政府公共服務(wù)：狀況測評與政策建議——織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)狀況調(diào)查報告

　　政府的公共服務(wù)是政府行為的最終產(chǎn)出，是政府行為與公民需求最主要的結(jié)合點，也是公民評價政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的主要尺度。從當(dāng)代西方國家的行政改革實踐看，注重政府的服務(wù)功能已經(jīng)成為趨勢。美國克林頓政府發(fā)起的“政府再造運動”明確提出了“顧客第一”（PuttingCustomers  First）的口號，并通過頒布“聯(lián)邦政府內(nèi)部革命”的行政命令，要求聯(lián)邦政府設(shè)定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還出版了政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)》。英國政府在1991年開展了提升公共服務(wù)的“憲章運動”；1997年又發(fā)起了以“服務(wù)第一”（Service  First）為口號的“新憲章運動”。加拿大政府也在2000年頒布了《政府公共服務(wù)2000》。這些做法都是為了提升政府公共服務(wù)，建立所謂“顧客導(dǎo)向”型的政府，也就是能夠滿足顧客需要和受顧客驅(qū)使的政府。西方國家的這一改革取向值得我們重視和借鑒。

　　為了全面、深入地研究我國政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀，探討政府公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和測評方法，東方公共管理綜合研究所在廣泛搜集國內(nèi)外資料的基礎(chǔ)上，對“入世”后政府的公共服務(wù)和公民的需求進行了大量的調(diào)查研究，并選擇浙江省湖州市織里鎮(zhèn)作為試點進行了問卷調(diào)查�？椑镦�(zhèn)以“中國童裝之都”而享譽全國，區(qū)域面積135.8平方公里，轄46個行政村，總?cè)丝?6萬人，城市建成區(qū)面積為5平方公里。2001年全鎮(zhèn)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值20.86億元，增長21.07%，高出全市近10個百分點，人均GDP達(dá)2.1萬元，高出全市6000元�？椑镦�(zhèn)作為湖州市最具經(jīng)濟活力的工貿(mào)新區(qū)，無論從經(jīng)濟規(guī)模、城市化程度還是政府管理的角度看，均走在全國鎮(zhèn)級經(jīng)濟的前列，具備了進行公共服務(wù)狀況研究的基本條件和代表性。

　　一、調(diào)查研究的對象與方法

　　為了準(zhǔn)確、全面地把握織里鎮(zhèn)的公共服務(wù)狀況，我們將研究對象群體定為八組：（1）湖州專家，指湖州市委、市府對織里鎮(zhèn)情況比較熟悉的專家和領(lǐng)導(dǎo)；（2）織里鎮(zhèn)政府工作人員，指編制在織里鎮(zhèn)政府的工作人員；（3）派出機構(gòu)的政府工作人員，指編制在湖州市，但在織里鎮(zhèn)的派出機構(gòu)工作的政府工作人員；（4）大企業(yè)的管理階層，指年銷售收入在500萬元以上的織里鎮(zhèn)的企業(yè)管理人員；（5）手工業(yè)主，指織里鎮(zhèn)的家庭企業(yè)主；（6）市場交易人員，指織里鎮(zhèn)的市場攤主；（7）農(nóng)民，指織里鎮(zhèn)的務(wù)農(nóng)人員；（8）外來打工人員，指在織里鎮(zhèn)務(wù)工的外來人員。

　　自2002年4月開始，課題組多次赴織里鎮(zhèn)考察、搜集資料，6月份完成調(diào)查問卷的設(shè)計和評議工作，第一次正式的問卷調(diào)查時間為2002年7月10日至7月13日。實際發(fā)放問卷1626份，回收有效問卷1592份，有效回收率97.91%(見表1)；經(jīng)統(tǒng)計檢驗，回收樣本對織里鎮(zhèn)總體公民具有較好的代表性。

