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預算法制度改革
「關(guān)鍵詞」預算法 改革
「正文」
1995年1月1日，我國預算法正式頒布實施。由于當時正是處于計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的階段，很多規(guī)定都很難具體化，帶有明顯的計劃經(jīng)濟的殘留。幾年來，在執(zhí)行《預算法》制度改革的過程當中我國遇到了很多的問題。
一、預算法概念
預算法可以分為實質(zhì)上的預算法和形式上的預算法。實質(zhì)上的預算法是指調(diào)整預算關(guān)系的法律規(guī)范總稱，是財政法主要的組成部分。預算法調(diào)整的關(guān)系是指國家在組織預算資金收入、支出和進行預算資金使用、管理和監(jiān)督過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系。國家預算關(guān)系包括：各級國家機關(guān)之間以及中央政府與地方政府之間因預算管理職權(quán)劃分所產(chǎn)生的預算管理體制關(guān)系；在國家政府的編制、審議、批準、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)生的預算程序關(guān)系；國家在組織預算資金收入、支出和進行預算資金使用和管理中產(chǎn)生的預算分配關(guān)系，即預算實體性關(guān)系。
形式上的預算法是指預算法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它有狹義和廣義之分：廣義上的預算法，泛指凡規(guī)定有預算方面內(nèi)容的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章、司法解釋和國家簽訂或加入的國際條約等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的預算法，是專指國家系統(tǒng)編纂的預算法律或法典，如德國的《聯(lián)邦預算法典》以及美國先后制定的《國會預算法案》、《1921年預算和會計法》和《平衡預算法案》�！额A算法》就是我國狹義的預算法。
我國在1992年開始在中央和省一級正式試編復式預算。復式預算是指國家將本年度的全部預算收支按照經(jīng)濟性質(zhì)劃分，分別編成兩個或兩個以上的預算。復式預算具有結(jié)構(gòu)清晰、便于分類管理和控制和預算功能大等優(yōu)點。1994年我國復式預算的編制方式又做了重大的改進，當年的債務收入和歸還債務本息支出不再包含在預算中收入和預算總支出之內(nèi)，當年預算支出大于收入的差額，就是當年的財政赤字并且全部反映在建設性預算中去。此外，從1994年起，財政收支（不含債務收支）的差額全部通過債務彌補，不再向人民銀行借款和透支。這種復式預算能更清晰的反映財政赤字以及彌補的來源，便于了解和分析債務收入與債務支出的對應關(guān)系符合國際通行的做法。
二、我國《預算法》存在的問題
我國《預算法》從制定到今天，為預算管理納入法制軌道奠定了基礎，使得各個預算主體從事預算活動有了法律依據(jù)，在強化預算約束、確定預算管理責任、規(guī)范預算管理秩序、嚴格預算監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。但是目前我國的預算制度還存在些許空白，等待我們?nèi)ヌ钛a，為我們國家的預算制度的完善和改革做出努力。我國預算制度的缺陷有在貫徹執(zhí)行方面存在的也有《預算法》本身所存在的問題。
（1）《預算法》在執(zhí)行中存在的問題
1.地方各級的管理權(quán)限劃分不清，與實際情況脫節(jié)。我國《預算法》沒有明確劃分地方各級政府的預算管理權(quán)限，只是明確了中央與地方的預算管理權(quán)限。其一，政府部門垂直管理，稅收計劃自上而下層層下達。而預算由本級政府決定，由人民代表大會通過，就必然會造成兩者收入數(shù)額的差異。其二，地方預算上下級之間的收入與支出項目、體制上解、補助、稅收返還等具體辦法，又上一級預算制定，本級人大無權(quán)干涉，否定了下級人大及其常委會的預算管理職權(quán)。
2.人大的審批權(quán)只能停留在舉手表決上，對預算變更的審查監(jiān)督流于形式。由于《預算法》中沒有具體條文，人大審批權(quán)只是聽聽匯報，發(fā)發(fā)議論，可以說只是履行法律程序，對收支總數(shù)有一個大概地了解，提不出具體的修改意見。
預算獲得通過之后，由于各種客觀條件的制約，往往出現(xiàn)各種復雜的情況�！额A算法》規(guī)定，預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)不平衡或舉借國內(nèi)外債務的規(guī)模被突破，才能做出預算調(diào)整，而收支同增或同減，只要收支平衡，略有節(jié)余，就不算預算調(diào)整，這就是的人大對預算變更的審查監(jiān)督流于形式了。
