間建設(shè)財(cái)政管理信息系統(tǒng)，為了配合國庫集中收支制度的改革，首先應(yīng)建立國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)。另一方面，國庫集中收支制度需要通過銀行的資金清算系統(tǒng)進(jìn)行資金結(jié)轉(zhuǎn)，順暢的資金清算系統(tǒng)可以大大提高國庫資金的利用效率。銀行資金清算系統(tǒng)也是一個(gè)電子化和網(wǎng)絡(luò)化的信息系統(tǒng)。為了更有效地利用國庫資金，國庫資金的清算系統(tǒng)應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的資金支付系統(tǒng)，獨(dú)立于其它銀行資金的清算。國庫集中收支制度的實(shí)施需要這一獨(dú)立的國庫資金清算系統(tǒng)，加快財(cái)政資金撥付到帳的時(shí)間，提高國庫單一帳戶清算業(yè)務(wù)的效率。
3.健全國庫管理和國庫出納機(jī)構(gòu)
由于我國未區(qū)分國庫管理機(jī)構(gòu)和國庫出納機(jī)構(gòu)，將其混設(shè)在中央銀行內(nèi)，這非常不利于國庫資金的管理和監(jiān)督，尤其實(shí)行國庫集中收支制度的目標(biāo)就是為了加強(qiáng)對(duì)國庫資金收支的管理和監(jiān)督，所以有必要把國庫管理機(jī)構(gòu)與國庫出納機(jī)構(gòu)分離開立，形成它們之間相互牽制、相互監(jiān)督的局面，從而完善國庫對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督職能。借鑒國外的做法，我國可以在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國庫管理機(jī)構(gòu)，如我國已設(shè)立的國庫司，或正準(zhǔn)備建立的國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，應(yīng)抓緊在全國推廣。另一方面，也有必要健全國庫的出納機(jī)構(gòu)，由于種種原因我國在中央銀行的國庫部門一直未受到應(yīng)有的重視，人員意識(shí)薄弱、素質(zhì)較低，嚴(yán)重影響了國庫職能的實(shí)施，所以健全在中央銀行的國庫出納機(jī)構(gòu)也是非常必要的，甚至可以在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，像國外那樣建立一個(gè)獨(dú)立于中央銀行的出納署。
4.完善單一帳戶體系
我國的一些試點(diǎn)地方將國庫單一帳戶設(shè)置在商業(yè)銀行，會(huì)造成多方面的不利。所以我們應(yīng)該堅(jiān)持國庫單一帳戶設(shè)置在中央銀行，其實(shí)質(zhì)即是堅(jiān)持委托金庫制，如將國庫單一帳戶設(shè)置在商業(yè)銀行就是實(shí)行銀行制。銀行制除了國庫成本較低外沒有其他優(yōu)點(diǎn)，一般國家都不采用。另一方面單一帳戶體系中的零余額帳戶的設(shè)置也應(yīng)該有客觀的標(biāo)準(zhǔn)和法律條文，才有利于提高國庫資金的清算業(yè)務(wù)，同時(shí)也有利于維持金融秩序，避免經(jīng)濟(jì)尋租的現(xiàn)象產(chǎn)生。最后在完善單一帳戶體系中應(yīng)逐漸將預(yù)算外資金的收支納入國庫單一帳戶中，與預(yù)算內(nèi)資金一視同仁。
5.建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制
建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制是為了保證國庫資金的有效運(yùn)用，其應(yīng)該包括國庫部門自身的監(jiān)督職能、國庫內(nèi)部各相關(guān)部門之間的監(jiān)督、國庫相關(guān)業(yè)務(wù)往來的外部監(jiān)督；日常的監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督；事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。當(dāng)然這些監(jiān)督又是相互交叉的，具體地說：應(yīng)健全國庫部門自身對(duì)國庫資金收支的監(jiān)督職能尤其是國庫支付部門對(duì)國庫資金的運(yùn)用應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的逐筆審核制度；建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度；中央銀行應(yīng)嚴(yán)格依照國庫支付機(jī)構(gòu)的撥付指令行事，對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督；財(cái)政部門應(yīng)對(duì)國庫資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控；政府審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合財(cái)政國庫管理制度，加強(qiáng)對(duì)國庫資金運(yùn)行的外部監(jiān)督；各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也應(yīng)嚴(yán)格履行自身職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督；政府支出部門和供應(yīng)商也應(yīng)該具有對(duì)國庫資金的結(jié)算速度和效率進(jìn)行監(jiān)督義務(wù)。
6.完善相關(guān)法律，同時(shí)進(jìn)一步提高相關(guān)人員的認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)國庫資金管理意識(shí)
實(shí)行國庫收支制度后，原來建立在分散收支制度基礎(chǔ)上的相關(guān)法律應(yīng)進(jìn)行修訂或重新制定。如修訂《預(yù)算法》及其實(shí)施條例、《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則、預(yù)算會(huì)計(jì)制度（包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度、稅收征管會(huì)計(jì)制度、國庫會(huì)計(jì)制度）；制定《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》等。
國庫集中收支制度改革影響了有些部門和有關(guān)人員的既得利益，受到了來自于這些部門和人員的改革阻力，所以我們還應(yīng)該讓他們轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識(shí)，積極配合國庫集中收支制度改革，同時(shí)提高相關(guān)人員的素質(zhì)，增強(qiáng)國庫資金管理意識(shí)。
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