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國債將繼續(xù)成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長的助推器
一、2003年國債資金的規(guī)模與使用方向
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2003年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，國家計(jì)委和財(cái)政部已達(dá)成共識(shí)，擬定2003年發(fā)行長期建設(shè)國債1400億元，這個(gè)規(guī)模體現(xiàn)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的方針，將使國債繼續(xù)成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長的助推器。
2003年國債資金將主要投向五個(gè)方向：一、確保重大項(xiàng)目的投入和建設(shè)。二、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入。三、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)技術(shù)改造，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。四、繼續(xù)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。五、加快實(shí)施退耕還林，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
二、近幾年國債資金的投向情況與社會(huì)效益
從1998年開始，國家實(shí)行了積極的財(cái)政政策，連續(xù)五年發(fā)行國債投資，用于刺激投資需求與消費(fèi)需求。大致測(cè)算，國債投資每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長1.5至2個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個(gè)。
國債投資，既加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，又增加了技術(shù)改造的內(nèi)容，特別是國債技改發(fā)揮了重要作用。據(jù)測(cè)算，1元投資就可拉動(dòng)10元社會(huì)投資，成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要力量。
尤為重要的是，從1998年開始，為了刺激內(nèi)需，國債資金主要用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)。大規(guī)模的國債資金的注入，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，更使得基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到飛速發(fā)展。
事實(shí)證明，發(fā)行長期建設(shè)國債有效帶動(dòng)了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款，建設(shè)了上萬個(gè)有利于擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整的項(xiàng)目，為成功抵御亞洲金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)增長減慢帶來的沖擊和影響，保持國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。五年來的實(shí)踐證明，在有效需求不足和供給結(jié)構(gòu)不合理的矛盾比較突出，經(jīng)濟(jì)增長潛力不能得到有效發(fā)揮的情況下，利用國債投資促進(jìn)國內(nèi)投資和消費(fèi)需求增長，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)的具有創(chuàng)造性的重大舉措，也是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。從近幾年國債資金的投向與動(dòng)作情況看，其產(chǎn)生的社會(huì)效益是十分巨大的：
1、成為經(jīng)濟(jì)增長的“助推器”
據(jù)介紹，國債項(xiàng)目直接帶動(dòng)地方、部門、企業(yè)投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元。1998年國債項(xiàng)目投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年帶動(dòng)2個(gè)百分點(diǎn)，2000年帶動(dòng)1.7個(gè)百分點(diǎn)，2001年帶動(dòng)1.8個(gè)百分點(diǎn)，2002年預(yù)計(jì)為2個(gè)百分點(diǎn)。2002年前11個(gè)月累計(jì)，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型完成固定資產(chǎn)投資26119億元，同比增長23.4%。投資仍然是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。
2、形成重大項(xiàng)目建設(shè)的支撐點(diǎn)
國債投資集中力量建成了一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些年來，國債項(xiàng)目的建設(shè)，有力地促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面的建設(shè)，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)更為扎實(shí)。
13年間，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施累計(jì)建成投產(chǎn)基建大中型項(xiàng)目1553個(gè)，比前11年多1022個(gè)，其中，農(nóng)林牧漁水利業(yè)106個(gè)；能源工業(yè)687個(gè)；原材料工業(yè)241個(gè)；交通運(yùn)輸郵電通信業(yè)481個(gè)；城市公共服務(wù)業(yè)38個(gè)。累計(jì)新增固定資產(chǎn)42646億元，比前11年增長10.1倍，其中，農(nóng)林牧漁水利業(yè)2700億元；能源工業(yè)15861億元；原材料工業(yè)4275億元；交通運(yùn)輸郵電通信業(yè)15342億元；城市公共服務(wù)業(yè)4468億元。