表1　　調(diào)查問卷的發(fā)放和回收情況

　　在研究方法上，課題組主要以英國的公共服務(wù)為“標(biāo)桿”，具體參照了英國1997年“新憲章運動”提出的九項原則(見表2)。

表2　　英國“新憲章運動”的九項原則

資料來源：http://www.servicefirst.gov.uk
　　參照上述九項原則，并結(jié)合對織里鎮(zhèn)的調(diào)查研究，課題組最終提取了20個評價織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)整體狀況的指標(biāo)。在測評方法上，也借鑒了聯(lián)合國、世界銀行、透明國際（TI）等權(quán)威機構(gòu)的成熟經(jīng)驗，采用8個調(diào)查群體、政府工作人員與公民共同參與的研究方法來抵銷誤差。

　　二、織里鎮(zhèn)公共服務(wù)測評情況

　�。ㄒ唬┱�體評價

　　調(diào)查表明，織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的整體狀況有待改善。按照國際上通行的做法，并結(jié)合我國的實際情況，課題組以得分0.4作為“標(biāo)桿”。測評結(jié)果，織里鎮(zhèn)20個指標(biāo)的平均得分值為0.41，剛剛達(dá)到標(biāo)桿水平；20個測評指標(biāo)中，得分接近和超過標(biāo)桿水平的僅占一半；在公共服務(wù)方面起到關(guān)鍵性作用的指標(biāo)，如政策的無傾向性、維護社會公平、服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度、工作效率、工作效果等，得分均在0.5以下，但集中在0.3～0.5的區(qū)間；節(jié)約開支、住處公開、投訴的實際作用等6項指標(biāo)的得分低于0.3，處于較差和很差的狀況(見表3)。

表3　　織里鎮(zhèn)公共服務(wù)的整體狀況?

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，得分區(qū)間為0～1；得分0～0.19為很差，0.20～0.29為較差，0.30～0.49為一般，0.50～0.69為較好，0.70～1.00為很好。

　　此外，對整體測評情況的分析表明，有3個問題值得特別關(guān)注：

　　第一，投訴通道與投訴實際作用之間的得分差距很大。調(diào)查表明，76%的調(diào)查對象認(rèn)為能夠?qū)φ�府的工作失誤進行投訴；但是僅有22%認(rèn)為投訴有實際效果。

　　第二，節(jié)約開支的得分最低，僅為0.13，反映了群眾對鎮(zhèn)政府在節(jié)約開支方面意見較大。但這一得分又與同樣得分很低（0.21）的“信息公開程度”有直接關(guān)系，反映了政府在財務(wù)公開方面做得不夠，直接影響了群眾對政府的評價。

　　第三，政策傾向偏差較大�？椑镦�(zhèn)作為經(jīng)濟高速發(fā)展的地區(qū)，政府的政策明顯地傾向于企業(yè)主(見表4)，對企業(yè)主與外來打工人員的政策傾向偏差高達(dá)0.55。

表4　　政策傾向問題

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，政策傾向偏差為極差；得分區(qū)間為0～1。

　�。ǘ�）具體測評

　　在整體評價的基礎(chǔ)上，我們對織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的5個重要方面進行具體的測評(見表5)。

表5　　織里鎮(zhèn)公共服務(wù)的具體狀況

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，得分區(qū)間為0～1。

　　調(diào)查表明，織里鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)在5個重要方面的具體測評也不甚理想。

　�。�1）治安能力一般。調(diào)查對象中認(rèn)為在織里鎮(zhèn)有安全感的只有43%，認(rèn)為治安狀況越來越好的更少，僅有24.7%；影響政府治安能力的重要因素之一是外來打工人員約占到總?cè)丝诘?/3。

　�。�2）提供教育服務(wù)的水平一般。調(diào)查對象中僅有29.6%對鎮(zhèn)里的教育水平持肯定意見，僅有28.7%對鎮(zhèn)里教師的水平持肯定意見。

　�。�3）廉潔狀況一般。調(diào)查對象中僅有29.2%對鎮(zhèn)政府的廉潔狀況持肯定意見，其余46.6%持中立意見，24.2%持否定意見。

　�。�4）安全生產(chǎn)（消防能力）較差�？椑镦�(zhèn)的支柱工業(yè)是童裝業(yè)，以生產(chǎn)、生活、倉儲“三合一”的加工方式為主，但目前織里鎮(zhèn)的消防隊僅有一輛消防車；因此，安全生產(chǎn)，其中主要是消防問題十分突出。

