憲法視野下的財政法——探究憲法與財政法的互動

    「摘要」在西方憲政制度確立的歷史過程中財政扮演了極其關(guān)鍵的角色，而當(dāng)今世界各國的憲法中，國家與公民之間的財政關(guān)系也是具有根本地位的內(nèi)容之一，這些現(xiàn)象無一不在昭示著憲法與財政法之間密切的關(guān)系。本文通過分析憲法理論對于財政法的理念價值的影響和財政法對憲政民主制度確立的核心作用，試圖說明憲法與財政法之間存在的互動關(guān)系，以及妥善處理這種關(guān)系對于中國完成向“市場經(jīng)濟”和“法治國家”這一深刻轉(zhuǎn)變的根本作用。

    「關(guān)鍵詞」憲政 財政法 公民財產(chǎn)權(quán) 財政權(quán) 財政立憲

    一、財政與憲政——歷史解讀

    西方憲政制度的形成和確立經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的歷史過程，憲政的發(fā)明或者說發(fā)現(xiàn)，是人類理性與實踐探索的結(jié)晶。憲政制度最先在英國產(chǎn)生，隨后傳播到美國和法國，直至整個西方資本主義世界�；仡欉@段歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)財政在其中起到的關(guān)鍵作用——財政權(quán)問題，正是憲政產(chǎn)生的根本原因。

    英國是憲政制度最初的實踐者。人民（一開始以地主和貴族為主，后來以商人和新興地主為主）對約束政府征稅權(quán)的憲政制度的需求和國王因稅收需要而對憲政制度的供給，一起推動了英國憲政制度的發(fā)展。⑴

    在英國封建社會時期，頻繁而長期的戰(zhàn)爭使得國家的國庫緊張，國王必須要像臣民征稅來獲得財力支持，往往通過開會來討論由貴族、地主和商人提供資金的問題。因此，在理查一世時代（1189—1199）“不得人民同意則不課稅”的原則已略有雛形。⑵

    約翰王時期（1199-1216）英國與法國之間爭端不斷，1212年英王約翰又與羅馬教皇爭權(quán)并于次年被俘。為了籌措戰(zhàn)爭費用并且贖回自己，他屢次不經(jīng)貴族和自由民的同意而征稅，激起了貴族的反抗。在貴族軍隊的脅迫尤其是籌款贖身的壓力下，1215年約翰王不得不簽下《大憲章》，這是英王與英國的貴族、諸侯及僧侶締結(jié)的限制國王權(quán)力，特別是征收租稅權(quán)力的法律，由此“不得人民同意不課稅”的原則被賦予了正式法律的地位。征稅權(quán)不屬于國王而是人民授予的這一理念也開始深入人心。

    當(dāng)然，國會最終獲得征稅權(quán)并不是這一個文件就確定了的，而是經(jīng)過了漫長的斗爭和一次次的確認(rèn)，才將控制稅收的權(quán)力牢牢掌握在自己手里，其中戰(zhàn)爭因素起到了不可忽視的作用�！洞髴椪隆分�后，亨利三世、愛德華一世、愛德華三世等數(shù)位皇帝都反復(fù)重申這一原則，憲政制度逐漸形成。詹姆斯一世和查理一世時期，國王為了加強集權(quán)，試圖用專制壓服議會專享受稅收權(quán)不成，于是通過罰款和勸捐方式填補國庫虧空，遭到激烈反對。由于蘇格蘭戰(zhàn)爭，查理一世甚至幾次解散議會而任意征稅，激怒了新貴族和資產(chǎn)階級，造成了自己的覆滅。直到1688年光榮革命，國會才真正完成了對國王征稅權(quán)的控制，君主立憲政體開始形成。后經(jīng) 19世紀(jì)的兩次國會改革，下議院最終掌握了財政權(quán)。通過一系列憲法性的文件，如1627年《權(quán)利請愿書》、1688年的《權(quán)利法案》、1919年《議院法》等，財政立法權(quán)限、程序和國家財政體制等基本財政法律制度得以確立，英國的憲政制度最終確立。所以從一定程度上說，英國憲政史的一個核心內(nèi)容就是英國的財政法史。⑶

