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經濟全球化條件下發(fā)展中國家政府的經濟職能
經濟全球化是世界經濟發(fā)展的必然趨勢。發(fā)達國家憑借自身的實力和優(yōu)勢，在全球化過程中居于主導地位，獲得了全球化帶來的種種好處，因此不遺余力地推動全球化的發(fā)展。對于廣大的發(fā)展中國家而言，經濟全球化既帶來了難得的機遇，也帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，這也就是反全球化的聲音不絕于耳的緣故。客觀而論，如果發(fā)展中國家怕噎而廢食，對全球化采取消極逃避的態(tài)度，這是不足取的；相反，發(fā)展中國家應該積極投身全球化浪潮中，抓住機遇，趨利避害，在充分享受全球化的好處的同時，又將其負面影響降到最低，利用后發(fā)優(yōu)勢趕超發(fā)達國家。這就需要發(fā)展中國家政府肩負起比發(fā)達國家政府更為繁重的職責，履行切合發(fā)展中國家社會經濟狀況的經濟職能。這些職能包括：�。ㄒ唬┍Ｗo職能。所謂保護職能，就是發(fā)展中國家運用政府的力量，保護本國的產業(yè)安全，防止產業(yè)主導權轉移；保護本國經濟資源的有效開發(fā)和利用，防止外部勢力的掠奪；保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)社會經濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。它是由發(fā)展中國家經濟的落后性所決定的重要職能，它不是一種封閉的、排斥外部經濟聯(lián)系的保護職能，而是在與世界各國經濟特別是發(fā)達國家經濟發(fā)生廣泛聯(lián)系的全球化過程中所形成的正當保護職能。
1.保護產業(yè)安全。WTO是經濟全球化的主要組織形式之—，目前有144個成員，其中大部分是發(fā)展中國家。在WTO的貿易與投資自由化的原則下，發(fā)展中國家從商品市場到投資領域全面開放，民族產業(yè)安全問題因此變得十分突出。首先表現(xiàn)在發(fā)展中國家不少產業(yè)的產品技術含量與發(fā)達國家相差較大，在規(guī)模經濟方面也落后于它們，外國商品的涌入將極大地沖擊這些比較劣勢產業(yè)，威脅其生存和發(fā)展。其次是外資可能控制發(fā)展中國家部分產業(yè)與市場。和發(fā)達國家的企業(yè)特別是跨國集團相比，發(fā)展中國家的企業(yè)在資金、技術、人才、機制、品牌、信息、營銷等方面都處于劣勢，外資進入國內，有可能導致一些產業(yè)主導權轉移，影響發(fā)展中國家經濟的自主性和獨立性。再次是產業(yè)結構不合理狀況將加劇。在全球化過程中，發(fā)達國家加速把傳統(tǒng)產業(yè)、夕陽產業(yè)向發(fā)展中國家轉移，外商投資大都集中于資金回收期短、見效快、能夠保證獲得穩(wěn)定的投資收益的加工工業(yè)等勞動密集型產業(yè)，使發(fā)展中國家產業(yè)結構低度化、趨同化問題嚴重，加工工業(yè)存在大量低水平重復建設現(xiàn)象，妨礙其產業(yè)的升級換代。最后是國家對產業(yè)宏觀調控能力下降。外資企業(yè)一般從自身利益出發(fā)制訂其發(fā)展規(guī)劃，而不以發(fā)展中國家的利益為重，其活動往往與發(fā)展中國家的一些產業(yè)政策不相符合，而且由于外資（主要指發(fā)達國家的大型跨國公司）一般都有強大的政治背景，發(fā)展中國家不能完全控制其活動，導致產業(yè)政策的效力減弱。
為了確保本國的產業(yè)安全，發(fā)展中國家政府應該建立一套綜合的產業(yè)安全保障體系。一是按照國際慣例、WTO有關協(xié)議和各國實踐，建立科學的產業(yè)保護機制。包括嚴格的保護程序，客觀的判斷標準，完善的法律依據(jù)和健全的執(zhí)行組織。二是采取切實的產業(yè)保護措施。根據(jù)WTO對發(fā)展中成員的優(yōu)惠條款，在遵守WTO協(xié)議的前提下，通過完善關稅制度，建立不違背WTO規(guī)則的非關稅壁壘，實行特定商品的數(shù)量限制，提高貨物出入境監(jiān)管水平與效率等措施，可以有效地保護本國產業(yè)。三是提升本國民族產業(yè)的競爭力。即進一步轉變政府職能，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐；運用市場力量加快企業(yè)間的購并聯(lián)合，改善民族企業(yè)組織狀況，提高產業(yè)整合度；加大對企業(yè)的技術支持力度，提高民族產業(yè)技術水平。通過這些政策行為提高民族產業(yè)抵御風險的能力和競爭力，增加安全系數(shù)。四是制定科學的引進外資的策略，合理引導外資的地區(qū)和產業(yè)流向，將引進外資與國內經濟結構調整結合起來，適時推進產業(yè)結構的升級換代。
