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論國債風(fēng)險的法律控制
「摘要」無庸置疑，近年來國債的大規(guī)模發(fā)行對我國經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的推動作用。但同時，國債數(shù)量的攀升也導(dǎo)致了政府債務(wù)的增加，引發(fā)了國債風(fēng)險。強化國債風(fēng)險意識，健全國債風(fēng)險防范機制對促進(jìn)經(jīng)濟的持續(xù)增長，保持社會環(huán)境的穩(wěn)定具有突出的作用。
「關(guān)鍵詞」國債風(fēng)險 政府債務(wù) 法律控制「正文」
引言
1998年以來，為拉動國內(nèi)需求，抵制亞洲金融危機的沖擊，應(yīng)付復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，我國政府采取了以加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、擴大國內(nèi)需求為主要內(nèi)容的積極財政政策。在該政策指導(dǎo)下，我國國債發(fā)行數(shù)量不斷攀升，在促進(jìn)國民經(jīng)濟增長方面成效顯著。近年來，隨著西部大開發(fā)的升溫和健全社會保障體系等需要，政府財政支出一時難以回縮，由于財政收入增長受到限制，從而形成赤字增加和國債大量發(fā)行的局面。明確我國當(dāng)前面臨的國債風(fēng)險，探討化解國債風(fēng)險的方案對國民經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要意義。
一 國債風(fēng)險的基本含義
國債是國家公債的簡稱。在我國，國債是由財政部代表中央政府發(fā)行的以人民幣支付的國家公債，包括具有實物券面的有紙國債和沒有實物券面的記帳式國債。國債是國家為維持其存在和滿足其履行公共只能需要，在有償條件下籌集財政資金時候形成的政府債務(wù) .[1]
準(zhǔn)確認(rèn)識國債風(fēng)險，首先必須澄清一種誤識，即認(rèn)為由于政府擁有強制征稅權(quán)和貨幣發(fā)行權(quán)，所以政府到期無法償還債務(wù)的情況無論如何也不會發(fā)生從而否認(rèn)國債風(fēng)險的存在。這種看法完全將政府當(dāng)作一個擁有獨立利益的經(jīng)濟主體，而未認(rèn)識到政府屬于公共權(quán)力機構(gòu)，承擔(dān)著為公眾謀福利的職責(zé)。對政府來說，風(fēng)險是對社會公共福利造成損害的可能性，或者說是對整個社會經(jīng)濟發(fā)展造成損害的可能性。如果政府通過貨幣化融資和強制增加不合理稅收來償還債務(wù)，必定會損害各微觀經(jīng)濟主體的利益，不利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。因此，在實行財政法治化、公共化的現(xiàn)代國家，國債風(fēng)險的概念不可能不存在 .[2]
1994年《預(yù)算法》實施之后，我國財政只能通過舉債而不能再通過貨幣化融資的方式來彌補財政赤字。因此，我們可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個角度來定義國債風(fēng)險 ：從動態(tài)來說，國債風(fēng)險是指國家債務(wù)累積規(guī)模越來越大，占GDP的比重不斷上升，給財政造成沉重的還本付息壓力，從而對整個社會經(jīng)濟長期發(fā)展造成危害的可能性；從靜態(tài)來說，國債風(fēng)險是指某一年度內(nèi)政府財政無法按既定規(guī)則籌得足夠的資金來償還到期的本息，喪失國家財政信用的可能性。靜態(tài)的國債風(fēng)險就是通常意義上的國債危機，但是，能夠影響國民經(jīng)濟長期發(fā)展的動態(tài)意義上的國債風(fēng)險顯然也不能忽視。
從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，我國累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到2003年的近6300億元 .[4]另外，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征，大大超過了同期GDP增長幅度。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)上的李嘉圖—巴羅定理，國債規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展速度具有一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系，國債規(guī)模必須與國民經(jīng)濟發(fā)展水平和承受能力相適應(yīng) .[5]
二 國債風(fēng)險法律控制的途徑
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，國債已成為各國政府不可缺少的宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具，如何控制國債風(fēng)險也為各國所重視�？刂茋鴤L(fēng)險的途徑并非單一，其中，對國債風(fēng)險的法律控制可謂最有效、最直接、也最符合建立在法治化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代財政理念的要求。
第一，制定《國債法》，建立起規(guī)范、完善、系統(tǒng)的國債發(fā)行、購買、流通體制。目前，我國國債發(fā)行、購買、流通并沒有專門的法律制度加以規(guī)范，主要是遵循《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，而這對于整個國債法律體系的健全稍顯不足。
首先，《預(yù)算法》在當(dāng)今國債體系的地位要求我們必須嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》，強化預(yù)算約束力。國債發(fā)行規(guī)模要嚴(yán)格按照有關(guān)法律進(jìn)行測算和估計，真正體現(xiàn)出法治管理的視野和高度，沿著配合和服務(wù)于政府宏觀經(jīng)濟政策的軌道進(jìn)行，不能越軌。《預(yù)算法》實施以來，我國國債年初確定的發(fā)行額基本上是按“財政赤字＋本年本息支付”這個公式確定的。政府在預(yù)算年度中期多次增發(fā)國債是否嚴(yán)格貫徹了預(yù)算約束還頗值探討。
其次，國債發(fā)行、購買、流通等諸多事宜，必須有專門的基本大法加以規(guī)范，對于現(xiàn)行《預(yù)算法》來說，要對國債進(jìn)行全面而周密的調(diào)控，不光從理論上不可行，而且也是一種過重的負(fù)擔(dān)，難以實現(xiàn)有效調(diào)控。完善的國債法體系的建立對于國債風(fēng)險的控制將是一個根本性的保證。
第二，建立具有高流動性和安全性的國債市場，并加大中央銀行公開市場操作的力度。
一般而言，國債市場問題比發(fā)行問題更為重要。一個具有較高安全性和流動性的國債市場，不僅便于確定新發(fā)國債的發(fā)行條件，而且能為其他籌資人發(fā)行債券建立成本標(biāo)準(zhǔn)。同時，它還有利于金融機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理，便于中央銀行利用國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)，強化財政支出管理，提高所籌資金的使用效益。這是從市場體制層面對國債風(fēng)險進(jìn)行防控的有效措施。