3.沒有確定預算外資金的性質(zhì)與管理權(quán)限�！额A算法》只是對預算內(nèi)資金作了明確的規(guī)定，未涉及到預算外的資金問題。雖然國務院《關(guān)于加強預算外資金管理的通知》已經(jīng)明確的規(guī)定，預算外資金由財政部門管理，但是中共中央1996[13]號文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費由經(jīng)管部門管理，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財政管理的預算外資金，無形之中就分出了一部分管理，致使財政職能被肢解。
（2）預算法本身存在的問題
我國發(fā)與法之間協(xié)調(diào)不夠。隨著財政支出預算日益剛化，出現(xiàn)了預算法與其它發(fā)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象�！额A算法》明確規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但是我國的《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》等其他法律、法規(guī)對教育、農(nóng)業(yè)、科技、衛(wèi)生等投入在財政支出中所占比重都有明確的規(guī)定。在地方當年新增財政里十分有限的情況下，財政部門往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規(guī)和政策計算，每年學增加用于農(nóng)業(yè)、教育、科學、衛(wèi)生、計生、體育、公檢法等方面的支出，已超過當年地方財政新增加的財力。在這種情況下，要求財政部門安排的預算既要符合這些法律、法規(guī)的規(guī)定，又要保證社會事業(yè)發(fā)展所需資金和行政事業(yè)單位職工工資的發(fā)放，還要實現(xiàn)《預算法》規(guī)定的財政平衡，實在困難。
三、關(guān)于我國預算法制改革的建議
首先，要合理劃分預算管理權(quán)限，為了真正貫徹執(zhí)行分稅制財政制改革的精神，實現(xiàn)“統(tǒng)一領導、分級管理”的預算原則，真正達到事權(quán)財權(quán)的統(tǒng)一，《預算法》應該明確化分地方各級政府和上下級財政部門中的預算管理權(quán)限。一級預算、以及責任，上級不能越權(quán)干涉下級。地方各級政府應該根據(jù)實際情況編制預算，而不是根據(jù)上級財政、稅務部門下達的任務編制預算。
其次，加強人大的審批權(quán)、審查監(jiān)督權(quán)。屬于一般性的預算調(diào)整，比如因上級政府稅收返還、追加、追減補助、預算劃轉(zhuǎn)或上年結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費引起的預算變動，直接由財政部門提出方案，保政府批準即可。應經(jīng)濟發(fā)展等特殊情況引起的增加支出、減少收入等造成的預算變更，應該由人民代表大會常委會批準。人大及其常委會對預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，必須提出自己的建議，真正起到審查監(jiān)督的作用。
再次，實行綜合
財政預算�！额A算法》應該將于預算外資金納入綜合預算框架，建立新型的公共財政，確立“大收入、大支出”的財政分配格局，將預算內(nèi)、預算外資金有機結(jié)合起來。只有這樣才能束縛住預算外資金這匹野馬，從根本上杜絕小金庫、亂支出亂花費等違紀現(xiàn)象的發(fā)生，同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金，包括統(tǒng)籌費，其管理權(quán)限應規(guī)定為財政部門管理，杜絕經(jīng)管等部門管理財政資金，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政部門建立綜合預算確定法律依據(jù)。
最后，強化預算執(zhí)行的權(quán)威性。預算是經(jīng)法定程序?qū)徟恼谝粋�財政年度內(nèi)的財政收支計劃。經(jīng)過人民代表大會審批的預算，具有高度的法律效力和強大的約束力，任何部門和個人都不得人以變更。強化預算的權(quán)威性，必須做到：一是增強法制觀念。各級人大要樹立和增強預算、決算審批的權(quán)力意識。二是廢除法定支出。立法部門必須進一步加強部門法律、法規(guī)與《預算法》的銜接與協(xié)調(diào)工作，特別是在農(nóng)業(yè)、教育、科學、衛(wèi)生、計生、體育等方面的法律、法規(guī)對地方財政支出做出的硬性規(guī)定�！胺ǘㄖС觥奔炔环戏侄愔曝斦频幕揪�，也不利以整個預算規(guī)劃與管理，反而加重了行業(yè)不正之風，必須從根本上廢除。
「參考資料」
1.劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版。
2.劉劍文主編：《財稅法教程》，法律出版社2002年版。
3.張昭立主編：《財政法制論從》，經(jīng)濟科學出版社2000年版。
李文斌
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