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國(guó)債法律制度的完善——淺議我國(guó)國(guó)債立法
「摘要」通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)債立法現(xiàn)狀的分析，針對(duì)我國(guó)國(guó)債的特點(diǎn)和不足，說(shuō)明我國(guó)國(guó)債立法的必要性，最后簡(jiǎn)要談一下對(duì)我國(guó)國(guó)債立法的建議。
「關(guān)鍵詞」國(guó)債；立法；必要性
「正文」
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善依賴于法律制度、法律體系的建立和完善。國(guó)債市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)體系的一個(gè)重要組成部分，也必然要依賴于法律制度保障其健康、有序、規(guī)范發(fā)展。沒(méi)有相應(yīng)的法律制度以及司法制度規(guī)范、保障國(guó)債市場(chǎng)活動(dòng)，將產(chǎn)生國(guó)債市場(chǎng)的無(wú)序現(xiàn)象，國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展將受到嚴(yán)重的影響、制約和破壞，因此，必須對(duì)國(guó)債市場(chǎng)進(jìn)行法律規(guī)制。
一、我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)立法現(xiàn)狀
我國(guó)自90年代初開(kāi)始建立國(guó)債市場(chǎng)以來(lái)，相繼頒布了很多規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)的法律規(guī)定。主要有：國(guó)務(wù)院每年頒布的《國(guó)庫(kù)券條例》、《特種國(guó)債條例》；財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布的《國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商管理辦法》、《國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商資格審查與確認(rèn)實(shí)施辦法》；財(cái)政部每年頒布的《國(guó)庫(kù)券發(fā)行工作若干具體事項(xiàng)的規(guī)定》、《到期國(guó)債還本付息辦法》；中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部頒布的《國(guó)債期貨交易管理暫行辦法》；財(cái)政部頒布的《國(guó)債托管管理暫行辦法》；國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)頒布的《證券交易所管理辦法》、《中國(guó)證券交易系統(tǒng)有限公司業(yè)務(wù)規(guī)則》、中國(guó)人民銀行頒布的《跨地區(qū)證券交易管理暫行辦法》，等等。這些法規(guī)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)和不足：
1 這些規(guī)定大多屬于行政規(guī)章性質(zhì)，法律地位低，法律效力層次低。在司法實(shí)踐中，可能出現(xiàn)對(duì)同一種情況，甲地法院參照，乙地法院不參照的情形，從而導(dǎo)致法治不統(tǒng)一，有損法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
2 這些規(guī)定零散、不系統(tǒng)、不規(guī)范。國(guó)債市場(chǎng)的健康、有序的運(yùn)行和發(fā)展必須有完善、系統(tǒng)、權(quán)威的法律制度嚴(yán)格保障，以便國(guó)債市場(chǎng)參與者有法可依，發(fā)生糾紛時(shí)法院有判案的依據(jù)，并且也便于監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管?chē)?guó)債市場(chǎng)依法運(yùn)行和國(guó)債市場(chǎng)自律組織依法自律。目前，規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)的規(guī)定往往以“條例”、通知“、”辦法“、”規(guī)則“等形式發(fā)布，這些規(guī)定針對(duì)性很強(qiáng)，缺乏法律規(guī)范應(yīng)具備的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性、普遍性、權(quán)威性和規(guī)范性。
3 這些規(guī)定不夠完善，有些方面是空白�，F(xiàn)有的調(diào)整國(guó)債市場(chǎng)的法律規(guī)范不完善和空白之處很多，一是政府舉借債務(wù)的目的、原則、發(fā)行額以及發(fā)行主體的職權(quán)范圍等欠缺明確的法律規(guī)定；二是政府通過(guò)發(fā)行國(guó)債的籌資資金的使用和償還問(wèn)題也缺乏具體、明確的法律規(guī)定；三是國(guó)債交易市場(chǎng)的交易規(guī)則及違反交易規(guī)則應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任欠缺明確法律規(guī)定；四是國(guó)債市場(chǎng)信息公開(kāi)制度規(guī)定不完善；五是國(guó)債交易市場(chǎng)體系及交易方式的有關(guān)法律規(guī)定不完善；六是國(guó)債市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、監(jiān)管權(quán)力欠缺明確、完備的法律規(guī)定，等等。由于規(guī)定不完善甚至是空白，國(guó)債市場(chǎng)的違法行為得不到有效制裁，權(quán)益糾紛由于無(wú)法可依，往往久拖不決。
4 這些規(guī)定之間存在著一些不協(xié)調(diào)之處。使司法部門(mén)無(wú)所適從，也不能給國(guó)債市場(chǎng)上的違法違規(guī)行為和過(guò)度投機(jī)行為以有效打擊，國(guó)債市場(chǎng)參與者的利益得不到有效保護(hù) .