    英國之后18世紀(jì)法國也爆發(fā)了資產(chǎn)階級革命。這次革命也正是由于國家因戰(zhàn)爭造成財政危機，國王向第三等級征稅，第三等級因不滿承受稅收負(fù)擔(dān)卻不能控制國王的征稅權(quán)，因此激烈反抗開始的。到19世紀(jì)，法國也模仿英國最終建立了現(xiàn)代稅收和憲政制度。

    美國作為曾經(jīng)的英國殖民地，其政治法律制度中繼承和模仿英國的因素也很多。1776年北美13個殖民地反抗英國統(tǒng)治，其最初的起因也是英王向殖民地征收印花稅和茶葉稅。而人民認(rèn)為“沒有代表（議會議員）就不納稅”，即在未向英國國會派遣議員以控制征稅權(quán)之前，殖民地不應(yīng)納稅。獨立戰(zhàn)爭由此打響，并最終在美國也確立了憲政制度。

    由此我們不難看出，近代西方資產(chǎn)階級革命正是起因于“稅收危機”，稅收關(guān)系到人民的根本財產(chǎn)利益，人民為了反抗國家任意征稅侵犯個人的財產(chǎn)權(quán)，才尋找到了“憲政”這一出路。近代西方憲政制度的發(fā)展史，就是一部人民要求政府采用規(guī)范的稅收制度，停止任意侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的斗爭史。⑷ 憲法在它誕生的一開始，就擔(dān)負(fù)了平衡國家財政權(quán)，保障人民財產(chǎn)權(quán)的重任，憲法和憲政的完善離開財政制度的確立，是絕對不可能的。

    二、憲法對財政法理念與價值的影響

    財政在憲政制度的形成過程里扮演了重要的角色，而另一方面，當(dāng)憲法作為反抗專制的成果被固定下來之后，憲法理念的發(fā)展又對財政法的現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻的影響，這種影響在現(xiàn)代財政法的理念價值中體現(xiàn)得尤為明顯。

    現(xiàn)代財政法的基本原則是財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義。財政民主主義著眼于財政的民主基礎(chǔ)，法定主義著眼于財政的法律形式，健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健，平等主義著眼于財政的公平合理。這四個原則既具有相對獨立的意義，又是一個相互聯(lián)系不可分割的整體，但它們的理念和價值幾處毫無疑問是根源于憲法的。

    財政民主主義是現(xiàn)代社會整個財政法的基礎(chǔ)，在財政法體系中居于核心地位。它要求人民通過一定方式對重大財政事項行使決定權(quán)。由于現(xiàn)代社會人民行使權(quán)力的機構(gòu)大多是議會，所以也稱財政議會主義，即一國的重大財政事項必須經(jīng)過議會的同意才能付諸實施，否則就不具備合法性。從淵源上看，財政民主實質(zhì)上是根源于憲法的人民主權(quán)理論，它是這一理論在財政法領(lǐng)域內(nèi)的落實。大多數(shù)國家的憲法都規(guī)定了國家的主權(quán)屬于人民，我國憲法第2條也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的國家機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會�！边@應(yīng)當(dāng)是財政法的根本法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)，它也說明應(yīng)當(dāng)將人民的民主參與放在財政法制定的首要地位。

    財政法之所以如此強調(diào)民主，與財政在現(xiàn)代社會生活中發(fā)揮的重要作用密不可分。當(dāng)代許多國家財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重都維持在35%左右，北歐的高福利國家甚至超過60%.我國在2002年也已達(dá)18.5%，如果加上預(yù)算外收入和各種制度外收入，可能也不會低于40%.⑸ 巨大的資金集中于國家手中通過財政收支不斷循環(huán)，不僅是國家經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的推進(jìn)器，也是國家政治活動的主要資金來源，現(xiàn)代財政的作用由此可見一斑。財政收入是來源于人民的，在理論上也是用之于民的，那么到底如何收取和支配這些資金，理應(yīng)由人

民掌握最后的決定權(quán)。所以，議會作為人民的代表，對與財政計劃的每一個環(huán)節(jié)必須從一開始就參與決策的制定，這正是現(xiàn)代民主的要求。否則，國家機關(guān)就會藉“公共”之名，不當(dāng)?shù)淖非蟛块T的私利，在財政事項制定程序中引入民主，雖然也并不盡然就能真正代表公共利益，但相比之下這是最好的方法。

