預算外資金法律問題評述

    「關鍵詞」預算法，預算外資金

    「正文」

    一、問題的提出

    我國預算制度改革與完善的首要目標是使預算制度適應社會主義市場經濟體制的要求和政府職能轉變的需要。然而，在這個過程中我們面臨著一個嚴峻的問題：目前預算收入占GDP的比重逐年下降，預算制度所應對的職能是部分的財政職能，無法完成其所應當承擔的政府職能，或者說很多政府承擔的職能并不是通過預算來實現的，而是通過預算外資金和非預算的財政性資金來完成的。這樣，一方面這部分資金的使用由于缺乏預算的約束而產生極大的效率損失和不規(guī)范的政府行為；另一方面是預算沒有足夠的財力支持，其改革只能實現形式上的目標，無法全部反映政府的活動范圍，無法體現政府的職能要求，無法對政府行為進行約束與監(jiān)督，預算目標當然也就難以實現，也不能稱之為真正意義上的現代預算制度。因此，要完善預算制度一個必要條件就是要重新確認預算資金的合理范圍并進行制度與管理的規(guī)范。

    二、對預算外資金的界定

    首先從性質上來界定，預算外資金是國家行政事業(yè)單位代表國家進行行政管理活動或從事某種公益事業(yè)所得到的收入，或是公共機關提供的特殊服務而收取的報酬。前者所收取的費用是以國家為主體，以國家權力為依據征收的，后者也同樣是源于國家的行政權力，兩者的所有權理應歸國家財政部門。因此，從理論上分析，預算外資金應明確界定為國家的財政資金。而從我國相關法規(guī)來看，這一點也已經得到了確定：1983年頒布的《預算外資金管理試行辦法》，規(guī)定“預算外資金是政府部門、單位和社會團體為履行政府職能和社會管理職能依據國家法律、法規(guī)和具有法律效率的規(guī)章制度而收取和提存的財政性資金�！笔状螐男再|上明確了預算外資金是財政性資金，其取得是憑借了政府權力，其所有權屬于政府。國務院在1996年又發(fā)布了《關于加強預算外資金管理的決定》，再一次從性質上明確了預算外資金是一種財政性資金，《決定》被認為是真正標志著我國對預算外資金的認識已經接近了社會主義市場經濟體制的要求。與《辦法》相比，《決定》的進步表現在理論認識上有了更大的突破：其一，沖破了預算外資金所有權和使用權歸地方、部門和單位所有的觀念束縛，進一步明確了預算外資金屬于財政性資金，其所有權應屬于政府而不是部門或單位；其二，企業(yè)和帶有經營性質的事業(yè)單位和社會團體所取得的經營收入不再計入預算外資金，這樣就較為清晰的劃清了政府系統(tǒng)內資金所有權和使用權的關系以及政府與市場和企業(yè)的關系，把預算外資金框定為政府為履行職能而取得的資金

    其次從范圍上來界定，我國在1993年以前的預算外資金的范圍包括了地方財政部門、行政事業(yè)單位和地方和中央主管部門管理的預算外資金，以及國有企業(yè)及其主管部門集中的各種專項基金。隨著《企業(yè)財務通則》、《企業(yè)會計準則》的修訂以及預算管理體制改革的深入和完善，自1994年以來，我國對預算外收入的范圍進行了調整，將擁有法人財產權的企業(yè)及其主管部門集中的資金不再列為預算外收入。從1996年開始，電力建設基金、鐵路建設基金等主要建設性基金（收費）被納入財政預算管理。

    最后從功能上來界定，預算外資金是為履行政府職能而設立的，應以服務于政府職能為目的。國家預算外資金存在的理論依據是公共產品提供的效率原則和受益原則。在市場經濟國家中，政府獲取收入的途徑主要有兩條，即稅收與政府性收費。其中稅收可分為一般性稅收與有特定用途的專用稅收。專用稅收與政府性收費一起構成了預算外資金的主要來源。根據公共財政理論，政府資金不論是用稅收形式還是用收費形式取得，其實質都是公共品或公共服務成本費用的承擔形式。而收費與一般性稅收相比，可以在付費和獲得政府服務之間建立直接的聯系，只要是收益具有明顯的確定性、受益與責任具有可對稱性的政府服務就都可以通過收費的方式進行經濟補償，因而政府性收費可以使公平原則在公共財政領域內得到更具體的體現。而且通過設計合理的政府服務收費體系，有利于把公眾對服務的需求限制在合理并符合效率的水平上，同時也有利于公眾了解服務的社會成本，從而提高資源配置的效率，節(jié)約不必要的財政支出。