二、我國(guó)國(guó)債立法的必要性
1.處于過(guò)渡階段的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制處于培育和發(fā)展之中，不可能發(fā)揮出成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的所有作用，作用力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有相當(dāng)量的經(jīng)濟(jì)事業(yè)是由政府推動(dòng)的，通過(guò)發(fā)行國(guó)債，增加財(cái)政資金，強(qiáng)化財(cái)政的投資經(jīng)濟(jì)職能和中央政府配置資源的能力，是今后一項(xiàng)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)政策。而且，過(guò)去幾年的為了抑止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的趨勢(shì)，所實(shí)行的所謂“積極財(cái)政政策”主要是依靠發(fā)行國(guó)債來(lái)增強(qiáng)公共投資的。
2.有人講目前國(guó)債發(fā)行規(guī)模太大了，僅從財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的政策選擇來(lái)說(shuō)，這是正確的，但處于過(guò)渡經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，國(guó)家財(cái)政不可能拘泥于“小國(guó)寡民”的狹窄范圍內(nèi)，而應(yīng)發(fā)揮更廣泛的作用，無(wú)論是從理論分析，還是從一般經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)看，財(cái)政赤字很難避免，況且有時(shí)為了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整需要，不得已要選擇赤字財(cái)政政策（就像過(guò)去幾年的情況）。對(duì)于“控制債務(wù)規(guī)�！辈荒茏餍味蠈W(xué)的理解，走向淡化國(guó)債作用的極端，而應(yīng)在重建財(cái)政、提高財(cái)政在國(guó)民收入分配中的份額的過(guò)程中，將債務(wù)規(guī)�？刂频竭m當(dāng)范圍內(nèi)。那么，這也證明國(guó)債政策仍是整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。
3.國(guó)債也是財(cái)政政策與貨幣政策的結(jié)合點(diǎn)，是央行新型宏觀金融調(diào)控機(jī)制運(yùn)作的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。央行借助國(guó)債市場(chǎng)的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)真正的意義在于以此改變中國(guó)宏觀金融的調(diào)控模式、推動(dòng)利率市場(chǎng)化。國(guó)家財(cái)政發(fā)行國(guó)債是一種影響深遠(yuǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)行為，與公司股票、債券、基金是兩個(gè)層次的事物，不能混雜在一起討論、研究和監(jiān)管，表現(xiàn)在法律手段上，國(guó)債立法就有其當(dāng)然的獨(dú)立性。
4.盡管?chē)?guó)債也是一種有價(jià)證券，但它體現(xiàn)了國(guó)家在配置資源方面的政策意向，是政府利用金融商品、市場(chǎng)手段貫徹調(diào)控政策的重要形式。所以，即使從證券市場(chǎng)的角度看，國(guó)債也不同于其他有價(jià)證券，法律規(guī)定也不會(huì)一樣。
5.新中國(guó)國(guó)債發(fā)行及國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展已有16年了，其間積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的影響越來(lái)越大，
6.一些國(guó)債發(fā)行量大、利用國(guó)債程度深和國(guó)債市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)國(guó)債也是單獨(dú)立法的 .
三、我國(guó)國(guó)債立法建議
我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)專門(mén)立法的主要內(nèi)容借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)債立法經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)債市場(chǎng)專門(mén)立法應(yīng)就以下問(wèn)題作出規(guī)定：1 國(guó)債市場(chǎng)立法之宗旨；2 國(guó)債市場(chǎng)立法的基本原則；3 國(guó)債發(fā)行體及權(quán)力；4 國(guó)債發(fā)行方式和國(guó)債發(fā)行程序；5 發(fā)行國(guó)債所籌資金的托管、使用及償還；6 國(guó)債市場(chǎng)參與者；7 國(guó)債交易對(duì)象、方式、規(guī)則、場(chǎng)所；8 信息公開(kāi)制度；9 禁止的國(guó)債交易行為；10 國(guó)債托管結(jié)算清算機(jī)構(gòu)；11 國(guó)債市場(chǎng)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)；12 國(guó)債市場(chǎng)自律協(xié)會(huì)；13 法律責(zé)任。
郭思聰
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