    財政法定主義是指議會對于具體財政問題進(jìn)行審查批準(zhǔn)和將有關(guān)財政活動的普遍規(guī)則制定為法律，它實際上是財政民主的一種實現(xiàn)方式。在財政法的發(fā)展史上，財政法定主義往往與民主交錯重疊，英國的《大憲章》、《權(quán)利請愿書》、《權(quán)利法案》，美國的《獨立宣言》、《弗吉尼亞權(quán)利法案》，法國的《人權(quán)于公民權(quán)利宣言》等重要的憲法文件，大多以人民“同意權(quán)”的形式，表述人民在財政方面的基本權(quán)利。因此，財政法定主義實質(zhì)上就是“人民主權(quán)”的形式要求，它是實現(xiàn)人民在財政方面基本權(quán)利的必要手段。同時，財政法定主義也是憲法法治原則的必然要求，是財政法治的制度基礎(chǔ)。

    財政平等主義包含了對正義的價值追求，它要求平等對待，也是憲法平等原則在財政法中的具體適用。我國憲法規(guī)定，公民在法律面前一律平等，這是財政平等主義直接的憲法依據(jù)。平等主義要求人民對財政事務(wù)有平等的參與權(quán)，人民利益也應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)，財政法必須建立在公平公正的基礎(chǔ)上，否則就與古代專制君主的橫征暴斂無異。

    憲法理論對于財政法理念和價值觀的影響是深刻和根本性的，財政法就是憲法在財政領(lǐng)域內(nèi)的具體實現(xiàn)，現(xiàn)代財政法必須以民主憲政為制度基礎(chǔ)，并且體現(xiàn)民主性，因為國家的財政權(quán)力根本上是來源于人民的，應(yīng)當(dāng)由人民來決定有關(guān)的重大財政事項。財政法涉及公權(quán)力的分配、公民權(quán)利與國家權(quán)力在財政方面的相互關(guān)系、公權(quán)力之間的關(guān)系以及國家的基本制度等一系列根本性問題，因此只有在憲法的框架內(nèi)制定和運行才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時，財政法也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和保障基本人權(quán)、促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平為依歸，這也是與憲法“保護(hù)人權(quán)”的根本宗旨相一致的。

    三、憲法與財政法的互動關(guān)系

    憲法與財政法發(fā)展的歷史過程中，現(xiàn)代稅收的出現(xiàn)起到了關(guān)鍵的作用。稅收成為了近代政府的主要財政收入，由于不斷的戰(zhàn)爭造成了國家財力緊張，原有收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持巨大的開支，政府成了“窮人”，必須依靠納稅人才能獲得足夠的收入。而當(dāng)時西方社會又恰好形成了這樣一個“有錢無權(quán)”的中間階層，他們自然希望通過控制政府征稅權(quán)來與政府相抗衡，以維護(hù)自己的財產(chǎn)權(quán)。另一方面從國家自身來說，它也希望通過一個固定的機制來穩(wěn)定的獲取財政收入，使得國家既可以籌措資金又不會破壞社會的秩序。對財政體制的供給與需求相結(jié)合，是西方憲政制度形成與發(fā)展的關(guān)鍵。相比之下，傳統(tǒng)中國沒有出現(xiàn)憲政制度，與沒有出現(xiàn)現(xiàn)代稅收是一致的。⑹ 中國社會占統(tǒng)治地位的小農(nóng)經(jīng)濟天然具有分散性，不能產(chǎn)生一個類似的中間階層，無法有效制約政府的權(quán)力。面對沉重的課稅，農(nóng)民唯一的辦法就是揭竿而起，推翻一個封建王朝，然后再由另一個王朝取而代之，如此陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。