到目前為止，全國用于水利建設(shè)的資金，已投入1100億元，用于堤防的600多億元，大江大河大湖堤防得以加固。加高加固長江干堤3576公里，使其抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實(shí)施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程，除險(xiǎn)加固大中型病險(xiǎn)水庫680個(gè)；大江大河綜合防洪能力顯著提高；退耕還林、水木保持效果明顯，部分地區(qū)生態(tài)惡化趨勢(shì)得到初步遏制。
國債投資還建設(shè)了四通八達(dá)的交通要道。到2001年底，安排過國債資金的工程項(xiàng)目，累計(jì)建成通車?yán)锍?.55萬公里。建設(shè)鐵路新線5500公里，新增公路7.6萬公里，改建和新建機(jī)場(chǎng)35個(gè)，交通運(yùn)輸對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約基本消除。
國債資金還支持了高科技項(xiàng)目、企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目的建設(shè)。截至2001年底，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)國債投資已安排項(xiàng)目392項(xiàng)，總投資規(guī)模達(dá)到562億元。累計(jì)完成投資407億元，其中國債投資近67億元。一些項(xiàng)目開始初見成效，由于國債資金中有一部分專門用于對(duì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的貼息扶持，很好地帶動(dòng)了銀行和社會(huì)資金對(duì)技術(shù)改造的投入，加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，提高了工業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭力，一些重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)水平有了較大幅度提高。
3、充實(shí)了城鄉(xiāng)居民的“錢袋子”
國債投資帶來了巨大的就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年到2001年，國債投資直接創(chuàng)造的新就業(yè)崗位達(dá)500萬個(gè)，占同期新增就業(yè)崗位的五分之一以上。就業(yè)的增加，為居民購買力的提高提供了前提條件。
國債投資還為城鄉(xiāng)居民增加了收入。就農(nóng)村而言，運(yùn)用國債資金開展大江大河治理、病險(xiǎn)水庫加固、農(nóng)村人畜飲水工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造和農(nóng)村電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，為農(nóng)民增加收入創(chuàng)造了條件：1978-2001年農(nóng)村居民人均純收入年均增長3.6%。
1998年以來，農(nóng)村電網(wǎng)進(jìn)行了大規(guī)模的建設(shè)與改造，共安排資金2885億元，其中利用國債619億元：全國農(nóng)村到戶電價(jià)平均每千瓦時(shí)下降了0.1-0.3元，每年可減輕農(nóng)民電費(fèi)負(fù)擔(dān)300多億元。農(nóng)村人畜飲水工程建設(shè)解決了3000多萬人的飲水困難。村村通廣播電視、高校高中擴(kuò)招、中小學(xué)危房改造、血站建設(shè)，以及近1000項(xiàng)城市供水、道路、污水和垃圾處理工程，為提高人民物質(zhì)和文化生活水平創(chuàng)造了條件。
從城鎮(zhèn)來看，運(yùn)用國債資金加強(qiáng)交通、通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，改善了企業(yè)的經(jīng)營狀況。同時(shí)，通過國債投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，為近幾年的財(cái)政收入增長創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上，國家?guī)状卧黾訖C(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資。1998年至2001年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均實(shí)際增長7.5%，2001年增長8.5%。
4、加快了中西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
國家還利用國債投資加大了西部開發(fā)的力度，開工建設(shè)青藏鐵路、西電東送等跨世紀(jì)宏偉工程。在地區(qū)分布上，國債資金堅(jiān)持了向中西部傾斜的方針。2001年中西部國債項(xiàng)目個(gè)數(shù)占了60%以上，國債項(xiàng)目計(jì)劃總投資也占了50%，分別比當(dāng)年基本建設(shè)和更新改造投資中西部項(xiàng)目個(gè)數(shù)和計(jì)劃總投資占全國的比重高4.9和11.6個(gè)百分點(diǎn)。國債資金的注入，緩解了中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏的矛盾，在這些地區(qū)投資建成了一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，此外還有大量的城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工程，長江中上游水土保持工程，西部地區(qū)天然保護(hù)工程等等。這些項(xiàng)目的建成投產(chǎn)，必將大大改善中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的面貌，為提高中西部地區(qū)人民的生活水平，縮小與東部地區(qū)的差距起到積極的促進(jìn)作用。
5、改善了居民的生活條件
在改善人民生活方面，還有2.7億元國債投資被安排進(jìn)行村村通廣播電視工程建設(shè)，結(jié)束了10萬多個(gè)行政村不能收聽廣播、收看電視的歷史：在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，安排760億元國債資金，總投資3800多億元，使一大批省會(huì)城市和地級(jí)城市的供水、供氣、交通等問
