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財政監(jiān)督立法——財政風(fēng)險的法律控制
「關(guān)鍵詞」財政監(jiān)督，財政風(fēng)險，法律控制
「正文」
所謂財政風(fēng)險是指財政不能提供足夠的財力致使國家機器的正常運轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重損害的可能性。財政風(fēng)險越大， 也就是國家機器的正常運轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重損害的可能性越大。從這里我們可以看出， 財政風(fēng)險并不是財政部門的風(fēng)險， 而是整個國家及政府的風(fēng)險。但與單位和個人相比較， 財政風(fēng)險具有一定的隱蔽性。因為財政是以國家政權(quán)為依托的， 可以強制地擴大收入來源， 如發(fā)行貨幣、擴征稅收等等， 而一般單位和個人卻不具備這種能力。只有當(dāng)這種“強制性”超出了整個國民經(jīng)濟的承受能力的情況下， 財政風(fēng)險才會顯現(xiàn)出來， 并進而變?yōu)楝F(xiàn)實的財政危機。正是財政風(fēng)險的隱蔽性， 致使財政風(fēng)險不是動態(tài)地化解， 而往往是不斷地累積。一旦達到某到臨界點， 財政風(fēng)險就會像火山爆發(fā)一樣， 突發(fā)為財政危機， 并由此演化為經(jīng)濟、政治的全面危機， 引起社會動蕩。在中外歷史上， 因財政問題而導(dǎo)致政權(quán)垮臺的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的垮臺， 直接導(dǎo)火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導(dǎo)致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變， 最終都是因財政喪失了支付能力所致。沒有一個強有力的財政， 就意味著沒有一個強有力的政府。在財權(quán)分割、財力分散的情況下， 財政承擔(dān)風(fēng)險的能力便會弱化， 稍大的經(jīng)濟、社會風(fēng)險都可能導(dǎo)致財政全面崩潰。而財政一旦出現(xiàn)危機， 其后果是不言而喻的。
有關(guān)專家指出，財政監(jiān)督是規(guī)避財政風(fēng)險的第一道防線。在當(dāng)前形勢下，財政監(jiān)督就是財政機關(guān)在財政管理過程中依照國家有關(guān)法律法規(guī)對國家有關(guān)財政機關(guān)、企事業(yè)單位和其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)事項進行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督是以資金運行為中心的監(jiān)督，是保障財政收支安全有序運行，使財政職能、職責(zé)得以全面有效地發(fā)揮。因此，財政監(jiān)督既包括對有關(guān)部門執(zhí)行財稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預(yù)算收入征收機關(guān)和對國庫收納、劃分的監(jiān)督，又包括對企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)單位執(zhí)行財政、財務(wù)法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財政監(jiān)督法規(guī)，并認(rèn)真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風(fēng)險的重要治本之策。
近幾年來，我國在財政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法率、法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政法律體系框架。應(yīng)該說現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)相當(dāng)一部分已包含著財政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)中有關(guān)財政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強�，F(xiàn)有的財政立法中雖然包含了財政領(lǐng)域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財政監(jiān)督工作的深入開展。各單項立法制定財政監(jiān)督條款的出發(fā)點也是從服務(wù)單項工作來考慮，這種將財政監(jiān)督化整為零的作法既不科學(xué)，又加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財政監(jiān)督的連貫性。二是財政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟�，F(xiàn)有的財政立法大都相當(dāng)于一種工作規(guī)范，財政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財政監(jiān)督工作的正常開展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強化財政監(jiān)督，將財政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財政監(jiān)督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風(fēng)險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經(jīng)濟形勢下，財政風(fēng)險的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強化財政監(jiān)督立法控制和化解財政風(fēng)險。
財政監(jiān)督立法應(yīng)體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實性原則。保證財政收入秩序是財政監(jiān)督機構(gòu)的重要指責(zé)之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財政部門由責(zé)任對財政收入的質(zhì)量實施監(jiān)督，有權(quán)對稅務(wù)等征收機關(guān)實施監(jiān)督，維護財政收入的完整性和真實性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監(jiān)督的先進經(jīng)驗，做到收支并舉。徹底扭轉(zhuǎn)“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財政監(jiān)督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴(yán)肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財政監(jiān)督手段和權(quán)力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務(wù)和責(zé)任，如凍結(jié)帳戶、罰款的繳納等。其次，強調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報為主向處理事件和人相結(jié)合，內(nèi)部通報和公開曝光相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。對責(zé)任人要堅決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護監(jiān)督的權(quán)威，實現(xiàn)財政秩序的根本好轉(zhuǎn)。
總之，財政監(jiān)督立法對于加強財政監(jiān)督，化解和控制財政風(fēng)險至關(guān)重要，應(yīng)該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實現(xiàn)財政狀況和秩序的好轉(zhuǎn)。
「參考資料」
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4.余祖新等，《財政領(lǐng)域呼喚財政監(jiān)督法》，《當(dāng)代經(jīng)濟》，2000年第7期。
盧瑩
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