    由此我們可以看出，憲法與財政法，或者說是憲政與財政之間的確存在著一種互動關(guān)系。財政權(quán)既是憲政產(chǎn)生的根本原因，又是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是憲政體制運行的重要保障。⑺ 國家的產(chǎn)生是人類歷史的一大進(jìn)步，比原始社會的氏族制度具有優(yōu)越性，更能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。現(xiàn)代國家的主要職能在于提供公共產(chǎn)品和保護(hù)財產(chǎn)權(quán)，一方面國家要為人民服務(wù)，它對公民財產(chǎn)的汲取就具有合理性，正如洛克所言：“政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出一份來維持政府�！倍�另一方面，國家拿走原本屬于公民的部分財產(chǎn)，實質(zhì)上就是憑借公權(quán)力對公民私有財產(chǎn)權(quán)的一種剝奪，所以國家的財政行為也理應(yīng)受到公民財產(chǎn)權(quán)的限制。這種限制首先表現(xiàn)為只有人民同意才征稅，其次是人民對財政預(yù)算支出的控制與監(jiān)督。否則政府若濫用財政權(quán)，就成為對公民財產(chǎn)權(quán)赤裸裸的侵犯。政府不是萬能的，它的無限膨脹也是可怕的，而私人財產(chǎn)權(quán)的保障和鞏固就是阻擋政府這個“利維坦”最有效的障礙之一。因此在憲法中授予和限制征稅權(quán)，把財政問題上升到憲法的高度——即財政立憲主義，對有限政府的實現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。⑻ 布坎南等人認(rèn)為，應(yīng)在憲法上明確規(guī)定一些有關(guān)稅收的規(guī)則，以防止政府濫用財政資源，要在最高的法律層次上確保納稅人對政府征稅權(quán)的控制。⑼

    財政權(quán)也是憲政體制平穩(wěn)運行的重要保障。憲法要處理的兩對最基本的矛盾，除了國家權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾外，還有公權(quán)力之間的矛盾，包括橫向，也包括縱向的權(quán)力關(guān)系????——即中央和地方的關(guān)系�，F(xiàn)代國家大多是由多層次政府構(gòu)成，中央與地方政府各自擔(dān)負(fù)著不同職能，而其職能的實現(xiàn)有賴于財政功能的發(fā)揮。財政權(quán)限在各級政府之間的合理劃分，關(guān)系到地方政府在整個國家政權(quán)機關(guān)體系中的地位，甚至關(guān)涉到地方自治與國家結(jié)構(gòu)、國家體制等根本性的憲法問題。⑽ 中央與地方財政權(quán)限的劃分，其實就是一個中央與地方經(jīng)濟利益分配的問題，這個問題如果解決不好，是會影響國家的穩(wěn)定和發(fā)展的。一個政府的“正當(dāng)”統(tǒng)治是建立在國家財政的基礎(chǔ)之上的，統(tǒng)治秩序合法化的過程就是良善的財稅制度逐步確立的過程。極度惡化的財政狀況足以導(dǎo)致國家統(tǒng)治的“合法性危機”，并招致政權(quán)滅亡的命運。⑾ 在一定程度上，正是財政危機促成了專制制度的滅亡和民主憲政的產(chǎn)生。

    四、憲政與財政——中國的啟示

    分析憲法與財政法的互動關(guān)系讓我們明確：中國憲政制度的完善將得以與財政法自身的完善，得益于憲法自身加強對國家財政權(quán)的控制，以及對公民財產(chǎn)權(quán)的保障。中國要完成市場經(jīng)濟和法治國家的偉大轉(zhuǎn)變，兩者作用的發(fā)揮至關(guān)重要。

    我國現(xiàn)行憲法仍然保留著計劃經(jīng)濟時代的精神殘余，它只是充分肯定了一些基本的政治、經(jīng)濟、文化和社會的事實，大部分內(nèi)容以國家政策為導(dǎo)向，設(shè)置了太多“國家”的積極義務(wù)和理想目標(biāo)，沒有體現(xiàn)人權(quán)與政權(quán)之間的張力和平衡，政權(quán)淹沒了產(chǎn)權(quán)和人權(quán)。⑿ 這與西方國家憲法的內(nèi)容形成鮮明對比。有學(xué)者認(rèn)為，貫穿西方憲法的是一種普遍的對抗式的思維和對政府的不信任態(tài)度，而中國憲法體現(xiàn)卻是一種建構(gòu)式思維，在這背后是一種合作式的思維模式——憲法不需要防范誰。⒀ 這種思維下的憲法無法得到真正有效的實施，缺少了這一基石，法治國家是無法真正實現(xiàn)的。