2.保護經濟資源。20世紀50年代以后，發(fā)展中國家逐漸擺脫殖民統(tǒng)治，紛紛建立起獨立的民族國家，被帝國主義通過公開手段全面掠奪經濟資源的時代已經過去，但是發(fā)達國家（尤其是超級大國）變相掠奪發(fā)展中國家的經濟資源的現(xiàn)象依然存在。它們或者通過附加條件的“援助”方式迫使發(fā)展中國家接受各種不平等條件，或者利用價格“剪刀差”使發(fā)展中國家在國際貿易中遭受損失。在經濟全球化加速的今天，這種變相掠奪愈演愈烈。發(fā)展中國家在經濟全球化過程中，既要學會利用外國資本促進本國經濟發(fā)展，爭取更多外援，也要防止外國資本的掠奪性資源開發(fā)行為，通過各種措施最大限度地切斷經濟剩余的外流；既要善于利用發(fā)達國家已經擁有的先進生產技術設備和管理手段，也要增強民族經濟的自主性，依靠挖掘本國經濟資源來保持經濟的持續(xù)健康發(fā)展，防止和避免由于外國勢力的“經濟制裁”帶來災難性的經濟損失。
3.保護生態(tài)環(huán)境。在發(fā)展中國家中，除了一批新興的工業(yè)化國家外，大多仍然處于工業(yè)化的初級階段，工業(yè)化早期的生態(tài)環(huán)境破壞問題嚴重困擾這些國家，尤其是今天經濟全球化形成的國際分工使發(fā)達國家將越來越多技術水平較低資源型產業(yè)、勞動密集型產業(yè)以及污染環(huán)境的企業(yè)向這些國家轉移，加劇了這些國家的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費的程度，影響它們的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展中國家政府要積極履行保護生態(tài)環(huán)境和資源的職能，處理好經濟增長與環(huán)境保護、資源節(jié)約的關系，在國內通過環(huán)境立法和環(huán)保教育，強化國民的環(huán)保意識，提倡一種有利于生態(tài)穩(wěn)定的消費方式，并通過技術創(chuàng)新提高資源的使用效率，盡可能降低自然資源的消耗量；在國際經濟交往中，要更加重視環(huán)境安全問題，在引進外資的過程中要制定嚴格的環(huán)境標準和技術標準，限制國外高污染、高能耗產業(yè)的進入，并通過國際組織督促發(fā)達國家停止無休止地從發(fā)展中國家進口原材料用以大肆揮霍的做法，共同保護和改善人類的生存環(huán)境，實現(xiàn)本國乃至全球經濟的可持續(xù)發(fā)展。
�。ǘ┡嘤毮�。發(fā)展中國家政府的培育職能，包括三個方面：—是培育市場職能，即促進市場發(fā)育，加速市場體系形成，為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件。二是培養(yǎng)人才職能，即大力發(fā)展教育，重視人才培訓，造就千百萬現(xiàn)代化建設人才。三是培育新經濟增長點職能，即努力培育和扶植新的經濟增長點，帶動整個國民經濟的發(fā)展。這三大培育職能都是由發(fā)展中國家的特點決定的。
1.培育市場。從某種程度上說，經濟的全球化就是市場經濟的全球化。各國市場經濟的發(fā)展直接決定著其參與經濟全球化的進程。大多數(shù)發(fā)展中國家市場經濟發(fā)展程度都比較低，突出表現(xiàn)為：人為壟斷嚴重；市場主體缺乏或錯位，即企業(yè)沒有成為市場主體；國家缺乏真正的企業(yè)家；各生產要素市場欠缺或發(fā)展不成熟，導致市場機能長期處于無法運作的狀態(tài)；市場服務體系不健全，市場中介組織力量薄弱；社會保障體系覆蓋面窄；市場規(guī)則不完善等。這種較低水平的市場發(fā)育狀況很難支持和保證本國經濟的高效和快速發(fā)展，也導致發(fā)展中國家在全球化的利益分配和成本分擔中處于不利的地位。發(fā)展中國家要實現(xiàn)經濟的快速發(fā)展，達到趕超目標，就必須加速市場發(fā)育進程。為此，政府要充分發(fā)揮培育市場的職能，包括明確市場主體，劃定市場邊界，通過構建市場主體立法體系，保持對市場主體待遇的公平性，這是公平競爭的首要條件。在此基礎上，建立完善的市場體系，強化市場秩序法的功能，特別是通過制定和實施反壟斷政策法規(guī)，制止壟斷和不正當競爭行為，防止長期固定的市場支配力的形成和市場支配力的濫用，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場格局。此外，政府還可以通過提供市場信息、糾正經濟行為的