題得到有效緩解，促進(jìn)了城市功能的完善，方便了居民生活，市容市貌也大為改觀。安排57億元建設(shè)人畜飲水和治砷、治氟工程，改變了貧困地區(qū)缺水面貌，解決了3000多萬人的飲水困難，清潔了水源，改善了農(nóng)村的生存環(huán)境和衛(wèi)生條件。在社會(huì)事業(yè)方面，5年來國家累計(jì)安排國債投資220億元，同時(shí)帶動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)配套投資500多億元，用于高校和高中擴(kuò)招、西部一省一校和西部大學(xué)校園網(wǎng)、西部中等職業(yè)教育、中小學(xué)危房改造以及中央部委高校“筒子樓”改造和“煤改氣”、地方血站和疾病控制機(jī)構(gòu)建設(shè)等。
三、發(fā)展趨勢(shì)——擴(kuò)張性財(cái)政政策尚難以淡出
以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，2003年將繼續(xù)增發(fā)長期建設(shè)國債，繼續(xù)保持積極財(cái)政政策的實(shí)施力度將成為我國政府的必然選擇。
1、宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇的前提是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷。對(duì)2003年世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的總體估計(jì)是兩點(diǎn)：一是可能緩慢回升，但不具備強(qiáng)勁復(fù)蘇的條件；二是存在一些不確定因素，如美國攻打伊拉克可能帶來的石油價(jià)格波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響等�？傊�，中國經(jīng)濟(jì)增長的外部環(huán)境偏緊，而不是偏松。
2、從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況向好，但影響經(jīng)濟(jì)中長期增長的深層次矛盾并沒有解決；宏觀經(jīng)濟(jì)供求總量仍然不平衡，有效需求不足的矛盾依然存在；結(jié)構(gòu)調(diào)整取得初步成效，但結(jié)構(gòu)調(diào)整需要繼續(xù)推進(jìn)；經(jīng)濟(jì)增長的自主性正在增強(qiáng)，但體制和制度性障礙對(duì)經(jīng)濟(jì)的自主增長存在抑制作用。
3、對(duì)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析和判斷表明，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體向著好的方向發(fā)展，但是為了應(yīng)對(duì)偏緊的國際環(huán)境，繼續(xù)擴(kuò)大國內(nèi)需求，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為深化改革提供必要的成本，財(cái)政政策需實(shí)行適度擴(kuò)張，以拉動(dòng)投資和消費(fèi)，同時(shí)還要為企業(yè)、投資體制等項(xiàng)改革保駕護(hù)航。
盡管我國經(jīng)濟(jì)在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定的情況下，保持了快速增長的態(tài)勢(shì)，尤其是我國在加入世貿(mào)組織一年中取得的種種成績表明，這樣的一個(gè)穩(wěn)定拐點(diǎn)是有可能在今后不算太長的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的，但由于我國經(jīng)濟(jì)正日益融入全球經(jīng)濟(jì)格局，而明年國際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)存在許多不確定因素，因此現(xiàn)在還不能斷言經(jīng)濟(jì)回暖的穩(wěn)定拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。到底何時(shí)出現(xiàn)，尚待繼續(xù)觀察。所以，積極的財(cái)政政策還需堅(jiān)持實(shí)施一段時(shí)間。
4、從發(fā)債情況看，我國財(cái)政赤字和國債規(guī)模都處于國際公認(rèn)的安全線以內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，我國財(cái)政收支缺口越來越大，而根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，目前我國財(cái)政赤字和國債規(guī)模仍有擴(kuò)大的空間。
一是赤字率，即財(cái)政赤字占GDP的比重。歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟入圍國家的財(cái)政赤字占GDP比重的趨同標(biāo)準(zhǔn)為3%，我國1997年之前同口徑的赤字率未超過1%，1998年為2%，1999年和2000年都是2.8%。從我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀看，財(cái)政赤字占GDP的比重為2.7%，低于國際上3%的安全警戒線。
二是債務(wù)負(fù)擔(dān)率，國家財(cái)政對(duì)于增發(fā)國債還有足夠的承受能力。據(jù)測(cè)算，我國國債余額占GDP的比重，這一指標(biāo)廣泛用于西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家，具有國際間的可比性，該指標(biāo)國際公認(rèn)的警戒線是45%-60%。1998年以前，我國的債務(wù)負(fù)擔(dān)率只有5%左右。由1997年的1.2%上升到2000年的2.9%，仍在公認(rèn)的警戒線內(nèi)：從債務(wù)角度看，我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率從1997年的8.1%上升到2001年的20%左右，遠(yuǎn)低于國際通行的60%警戒線。2002年，如果保持2001年的國債發(fā)行規(guī)模，債務(wù)負(fù)擔(dān)率仍將遠(yuǎn)低于該警戒線。
5、從中長期看，我國發(fā)行國債不僅有空間，而且有扎實(shí)的資金來源。首先，我國儲(chǔ)蓄率一直處于較高的水平，達(dá)40%左右。目前銀行資金比較充裕，存差較大，利率水平較低。截至2002年11月末，全部金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額為16.9萬億元，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額為8.6萬億元，其中活期存款約占30%，定期存款約占70%。盡管現(xiàn)在存款利率很低，而且還要征收20%的利息稅，但居民仍把儲(chǔ)蓄作為金融投資的首選�？梢�，政府投資的資金來源是基本有保證的，關(guān)鍵的問題是要用好這些資金，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。發(fā)行國債有利于把銀行存款轉(zhuǎn)為投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加消費(fèi)和培養(yǎng)財(cái)源；而且，目前市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，通貨膨脹和緊縮的態(tài)勢(shì)都不太明顯，發(fā)行長期建設(shè)國債正處于較好的時(shí)機(jī)。