    計劃經(jīng)濟時期，我國政府幾乎擁有不受法律約束的控制和權(quán)力，這根源于當(dāng)時的財政基礎(chǔ)——除農(nóng)村外，幾乎全是國家所有制經(jīng)濟，政府的財政收入形式主要由工商稅和企業(yè)上繳的利潤構(gòu)成。換句話說，是國家自己養(yǎng)活著自己，其行為當(dāng)然無法受到約束與限制。⒁ 隨著改革開放的深入，中國逐步向市場經(jīng)濟過渡，現(xiàn)在正處在轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期。當(dāng)

企業(yè)尤其是國有企業(yè)真正成為獨立自主、自負(fù)盈虧的市場主體時，其自主性必然不斷增強，企業(yè)對于自己的財產(chǎn)和利潤必然會有由自己掌握的愿望，國家要獲得財政收入，就不能單靠行政權(quán)力征收，而必須依靠財政法來規(guī)范國家與公民、企業(yè)之間的財政法律關(guān)系。通過財政法一方面規(guī)范國家的財政行為，保障公民和企業(yè)對于其財產(chǎn)的合法權(quán)益，另一方面也為國家的財政行為提供法律上的依據(jù)，便利國家征稅權(quán)的行使，保證國家財政收入的來源不因個人和企業(yè)的違法行為而遭受損失，從根本上保證國家各項職能的實現(xiàn)。財政法功能的充分發(fā)揮，將會為社會主義市場經(jīng)濟健康、有序的發(fā)展和國家對經(jīng)濟宏觀調(diào)節(jié)的實現(xiàn)起到不可估量的作用。

    憲政的基本精神就是有限政府、權(quán)力制約和權(quán)力保障。憲法不僅要授予國家必要的權(quán)力，還必須有效制約這種權(quán)力，限定權(quán)力的邊界，規(guī)范其行使，以保障公民權(quán)利不受侵犯。只有充分保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)，才能解放市場主體創(chuàng)造財富的能力，才能契合市場經(jīng)濟和法治國家的要求。財政權(quán)是國家權(quán)力的根本，只有對財政的約束才是對權(quán)力的硬約束。⒂ 財政權(quán)是代議機關(guān)的重要職權(quán)，是人民主權(quán)的基本保障。因此，我國憲法應(yīng)當(dāng)明示人大享有財政權(quán)，對基本的財政事項作出規(guī)定，增強對政府權(quán)力的控制，才能更好的應(yīng)對社會現(xiàn)實，維護(hù)其權(quán)威性。我國的財政法必須以民主憲政為基礎(chǔ)，并以維護(hù)和保障基本人權(quán)為其宗旨，增進(jìn)全民福利，促進(jìn)社會發(fā)展。

    「注釋」

    （1）《西方憲政發(fā)展中的稅收動因研究》劉守剛， 載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第6期

    （2） 同上

    （3）《財稅法學(xué)》劉劍文 主編 高等教育出版社 2004年第1版

    （4）《西方憲政發(fā)展中的稅收動因研究》劉守剛， 載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第6期

    （5）《財政法基本原則論綱》熊偉， 載《中國法學(xué)》2004年第4期

    （6）《西方憲政發(fā)展中的稅收動因研究》劉守剛， 載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第6期

    （7）《財政立憲主義論綱》李龍 朱孔武， 載《法學(xué)家》2003年第6期

    （8）同上

    （9）《西方憲政發(fā)展中的稅收動因研究》劉守剛， 載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第6期

    （10）《財稅法學(xué)》劉劍文 主編 高等教育出版社 2004年第1版

    （11）《現(xiàn)行憲法文本的缺失言說》趙世義 劉連泰 劉義，載《法制與社會發(fā)展》2003第3期

    （12）（13）同上

    （14）《財政立憲主義論綱》李龍 朱孔武， 載《法學(xué)家》2003年第6期

    （15）《現(xiàn)行憲法文本的缺失言說》趙世義 劉連泰 劉義，載《法制與社會發(fā)展》2003第3

    韓玉婷

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