外溢性、補充不完全市場、擴大競爭范圍即在公共部門和政府管制行業(yè)引入競爭機制等措施維護競爭的公平性。
2.培育人才。在經濟全球化時代，一國的經濟競爭力從根本上來說取決于該國的科技水平和勞動者素質，而發(fā)展中國家與發(fā)達國家相比，無論是教育還是科技，都存在較大差距，人才不足是發(fā)展中國家加速經濟發(fā)展的重要約束因素，如果一個國家沒有一批善于經營的企業(yè)家隊伍，沒有一批高素質的科技人才，沒有成千上萬的掌握現(xiàn)代技術的熟練勞動力，沒有一批善于宏觀管理和獻身于現(xiàn)代化事業(yè)的政府管理人才，就不能保持經濟的長期、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。發(fā)展中國家政府應該加大人力資本投資，大力發(fā)展義務教育、高等教育和各種形式的職業(yè)教育，積極培養(yǎng)各級各類人才，全面提高勞動者素質，為經濟發(fā)展提供智力支持和根本保障。
3.培育新的經濟增長點。發(fā)展中國家經濟增長往往依托于傳統(tǒng)產業(yè)的發(fā)展，因為傳統(tǒng)產業(yè)（如初級產品）生產具有一定的資源優(yōu)勢，可實現(xiàn)靜態(tài)比較利益。但傳統(tǒng)產業(yè)對經濟增長的作用十分有限，要實現(xiàn)趕超目標，必須大力發(fā)展新興產業(yè)，培育新的經濟增長點，使新興產業(yè)成為支柱產業(yè)，帶動整個國民經濟快速發(fā)展。一些比較成功的發(fā)展中國家的經驗也證明：政府只有重視培育新的經濟增長點，形成現(xiàn)代支柱產業(yè)，才能形成穩(wěn)定的增長基礎，推動整個國民經濟的快速發(fā)展。
�。ㄈ⿲W習職能。經濟全球化擴大與深化了各國之間的交流與合作，任何國家和民族都不能夜郎自大、自我封閉，而要在日益擴大的國際交流與合作中加強學習其他國家和民族的長處，不同民族文化的優(yōu)點。對于相對落后的發(fā)展中國家來說，這種學習又具有特殊的涵義，這就是向先進的國家學習現(xiàn)代化的生產技術、科學的管理經驗、經商本領、社會文化和經濟制度等。這是—個向先進國家全方位學習的過程。這種學習可以有兩種不同的方式：一是國民（個人）自發(fā)的學習，一是有組織的學習。發(fā)展中國家的后進性和實現(xiàn)趕超目標的任務決定了它們不能單純采取個人自發(fā)學習的方式，而要采取有組織、有計劃、有目的的學習方式，即要求政府履行特殊的組織人民向先進國家學習的職能。與個人自發(fā)的學習相比，政府有組織有計劃地安排和推動向發(fā)達國家學習的活動，目標明確，阻力小，影響大，能夠減少向先進國家學習的時間和成本，以較小的代價獲得較理想的效果。政府的學習職能具體體現(xiàn)為以下幾個方面：
1.直接派員。即有計劃地選派一些素質好的官員、技術人員、學生及工人到國外參觀訪問、留學、技術培訓和學術交流等，使他們較快地掌握先進的技術和管理經驗，成為推動本國工業(yè)化和現(xiàn)代化的先驅力量，并通過這些人回國后發(fā)揮擴散效應，加速學習進程。
2.技術引進。即通過大力引進國外的先進技術、設備，聘請外國專家等，把外國的先進技術移植到國內，使更多國民不出國門就能學習到先進的技術和經驗。
3.制度借鑒。即政府依靠其自身優(yōu)勢和整體功能，將先進國家實踐證明有效的經驗和管理制度吸收進來，為我所用，從而加速經濟體制改革的進程，促進管理的科學化和管理水平的提高。
4.信息傳播。即通過各種知識和信息傳播手段（包括書籍、廣播、影視、通訊、學術交流等），介紹先進國家的經濟發(fā)展水平、經濟體制、生產手段、信息網絡、文化觀念等，使眾多的人了解國外的技術、體制和文化，了解本國與他國的差距，從而引起觀念的更新，增強加速本國經濟發(fā)展的緊迫感。