近來，有人說到保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性，就不免擔(dān)心國債發(fā)多了，赤字增大了，會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，還言之鑿鑿地指出，我國國債發(fā)行已接近國際警戒線了。但考察我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際數(shù)據(jù)，以及結(jié)合我國的特殊國情，不難發(fā)現(xiàn)，這種擔(dān)憂是不必要的，我國拉動(dòng)內(nèi)需仍然要依靠增發(fā)國債。
四、明確國債政策取向，充分發(fā)揮國債投資作用
從今后趨勢(shì)看，運(yùn)用好國債政策，發(fā)揮好國債投資作用，專家指出，需要把握以下幾個(gè)要點(diǎn)：
1.合理確定國債規(guī)模。國債規(guī)模的擴(kuò)大，固然有助于在一定時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大財(cái)政的投資能力，但國債是有借有還的，國債規(guī)模過大甚至膨脹必將會(huì)增加財(cái)政未來的還債壓力和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)政和國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。因而，國債規(guī)模必須適度，這是正確運(yùn)用國債投資政策需要研究解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。對(duì)此，需特別指出的是，考慮我國未來的國債規(guī)�；虬l(fā)債空間，不能簡單地和國外的某些債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。資料表明，中國目前的債務(wù)負(fù)擔(dān)率比國外發(fā)達(dá)國家確實(shí)低不少，如美國為52.0%（1992年）、日本為52.7%（1992年）、德國為25.8%（1991年）、英國為37.2%（1991年）、法國為29.6%（1992年），而中國約為18%（2001年）。但必須注意到，中國和國外發(fā)達(dá)國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有著相當(dāng)大的差距。西方工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，國家財(cái)力集中程度高，財(cái)政收入占GDP的比重一般為30%-40%，有的甚至超過50%。也就是說，西方發(fā)達(dá)國家的高債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，整個(gè)國家對(duì)債務(wù)的承受能力強(qiáng)。而中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國外比較有相當(dāng)大的差距，而且國家財(cái)力集中程度也要低得多，2001年財(cái)政收入占GDP的比重僅16%。因此，從總體來講，我們國家對(duì)債務(wù)的承受能力要相對(duì)弱一點(diǎn)。根據(jù)上述分析，我們的基本看法和主張是：今后一個(gè)時(shí)期我國的總體國債規(guī)模應(yīng)該選擇一條均衡增長或適度增長的道路，而不能過度擴(kuò)張。因?yàn)閲鴤l(fā)行的驟然下降會(huì)嚴(yán)重制約政府即時(shí)的調(diào)控能力，但國債的過度擴(kuò)張也會(huì)對(duì)未來的經(jīng)濟(jì)安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。
2.要注重優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)，完全國債運(yùn)行機(jī)制。合理的國債結(jié)構(gòu)及其國債運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于避免債務(wù)膨脹、提高國債資金效益、增強(qiáng)國債的償債能力，無疑是十分重要的。從國債的期限結(jié)構(gòu)看，目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，同時(shí)增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力�？煽紤]借鑒國外的做法經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)增加長期國債的比重，以滿足國家長期投資的需要，延緩政府財(cái)政的還債負(fù)擔(dān)。從國債的品種結(jié)構(gòu)看，應(yīng)該多樣化，除了現(xiàn)在一般的財(cái)政債券、儲(chǔ)蓄債券外，當(dāng)前特別需要強(qiáng)調(diào)加大發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)國債的比重。通過專項(xiàng)建設(shè)國債方式可以為國家的一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目籌集資金，相應(yīng)從項(xiàng)目建成后的投資回報(bào)中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強(qiáng)國家對(duì)重點(diǎn)建設(shè)的資金支持，也有利于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)核算，提高資金使用效益，同時(shí)還可以減輕政府的還債壓力。從國家債務(wù)的使
用結(jié)構(gòu)看，要優(yōu)先將國債收入用于生產(chǎn)性投資建設(shè)項(xiàng)目，以彌補(bǔ)國家建設(shè)資金的不足，同時(shí)為國債的回收和償還奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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