目前，中央銀行雖已實行了公開市場操作，但力度仍小，尚難以對整個宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生很
大的影響 .[6]今后，要加大公開市場操作的力度，須在以下兩個難點有質(zhì)的突破：一是以何種方式使中央銀行持有大量的國債，同時又不會造成通貨膨脹；二是調(diào)整和完善中央銀行對商業(yè)銀行的利率體系，使公開市場操作成為商業(yè)銀行可從中央銀行獲取資金的最主要來源。中央銀行在國債發(fā)行體系中的重要作用對于防范國債風(fēng)險具有重要意義。
第三，在流通市場上，應(yīng)當(dāng)適度增加向金融機構(gòu)發(fā)行國債的份額。我國的國債主要面向個人發(fā)行，其利率水平是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國債發(fā)行利率必須高于銀行存款利率，而且其期限不能太長。在目前我國居民的投資渠道較少、居民儲蓄傾向較高和城鄉(xiāng)儲蓄存款穩(wěn)步增長的情況下，面向個人發(fā)債不失為一種穩(wěn)健的做法。但是，由于面向個人發(fā)行債券發(fā)行期過長、發(fā)行成本過高、債券期限較短等問題，以及存在國債規(guī)模越來越大的實際情況，必須考慮向銀行等金融機構(gòu)多發(fā)行國債。這樣不僅可以使國債期限品種多樣化，而且能夠降低國債發(fā)行成本和風(fēng)險。
第五，規(guī)范國債用途，國債只能用于具有公共性的建設(shè)項目。首先，國債乃是取之于民的財政收入，在償還時又是一筆巨大的財政支出。取之于民自然要用之于民，國債必須用于公共性項目上。其次，建設(shè)性項目具有直接的償還債務(wù)的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風(fēng)險。在我國，建設(shè)性項目既包括公共預(yù)算中的公共投資項目，也包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中的贏利性投資項目。由于后者完全建立在市場競爭機制的基礎(chǔ)上，風(fēng)險太大，因此，為了實現(xiàn)國債用途的穩(wěn)健，降低國債風(fēng)險，必須規(guī)范國債用途，并進(jìn)行程序上的審查監(jiān)督手續(xù)。
第六，建立健全國債發(fā)行效益的考核體系，并積極探索宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系。對財政風(fēng)險進(jìn)行測算，是對財政風(fēng)險進(jìn)行控制的有效方案；對國債發(fā)行建立效益考察，有利于提高國債發(fā)行的效率和業(yè)績和提高財政支出的經(jīng)濟效益和社會效益。從中國現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、宏觀調(diào)控的客觀需要和各國實踐通例來看，建立一套監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系確有必要。但由于相關(guān)影響因素的多樣性與差異性所造成的國債問題的復(fù)雜性，在迄今為止所得到的國際經(jīng)驗中，尚無一種相對成熟的關(guān)于國債風(fēng)險的宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標(biāo)體系可供完全借鑒。大量資料顯示，我國國債風(fēng)險有被嚴(yán)重低估，至少是不準(zhǔn)確、測算公布的可能性。因此，在法律上搭建一個指標(biāo)體系框架對國債風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控刻不容緩。
三 結(jié) 論
在我國財政赤字和國債規(guī)模擴大的同時，必須強化風(fēng)險意識與防范機制，全面把握現(xiàn)實情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，正如中國企業(yè)高峰會議上所指出的，要十分重視國債和赤字規(guī)模問題，注重加強財政償債能力和財政風(fēng)險防范的研究，在國債規(guī)�？偭繑U張的同時，注意對國債結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以及短期舉債與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，爭取克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾，爭取財政經(jīng)濟良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才可能迎來國民經(jīng)濟的新一輪高速增長。
國債風(fēng)險控制的核心和靈魂是：在國家能夠掌握和控制風(fēng)險的范圍內(nèi)，盡可能充分發(fā)揮國債手段的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長 .[7]從一個較長的歷史時期考察，宏觀經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長是一個國家提高償債能力、控制和化解風(fēng)險的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟不發(fā)展，提高償債能力便會成為無源之水。從較短時期看，為拉動經(jīng)濟增長，國債發(fā)行規(guī)模的擴張又勢必會相應(yīng)增大政府的償債風(fēng)險。因此，對國債風(fēng)險的控制要正確把握和平衡潛在風(fēng)險與經(jīng)濟增長之間的微妙關(guān)系，并從中積極尋找既能抑制風(fēng)險又能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的方法。
「注釋」
1 劉建文主編：《財稅法學(xué)》，高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2004年版，第103頁。
2 這意味著各國只有國債風(fēng)險程度大小之分，而非國債風(fēng)險有無之分。后一種提法容易產(chǎn)生誤導(dǎo)和混淆的弊端。
3 傅志華：《國家財政安全論》，人民出版社，2002年版，第173頁。
4 搜狐財經(jīng)http://business.sohu.com/2005/01/10/49/article219794949.shtml
5 魏陸：《開放經(jīng)濟下的財政政策風(fēng)險研究》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第253頁。
6 何開發(fā)：《中國財政風(fēng)險》，中國時代經(jīng)濟出版社，2002年版，第72頁。
7 劉尚希：《財政風(fēng)險及其防范問題研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年版，第125頁。
劉曉力
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