5.鼓勵個人自發(fā)學習行為。即政府在采取有組織的學習行為的同時，鼓勵個人自發(fā)學習行為，通過各種優(yōu)惠措施鼓勵個人自費出國深造和鼓勵他們學成后回國工作。
�。ㄋ模﹦�(chuàng)新職能。創(chuàng)新是任何一個國家和民族保持旺盛生命力的重要保證。人類歷史的近代發(fā)展特別是當今世界的競爭表明，哪個民族和國家善于創(chuàng)新，它發(fā)展就快，就強大，就處于世界領先地位，誰因循守舊，誰就落后，在世界上就處于被動挨打的地位；哪個民族和國家在歷史上某個時期善于創(chuàng)新，這個時期它就發(fā)展迅速，就強大，什么時候它創(chuàng)新少了，它就開始落伍。發(fā)達國家無一不是通過創(chuàng)新才取得今天的成果的。發(fā)達國家走前人未走過的路，本身就是一種最大的創(chuàng)新。發(fā)達國家的政府通常是創(chuàng)新的最大保護者，甚至是創(chuàng)新的誘導者和推動者。在經濟全球化條件下，發(fā)展中國家政府如果不重視創(chuàng)新的作用，過分強調仿效發(fā)達國家已走過的發(fā)展道路，把著眼點放在營造發(fā)達國家當時發(fā)展經濟所需要的條件上，充其量只能做一個“好學生”，只能沿著他人的足跡緩慢前進，不可能實現(xiàn)跳躍式的經濟發(fā)展。因此，發(fā)展中國家要在較短時間內用較小的代價趕超發(fā)達國家，同樣離不開創(chuàng)新。
發(fā)展中國家的創(chuàng)新有三個方面：一是制度和體制上的創(chuàng)新。即從國民經濟發(fā)展全局上把握有利的發(fā)展機會，把經濟發(fā)展的一般規(guī)律與本國國情有機結合起來，形成具有本國特色的經濟發(fā)展道路。二是戰(zhàn)略上的創(chuàng)新。即在吸收先進國經濟發(fā)展經驗的基礎上，制定和實施具有創(chuàng)新性的經濟發(fā)展戰(zhàn)略。三是技術上的創(chuàng)新。即在技術選擇上跳過發(fā)達國家經歷的某些環(huán)節(jié)，直接選擇最新技術，并轉化為適用技術。發(fā)展中國家政府在保護、誘導、推動創(chuàng)新方面具有義不容辭的責任，只有通過政府才能有效地建立國家創(chuàng)新體系。政府在建立國家創(chuàng)新體系中的主要任務是：逐漸形成一個有利于創(chuàng)新的社會大環(huán)境，形成尊重知識、重視教育的良好社會風氣，樹立創(chuàng)新觀念，建立創(chuàng)新機制，增強全社會的創(chuàng)新意識；實現(xiàn)科技與經濟的密切結合，提高科學研究的針對性，縮短科技成果轉化為生產力的時間，提高科技在整個經濟增長中的貢獻率；培養(yǎng)創(chuàng)新性人才，為科技經濟的發(fā)展提供強大的后盾。政府建立國家創(chuàng)新體系的政策行為包括：成立管理創(chuàng)新的專門機構，制定適合本國經濟、社會發(fā)展的高科技發(fā)展規(guī)劃和計劃，并圍繞這一規(guī)劃制定一系列具體措施；通過財政金融政策，增加對重大基礎研究項目和高新技術產業(yè)的投入；改變教育模式，推進知識創(chuàng)新與傳播；鼓勵以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新；鼓勵創(chuàng)新主體之間的合作，協(xié)調科研院所、高校、企業(yè)之間的關系，建立政府為主導，產學研三位一體的科研體制；制定相應的法律法規(guī)保護知識產權；鼓勵國際間的創(chuàng)新合作，等等。
當然，發(fā)展中國家政府也要履行一般市場經濟國家政府在經濟發(fā)展中的必要職能。如通過履行宏觀調控職能，來維持經濟總量的平衡，確保金融的穩(wěn)定，促進經濟結構的合理化與收入分配的公平化；提供基礎教育、基礎科學和新興科學研究、交通與通訊事業(yè)等公共產品和服務；控制人口增長，保持社會穩(wěn)定，為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的國際國內環(huán)境等等。只不過在經濟全球化的今天，對于發(fā)展中國家政府來說，履行上述四大經濟職能顯得尤為緊迫，具有突出的意義。
［收稿日期］2002-03-29
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