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論國債風(fēng)險(xiǎn)的法律控制
「摘要」無庸置疑，近年來國債的大規(guī)模發(fā)行對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。但同時(shí)，國債數(shù)量的攀升也導(dǎo)致了政府債務(wù)的增加，引發(fā)了國債風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化國債風(fēng)險(xiǎn)意識，健全國債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，保持社會環(huán)境的穩(wěn)定具有突出的作用。
「關(guān)鍵詞」國債風(fēng)險(xiǎn) 政府債務(wù) 法律控制「正文」
引言
1998年以來，為拉動(dòng)國內(nèi)需求，抵制亞洲金融危機(jī)的沖擊，應(yīng)付復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我國政府采取了以加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、擴(kuò)大國內(nèi)需求為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。在該政策指導(dǎo)下，我國國債發(fā)行數(shù)量不斷攀升，在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長方面成效顯著。近年來，隨著西部大開發(fā)的升溫和健全社會保障體系等需要，政府財(cái)政支出一時(shí)難以回縮，由于財(cái)政收入增長受到限制，從而形成赤字增加和國債大量發(fā)行的局面。明確我國當(dāng)前面臨的國債風(fēng)險(xiǎn)，探討化解國債風(fēng)險(xiǎn)的方案對國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。
一 國債風(fēng)險(xiǎn)的基本含義
國債是國家公債的簡稱。在我國，國債是由財(cái)政部代表中央政府發(fā)行的以人民幣支付的國家公債，包括具有實(shí)物券面的有紙國債和沒有實(shí)物券面的記帳式國債。國債是國家為維持其存在和滿足其履行公共只能需要，在有償條件下籌集財(cái)政資金時(shí)候形成的政府債務(wù) .[1]
準(zhǔn)確認(rèn)識國債風(fēng)險(xiǎn)，首先必須澄清一種誤識，即認(rèn)為由于政府擁有強(qiáng)制征稅權(quán)和貨幣發(fā)行權(quán)，所以政府到期無法償還債務(wù)的情況無論如何也不會發(fā)生從而否認(rèn)國債風(fēng)險(xiǎn)的存在。這種看法完全將政府當(dāng)作一個(gè)擁有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)主體，而未認(rèn)識到政府屬于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著為公眾謀福利的職責(zé)。對政府來說，風(fēng)險(xiǎn)是對社會公共福利造成損害的可能性，或者說是對整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損害的可能性。如果政府通過貨幣化融資和強(qiáng)制增加不合理稅收來償還債務(wù)，必定會損害各微觀經(jīng)濟(jì)主體的利益，不利于社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，在實(shí)行財(cái)政法治化、公共化的現(xiàn)代國家，國債風(fēng)險(xiǎn)的概念不可能不存在 .[2]
1994年《預(yù)算法》實(shí)施之后，我國財(cái)政只能通過舉債而不能再通過貨幣化融資的方式來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。因此，我們可以從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)角度來定義國債風(fēng)險(xiǎn) ：從動(dòng)態(tài)來說，國債風(fēng)險(xiǎn)是指國家債務(wù)累積規(guī)模越來越大，占GDP的比重不斷上升，給財(cái)政造成沉重的還本付息壓力，從而對整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展造成危害的可能性；從靜態(tài)來說，國債風(fēng)險(xiǎn)是指某一年度內(nèi)政府財(cái)政無法按既定規(guī)則籌得足夠的資金來償還到期的本息，喪失國家財(cái)政信用的可能性。靜態(tài)的國債風(fēng)險(xiǎn)就是通常意義上的國債危機(jī)，但是，能夠影響國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的動(dòng)態(tài)意義上的國債風(fēng)險(xiǎn)顯然也不能忽視。
從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，我國累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到2003年的近6300億元 .[4]另外，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征，大大超過了同期GDP增長幅度。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上的李嘉圖—巴羅定理，國債規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度具有一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系，國債規(guī)模必須與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力相適應(yīng) .[5]
二 國債風(fēng)險(xiǎn)法律控制的途徑
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家中，國債已成為各國政府不可缺少的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，如何控制國債風(fēng)險(xiǎn)也為各國所重視�？刂茋鴤L(fēng)險(xiǎn)的途徑并非單一，其中，對國債風(fēng)險(xiǎn)的法律控制可謂最有效、最直接、也最符合建立在法治化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代財(cái)政理念的要求。
第一，制定《國債法》，建立起規(guī)范、完善、系統(tǒng)的國債發(fā)行、購買、流通體制。目前，我國國債發(fā)行、購買、流通并沒有專門的法律制度加以規(guī)范，主要是遵循《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，而這對于整個(gè)國債法律體系的健全稍顯不足。
首先，《預(yù)算法》在當(dāng)今國債體系的地位要求我們必須嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》，強(qiáng)化預(yù)算約束力。國債發(fā)行規(guī)模要嚴(yán)格按照有關(guān)法律進(jìn)行測算和估計(jì)，真正體現(xiàn)出法治管理的視野和高度，沿著配合和服務(wù)于政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的軌道進(jìn)行，不能越軌�！额A(yù)算法》實(shí)施以來，我國國債年初確定的發(fā)行額基本上是按“財(cái)政赤字＋本年本息支付”這個(gè)公式確定的。政府在預(yù)算年度中期多次增發(fā)國債是否嚴(yán)格貫徹了預(yù)算約束還頗值探討。
其次，國債發(fā)行、購買、流通等諸多事宜，必須有專門的基本大法加以規(guī)范，對于現(xiàn)行《預(yù)算法》來說，要對國債進(jìn)行全面而周密的調(diào)控，不光從理論上不可行，而且也是一種過重的負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)有效調(diào)控。完善的國債法體系的建立對于國債風(fēng)險(xiǎn)的控制將是一個(gè)根本性的保證。
第二，建立具有高流動(dòng)性和安全性的國債市場，并加大中央銀行公開市場操作的力度。