    三、我國預算外資金存在的問題

    首先，對預算外資金的取得和使用缺乏有效的監(jiān)督。政府資金來源與公眾、用于公眾，理應受到立法機構的審查和監(jiān)督，以確保行使的公正。而公眾負擔了政府提供公共產品的成本，自然也有權了解資金的使用情況。但現實是，由于預算外資金名義上是財政資金，但其所有權與使用權卻掌握在實際擁有它的各種機構手中，同時，預算外資金又沒有被納入預算管理，不需要通過預算的審核與批準，所以機關各機構在使用上隨意性極大，卻得不到公眾和立法機構的審查監(jiān)督，甚至也缺乏上級行政部門的有效監(jiān)督。其后果是為掌握這些資金的地方提供了一筆脫離制度約束的資金。掌握預算外資金的機構就可以用這些資金支持某些脫離或違反中央政策要求的行為，可以按照自己的需要而不是人民的意愿去擴張本部門的利益。同時導致預算外資金是用上的盲目性和低效率。例如，預算外資金的自主使用和其在使用結構上不顧中央的有關規(guī)定、過多地向基礎設施建設等領域傾斜，是造成目前經濟過熱的重要原因之一。

    其次，預算外資金沖擊預算內收入，將財政可支配資金分散到各地方、部門與單位，造成國家財政集中性收入占GDP的比重逐年下降，國家財政長期陷于困境。預算內資金與預算外資金均屬于財政性資金，其來源都是國民生產總值中的v和m.在國民生產總值增長量以及v和m的構成比例基本保持穩(wěn)定的前提下，預算外資金與預算內資金之間將是一種此消彼長的關系，預算外資金的高速增長必然是以預算內資金的相對減少為代價的。政府的權威是以雄厚的財力為基礎的，而預算外資金的過度發(fā)展，在實際上瓦解了政府特別是中央政府的權威，嚴重削弱了政府履行正常職能的能力，特別是中央政府的宏觀調控能力。政府為緩解財政赤字的壓力，往往不得不利用自己制定游戲規(guī)則的權力，通過更改既定的中央與地方、部門之間的收入分配規(guī)則來臨時地籌集一部分資金。這種有違市場經濟規(guī)則的做法，不僅嚴重危害了中央政府的信譽，模糊了其他各類經濟主體對中央政府行為的預期，導致了市場行為短期化和局部化的問題，更促使地方和各部門用自己的“局部性”行為對抗中央“全局性”行為的惡性循環(huán)。

    最后，過度膨脹的預算外資金在瓦解中央政府權威的同時，還極大加重了企業(yè)與個人的負擔，特別是國有企業(yè)和農民的負擔。尤其是大量以政府名義進行的違反國家規(guī)定的亂收費、亂攤派、亂罰款行為，已經嚴重損害了政府在人民心目中的形象

，影響了社會的穩(wěn)定。從這個意義上講，預算外資金的問題，已經不僅僅是一個經濟問題，更成為一個復雜的政治問題。

    四、解決預算外資金問題的法律途徑

    預算外資金問題的解決是政治、經濟和法律多種方法配合的結果。如果單從法律角度看，至少應做到以下幾點：

    第一，完善立法，將全部與預算外資金管理有關的活動均列入到法律管轄的范圍。其核心是要保證政府行為有法可依，有章可循，增加其透明度和規(guī)范性，便于公眾和立法機關對其進行監(jiān)督，確保公共財政以滿足公共需要為其基本出發(fā)點的本質得到體現。具體而言，要對預算外資進行至于范圍的界定、預算外資金項目的設立、收費的標準與方式、預算外收入的保管與使用、對預算外資金的審計與監(jiān)督等環(huán)節(jié)都通過法律進行明確的規(guī)定。條件一旦成熟，還要以立法的形式將預算外資金納入統(tǒng)一預算管理體系，政府不論以何種手段取得收入都必須先立法，后征收。

    第二，維護法律的確定性和穩(wěn)定性。法律規(guī)定的詳細明確，才有可能防止“上有政策，下有對策”的機會主義行為。法律穩(wěn)定，才有權威，才能保證對于預算外資金管理的規(guī)定的嚴肅性，才不會使之流于形式。

    第三，要加強執(zhí)法的力度。防止與減少違法行為的方式總的來說不外乎兩種：一是降低違法行為的收益，二是提高違法行為的成本。而這兩種方法都必須以嚴格執(zhí)法為條件。對于違法獲取和使用預算外資金的行為不僅要加強監(jiān)督及時發(fā)現，而且一經發(fā)現要嚴厲懲處。這樣不僅可以打擊已經發(fā)生的違法行為，還可以引導行為主體形成違法必受嚴懲的心理預期。

    總之，正向其他單項的制度安排一樣，預算外資金作用的發(fā)揮必須依賴于特定的制度環(huán)境。預算外資金的產生是以統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制為背景的，其發(fā)展則以體制轉型時期各類經濟主體對能夠使放棄長期受到壓抑的自主性與創(chuàng)造性的制度的強烈需求為依托。因此從本質上講，預算外資金不可避免的具有過渡性。當改革進入更深層次時，建立和完善社會主義市場經濟體制成為明確的發(fā)展目標，而改體制本身蘊涵的法制化、規(guī)范化要求也替代了改革初期對放權讓利的要求，成為制度創(chuàng)新的主要方向，這就決定了預算外資金必將經歷一個由盛至衰直至最后被新的制度安排所替代的命運。

肖燁

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