　�。�5）社會保障較差。調(diào)查對象中僅有22%對鎮(zhèn)里的社會保障工作持肯定意見，其余50.6%中立，27.4%持否定意見。

　　除了上述五項重要指標(biāo)之外，我們還

深入研究了織里鎮(zhèn)的遵紀(jì)守法情況。調(diào)查表明，在織里鎮(zhèn)的4個主要群體中，遵紀(jì)守法情況由好到差依次為：本地居民，政府人員，企業(yè)老板，外來人員(見表6)。

表6　　主要群體的遵紀(jì)守法情況

　　三、公共服務(wù)狀況對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的影響

　　在對織里鎮(zhèn)公共服務(wù)狀況的測評基礎(chǔ)上，課題組進一步研究了公共服務(wù)狀況對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的影響。

　�。ㄒ唬┛椑镦�(zhèn)公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的評價

　　調(diào)查表明，織里鎮(zhèn)公民對政府總體工作的滿意度為0.39，對政府的信任程度也是0.39，接近標(biāo)桿水平(見表7)。

表7　　織里鎮(zhèn)公民對政府的評價

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，得分區(qū)間為0～1。

　　調(diào)查表明，織里鎮(zhèn)公民對政府領(lǐng)導(dǎo)的支持度超過了0.5，為0.52，狀況較好；而公民對政府領(lǐng)導(dǎo)的總體滿意度也略微超過對政府工作的滿意度，為0.40，達(dá)到標(biāo)桿水平(見表8)。

表8　　織里鎮(zhèn)公民對政府領(lǐng)導(dǎo)的評價

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，得分區(qū)間為0～1。

　�。ǘ�）公共服務(wù)狀況在很大程度上影響公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的評價

　　調(diào)查和統(tǒng)計分析表明，織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的整體狀況得分為0.41，這與表6和表7所反映的公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的評價得分非常接近，說明這些指標(biāo)之間具有很強的相關(guān)性。課題組抽取其中的核心指標(biāo)“服務(wù)的實際情況”作為代表，分析該指標(biāo)與公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)評價的相關(guān)程度(見表9)。

表9　　服務(wù)的實際情況與公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)評價的相關(guān)程度

注：以上指標(biāo)為定序變量，相關(guān)度分析采用Gamma系數(shù)，取99%置信區(qū)間，均通過顯著性檢驗；得分區(qū)間為－1.0～＋1.0。

　　以上統(tǒng)計分析表明，政府的公共服務(wù)狀況在很大程度上影響到公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的評價。因此，在我國當(dāng)前的情況下改善政府的公共服務(wù)具有深刻的現(xiàn)實意義：

　　第一，改善政府公共服務(wù)是公民的普遍要求�？椑镦�(zhèn)的調(diào)查表明，調(diào)查對象中認(rèn)為政府的工作應(yīng)該側(cè)重于服務(wù)的占79.5%，其中以湖州市的專家和領(lǐng)導(dǎo)最多，高達(dá)95.7%；

　　第二，改善政府公共服務(wù)是提高政府的回應(yīng)力和擴大群眾基礎(chǔ)的有效途徑。公共服務(wù)在很大程度上影響公民對政府及其領(lǐng)導(dǎo)評價的情況下，改善公共服務(wù)將是當(dāng)前政府獲得公民滿意，進而得到公民信任和支持，擴大群眾基礎(chǔ)的有效途徑。

　　四、改善政府公共服務(wù)的政策建議

　　對全國公共服務(wù)行業(yè)的全面研究表明，織里鎮(zhèn)公共服務(wù)狀況具有較廣泛的代表性。例如，據(jù)安徽省消費者協(xié)會統(tǒng)計，該省2001年針對公用行業(yè)的投訴量較上年上升了45.76%。特別是在加入WTO以后，改善政府公共服務(wù)已具有相當(dāng)?shù)木o迫性，應(yīng)當(dāng)提上政府的議事日程。對此，我們的政策建議如下：

　�。ㄒ唬┘泳o研究我國政府公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)