一般而言，國債市場問題比發(fā)行問題更為重要。一個(gè)具有較高安全性和流動(dòng)性的國債市場，不僅便于確定新發(fā)國債的發(fā)行條件，而且能為其他籌資人發(fā)行債券建立成本標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，它還有利于金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理，便于中央銀行利用國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)，強(qiáng)化財(cái)政支出管理，提高所籌資金的使用效益。這是從市場體制層面對國債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控的有效措施。
目前，中央銀行雖已實(shí)行了公開市場操作，但力度仍小，尚難以對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很
大的影響 .[6]今后，要加大公開市場操作的力度，須在以下兩個(gè)難點(diǎn)有質(zhì)的突破：一是以何種方式使中央銀行持有大量的國債，同時(shí)又不會造成通貨膨脹；二是調(diào)整和完善中央銀行對商業(yè)銀行的利率體系，使公開市場操作成為商業(yè)銀行可從中央銀行獲取資金的最主要來源。中央銀行在國債發(fā)行體系中的重要作用對于防范國債風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
第三，在流通市場上，應(yīng)當(dāng)適度增加向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國債的份額。我國的國債主要面向個(gè)人發(fā)行，其利率水平是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國債發(fā)行利率必須高于銀行存款利率，而且其期限不能太長。在目前我國居民的投資渠道較少、居民儲蓄傾向較高和城鄉(xiāng)儲蓄存款穩(wěn)步增長的情況下，面向個(gè)人發(fā)債不失為一種穩(wěn)健的做法。但是，由于面向個(gè)人發(fā)行債券發(fā)行期過長、發(fā)行成本過高、債券期限較短等問題，以及存在國債規(guī)模越來越大的實(shí)際情況，必須考慮向銀行等金融機(jī)構(gòu)多發(fā)行國債。這樣不僅可以使國債期限品種多樣化，而且能夠降低國債發(fā)行成本和風(fēng)險(xiǎn)。
第五，規(guī)范國債用途，國債只能用于具有公共性的建設(shè)項(xiàng)目。首先，國債乃是取之于民的財(cái)政收入，在償還時(shí)又是一筆巨大的財(cái)政支出。取之于民自然要用之于民，國債必須用于公共性項(xiàng)目上。其次，建設(shè)性項(xiàng)目具有直接的償還債務(wù)的能力，可以在很大程度上降低財(cái)政借款的風(fēng)險(xiǎn)。在我國，建設(shè)性項(xiàng)目既包括公共預(yù)算中的公共投資項(xiàng)目，也包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中的贏利性投資項(xiàng)目。由于后者完全建立在市場競爭機(jī)制的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)太大，因此，為了實(shí)現(xiàn)國債用途的穩(wěn)健，降低國債風(fēng)險(xiǎn)，必須規(guī)范國債用途，并進(jìn)行程序上的審查監(jiān)督手續(xù)。
第六，建立健全國債發(fā)行效益的考核體系，并積極探索宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系。對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測算，是對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制的有效方案；對國債發(fā)行建立效益考察，有利于提高國債發(fā)行的效率和業(yè)績和提高財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。從中國現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、宏觀調(diào)控的客觀需要和各國實(shí)踐通例來看，建立一套監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系確有必要。但由于相關(guān)影響因素的多樣性與差異性所造成的國債問題的復(fù)雜性，在迄今為止所得到的國際經(jīng)驗(yàn)中，尚無一種相對成熟的關(guān)于國債風(fēng)險(xiǎn)的宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系可供完全借鑒。大量資料顯示，我國國債風(fēng)險(xiǎn)有被嚴(yán)重低估，至少是不準(zhǔn)確、測算公布的可能性。因此，在法律上搭建一個(gè)指標(biāo)體系框架對國債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控刻不容緩。
三 結(jié) 論
在我國財(cái)政赤字和國債規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識與防范機(jī)制，全面把握現(xiàn)實(shí)情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，正如中國企業(yè)高峰會議上所指出的，要十分重視國債和赤字規(guī)模問題，注重加強(qiáng)財(cái)政償債能力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的研究，在國債規(guī)�？偭繑U(kuò)張的同時(shí)，注意對國債結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以及短期舉債與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，爭取克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾，爭取財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才可能迎來國民經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長。
國債風(fēng)險(xiǎn)控制的核心和靈魂是：在國家能夠掌握和控制風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)，盡可能充分發(fā)揮國債手段的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長 .[7]從一個(gè)較長的歷史時(shí)期考察，宏觀經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長是一個(gè)國家提高償債能力、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，提高償債能力便會成為無源之水。從較短時(shí)期看，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，國債發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)張又勢必會相應(yīng)增大政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。因此，對國債風(fēng)險(xiǎn)的控制要正確把握和平衡潛在風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)增長之間的微妙關(guān)系，并從中積極尋找既能抑制風(fēng)險(xiǎn)又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法。
「注釋」
1 劉建文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2004年版，第103頁。
2 這意味著各國只有國債風(fēng)險(xiǎn)程度大小之分，而非國債風(fēng)險(xiǎn)有無之分。后一種提法容易產(chǎn)生誤導(dǎo)和混淆的弊端。
3 傅志華：《國家財(cái)政安全論》，人民出版社，2002年版，第173頁。
4 搜狐財(cái)經(jīng)http://business.sohu.com/2005/01/10/49/article219794949.shtml
5 魏陸：《開放經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第253頁。
6 何開發(fā)：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2002年版，第72頁。
7 劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年版，第125頁。
劉曉力
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