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從發(fā)展公用事業(yè)角度談發(fā)行地方政府債券的必要性
「摘要」本文從我國當前公用事業(yè)迅速發(fā)展產生的巨大融資需求的現狀出發(fā)，指出發(fā)行地方政府債券在解決這一問題上所能起到的積極作用，論證了在當前發(fā)展形勢下賦予地方政府發(fā)債權的必要性。
「關鍵詞」公共事業(yè)；地方政府債券「正文」
一、引言
公用事業(yè)的發(fā)展對于提高居民的生活質量、改善投資環(huán)境、促進經濟發(fā)展具有十分重要的意義。而隨著我國城市化進程的推進，對公用事業(yè)的需求將會大幅度增長。但與此同時，我國的公用事業(yè)還處于以傳統(tǒng)的國有事業(yè)單位為主體，以行政命令為導向的體制和狀態(tài)。在這種體制下，資金約束問題尤為突出，甚至導致部分公用事業(yè)因資金的制約而發(fā)生扭曲和低效率，更無法滿足社會對公用事業(yè)日益增長的大量需求。[1]
從國際上來看，由地方政府發(fā)行債券是解決公用事業(yè)資金不足的一個重要融資辦法。目前，大部分國家允許地方政府發(fā)行債券，用以滿足公用事業(yè)發(fā)展的資金需求。但是按照我國現行的法律制度，地方政府是不能舉債的�！吨腥A人民共和國預算法》規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
那么面對當前我國公用事業(yè)發(fā)展資金不足的現實，發(fā)行地方政府債券是否必要，是否應當調整相關法律規(guī)定以賦予地方政府發(fā)債權，是非常值得我們探究的。
二、我國公用事業(yè)的融資渠道造成發(fā)展資金不足
隨著我國城市化的迅速發(fā)展，公用事業(yè)需求大幅度增長，而資金不足已經成為了發(fā)展的瓶頸。這種資金不足問題的產生是由我國公用事業(yè)發(fā)展的融資渠道造成的。[2]
長久以來，我國的公用事業(yè)發(fā)展資金主要由國家直接撥款投資建設，即主要依靠中央和地方財政的投入。價格又比較低，導致了資金不足從而影響了發(fā)展。[3]我國的財政預算是按照一個財政年度來進行的，財政的指導思想是在每一個財政年度中堅持“有多少錢，辦多少事”的穩(wěn)健原則，即在保證經常性支出的前提下，用一個財政年度下經常性開支的結余去支持公用事業(yè)。但我國財政收入有限，占GDP比例也不高，1995年最低是僅有11％，最近有所回升，也僅僅達到18％－19％。而公用事業(yè)的項目或工程是造福后代的耐用品，它的初始投資很大，收益期很長，可能是十年，甚至上百年。用一個財政年度的資金去單獨應對今后若干年公用事業(yè)的巨額需求，這顯然是不匹配的，這種期限上的不對稱，導致資金約束問題突顯。
其實我們可以把發(fā)展公用事業(yè)從政府提供公共產品的角度來看待。公共產品根據其可收費性的強弱，可以分為純公共產品和廣義的公共產品。對于那些具有純公共品性質的公用事業(yè)來說，沒有直接的收費，卻對改善投資環(huán)境、加快城市化進程是必要的，應該由政府財政投資建設。對于那些具有廣義公共產品性質的可以收費的公用事業(yè)來說，可以由政府通過公開招標等方式授權給中資、外資企業(yè)來建設和經營。現在，民營化等其他融資途徑在我國已經得到了很快的發(fā)展，一定程度緩解了可收費性公用事業(yè)的資金不足問題，但是面對不收費性的公用事業(yè)，單純依靠財政支持顯然已經無法滿足資金需要，必須要尋找其他的融資途徑。
三、地方政府發(fā)行債券的必要性
公用事業(yè)的融資方法，世界各國普遍采用而又受到良好效果的是發(fā)行債券。目前世界上很多國家都同時發(fā)行中央政府債券和地方政府債券，用以滿足公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來的資金需求。
我國中央政府發(fā)行債券由來已久，但是按照《中華人民共和國預算法》的規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府發(fā)行的債券一方面用來支持全國性的公用事業(yè)，另一方面，通過中央政府發(fā)行債券再轉貸給地方的方式，這部分資金用于地方項目建設，其實質是中央代地方發(fā)行債券。
但是這種方式存在不合理的因素。因為在中央與地方“分別事權、獨立稅收”的體制下，地方的公用事業(yè)不應該完全由中央來負擔，地方應該承擔一定的責任。中央政府債券吸收的是全國資金，把全國的資金用于某個地方的項目建設實質上是全國人民支持某些城市的建設�？紤]到全國性的項目建設也同樣緊缺資金，少數地方的建設擠占了全國整體建設的資金，盡管這種再轉貸也需要地方政府通過當地稅收和項目收益償還，但某些地區(qū)可能長期享受到再轉貸利益。因此這種方式將造成，事實上也實際造成了地區(qū)間發(fā)展水平的差異。[4]
而允許地方政府發(fā)行債券，一方面可以為公用事業(yè)發(fā)展提供資金，使地方政府承擔起相應的責任，減輕中央財政的壓力。另一方面由于地方政府債券的債權人是本地老百姓，政府是債務人，地方老百姓直接對政府形成一種監(jiān)督壓力，這是促使地方政府更有效使用這些資金的一個動力。而興辦的公用事業(yè)就在本地，信息更透明，更容易監(jiān)督。[5]
因此我認為發(fā)行地方政府債券是非常必要的。而這首先就應當調整法律的規(guī)定，即使不作《預算法》的修改，也可以通過法律和國務院的另行規(guī)定，賦予地方政府發(fā)債權。[6]
四、結論
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p; 通過以上論述，使我們認識到，叢解決我國公用事業(yè)迅速發(fā)展所帶來的資金不足的問題的角度出發(fā)，發(fā)行地方政府債券是有必要性的。同時由于分稅制的實施，地方政府已經成為一級獨立的預算，有一級財政也應當有一級舉債權。那么現在首先應當從調整現行法律出發(fā)，使得地方政府的發(fā)債權有法律的依據，才能更好的規(guī)范地方政府舉債融資的問題。
「注釋」
[1]“公用事業(yè)投資要解決地方政府的合法負債問題——訪國家開發(fā)銀行王大用局長” 引自http://finance.sina.com.cn 2003年8月15日，信息來源21世紀經濟報道
[2] 蘭學會“創(chuàng)建中國市政債券市場的初步探討” 來自北京大學學位論文室
[3]江西省價格理論研究所：“我國公用事業(yè)價格問題多多” 引自hc360慧聰網2004年5月26日，信息來源于中國經濟時報
[4]曹紅輝：“融資機制凸顯窘境 市政債券期待破殼”載于中國經濟時報2004年11月24日
[5] 唐杰：“公用事業(yè)融資與地方政府債券” 來自http://www.cngdsz.net
[6]按照《預算法》第二十八條規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此項規(guī)定實際上是“有條件許可”。即可以用法律或者國務院的另行規(guī)定賦予地方政府的發(fā)債權。
孔霏
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