　　課題組經(jīng)過對織里鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)了該鎮(zhèn)在公共服務(wù)方面的關(guān)鍵性弱項，例如：政府開支的浪費、信息公開程度低、投訴的實際作用差、未能按照規(guī)定的服務(wù)時間完成工作等，見表3。通過區(qū)分很差、較差、一般、較好和很好幾個等級，鎮(zhèn)政府就能夠有針對性、重點突出地搞好公共服務(wù)的改善工作。

　　針對政府公共服務(wù)因行業(yè)、地域等因素而差異性較大的情況，建議在中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下，全國各地積極開展政府公共服務(wù)的調(diào)查研究，首先表明政府注重改善公共服務(wù)的姿態(tài)；在充分了解公民需求的基礎(chǔ)上，有針對性地提出政府公共服務(wù)的承諾或改善公共服務(wù)的方案，鼓勵創(chuàng)新與實踐，積極探索符合“三個代表”思想、具有中國特色的政府公共服務(wù)。

　　（二）盡快確立我國政府的公共服務(wù)原則

　　就我國的行政體制而言，大范圍地推行政府公共服務(wù)改革，首先需要由中央政府確立統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和原則。在這方面，我們可以積極借鑒國外的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國的行政傳統(tǒng)和經(jīng)驗，盡快制定政府公共服務(wù)的指導(dǎo)原則。例如：（1）重回應(yīng)（Responsiveness）：強化公眾的知情權(quán)，了解公眾的意見，對此作出快速有效的回應(yīng)；（2）高質(zhì)量（Quality）：公布綜合性的公共服務(wù)指導(dǎo)，改善服務(wù)質(zhì)量和連續(xù)性，更好地滿足用戶的需求，制定行之有效的實踐指南，運用高新技術(shù)改進關(guān)鍵領(lǐng)域的服務(wù)績效；（3）高效益（Effectiveness）：引入先進的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，改進程序追求持續(xù)的績效提升，為公眾提供有用的公共服務(wù)；（4）聯(lián)合辦公（Workingacrosssectors）：鼓勵跨部門的合作，提供“一站式”服務(wù)。

　�。ㄈ�）研究建立有中國特色的政府公共服務(wù)體系

　　課題組在織里鎮(zhèn)的試點研究表明：政府的公共服務(wù)具有體系性；公民對于公共服務(wù)的要求已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。以織里鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)公民對政府的大多數(shù)公共服務(wù)都提出了迫切的需求(見表10)。

　　另外，統(tǒng)計分析表明，織里鎮(zhèn)公民對上述各項公共服務(wù)的需求之間具有較強甚至很強的相關(guān)性；這些都說明目前公民對于政府的需求是提供體系化的公共服務(wù)。

　　政府公共服務(wù)體系建設(shè)以研究公共服務(wù)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)和確立公共服務(wù)原則為基礎(chǔ)，以提供完善的公共服務(wù)為標(biāo)的。政府部門的差異性并非阻礙公共服務(wù)體系建設(shè)的因素，因為無論是提供單一服務(wù)的行業(yè)部門，還是提供綜合服務(wù)的政府部門，在建設(shè)公共服務(wù)體系的過程中都以3個共性的環(huán)節(jié)為關(guān)鍵：第一是明確服務(wù)的承諾，第二是服務(wù)的流程管理，第三是服務(wù)績效的評估與反饋。目前國內(nèi)外

表10　　織里鎮(zhèn)公民對政府多項公共服務(wù)的迫切需求

注：指標(biāo)的得分依據(jù)問卷的調(diào)查結(jié)果，得分區(qū)間為0～1。

的企業(yè)在這方面的管理模式已經(jīng)成型，例如：ISO系列認(rèn)證、無縫隙管理、全面質(zhì)量管理、顧客關(guān)系管理等等；我們可以有選擇地將這些成熟的機制引入公共服務(wù)體系，通過認(rèn)證、考核與獎懲等辦法，有效地監(jiān)督和提升政府的公共服務(wù)。

　　總之，政府的公共服務(wù)改善和公共服務(wù)的體系建設(shè)對所有國家都是一項長期、復(fù)雜的社會工程。提升政府的公共服務(wù)既是符合當(dāng)前國際形勢的新趨勢，也是實踐我國“為人民服務(wù)”宗旨的老課題；值得我國政府和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

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