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公共化：公共財政的實質(zhì)
對于公共財政一詞，人們并不陌生。從上個世紀(jì)80年代初學(xué)術(shù)界圍繞公共財政問題展開的討論，到90年代初財政管理部門將其引入財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和稅費制度改革的實踐，再到90年代末中央明確提出構(gòu)建公共財政框架的目標(biāo)，以及去年召開的黨的十六屆三中全會作出健全公共財政體制的戰(zhàn)略部署，它已經(jīng)伴隨我們走過了20多年的歷程。
然而，與公共財政一詞的日漸普及和深入人心頗不協(xié)調(diào)的是，人們對公共財政的實質(zhì)意義的理解和解釋卻有些五花八門，甚至有一些歧義。
比如，在一些黨政機(jī)關(guān)頒發(fā)的文件甚至一些學(xué)術(shù)刊物中，只是把公共財政與以往的財政概念作了簡單置換。就好像電腦的文字處理替換功能，凡是過去使用財政概念的地方，統(tǒng)統(tǒng)被替換成了公共財政。于是，財政預(yù)算變成了公共財政預(yù)算，財政收入變成了公共財政收入，財政支出變成了公共財政支出，財政政策變成了公共財政政策。倘若真的如此簡單，且不說20多年付出的探索成本與實得效益嚴(yán)重不對稱，而且也確有同義反復(fù)、畫蛇添足之嫌。因為，有別于家計（家庭部門的收支）和財務(wù)（企業(yè)部門的收支），財政從來指的都是政府部門的收支或收支活動。也就是說，財政一詞本身就包含了公共收支或公共收支活動的意義。
也有人將公共財政同國家財政對應(yīng)起來，做了定語上的置換，凡是過去使用國家財政概念表述的地方，均被相應(yīng)替換成了公共財政。但是，稍做一點字義的對比，就會發(fā)現(xiàn)，國家是一個集合的概念。我們通常所說的國家預(yù)算，指的是由中央預(yù)算和各級地方預(yù)算構(gòu)成的集合體；同樣，國家財政指的是由中央財政和各級地方財政構(gòu)成的集合體。公共則是一個定性的概念。公共財政顯然指的是財政收支或財政收支活動的性質(zhì)是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡單對應(yīng)并據(jù)此定義公共財政，顯然是不適當(dāng)?shù)摹?/p>
更帶有普遍性的是，將生產(chǎn)建設(shè)財政與公共財政相對應(yīng)，進(jìn)而將公共財政建設(shè)理解為財政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域或逐步從生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域退出。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，我國的財政支出因主要投向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而被概括為“生產(chǎn)建設(shè)財政”。搞市場經(jīng)濟(jì)了，財政支出要以公共事業(yè)領(lǐng)域為主要投向，因而要逐步減少對生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的支出。但是，減少不等于退出。在當(dāng)今世界上，也找不到哪一個國家不向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域注入任何財政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列。而且，生產(chǎn)性支出也好，建設(shè)性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對應(yīng)概念。誰都不能否認(rèn)政府投向諸如公路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等方面的支出屬于公共性質(zhì)的支出。與生產(chǎn)建設(shè)支出（財政）構(gòu)成對應(yīng)關(guān)系的，只能是經(jīng)常性支出（財政）或消費性支出（財政）。進(jìn)一步看，如果把公共財政建設(shè)僅僅歸結(jié)為對財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內(nèi)的整體運行格局的根本性變革，那么，公共財政建設(shè)的意義就要大打折扣。
鑒于對公共財政的概念和意義存在諸多歧義，恰當(dāng)?shù)囟x公共財政并據(jù)此謀劃公共財政建設(shè)藍(lán)圖，關(guān)系我國財政改革發(fā)展的方向和成敗。我們可以從對20多年財政改革軌跡的追溯中去尋求公共財政的實質(zhì)意義。迄今為止，伴隨著市場取向的改革進(jìn)程，我國的財政運行格局至少發(fā)生了三個層面的深刻變化：
財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。就收入一翼看，1978年的時候，全國財政收入的86.8％來自國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款。如果再加上帶有準(zhǔn)國有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)單位的繳款，便幾乎是清一色的國有制來源結(jié)構(gòu)。到2003年，財政收入的來源結(jié)構(gòu)已經(jīng)是“三七開”：國有經(jīng)濟(jì)單位對財政收入的貢獻(xiàn)退居29.5％，集體企業(yè)、股份制企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)等多種所有制企業(yè)以及農(nóng)村居民和城市居民個人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來自后一方面繳款的份額呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)勁的增長態(tài)勢。
財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國財政支出總額中，用于基本建設(shè)項下的支出（形成國有資產(chǎn)）占40.4％。加上專門投向國有經(jīng)濟(jì)單位的增撥企業(yè)流動資金支出、挖潛改造資金和科技三項費用支出、彌補(bǔ)虧損支出以及為國有企業(yè)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼的支出等，花在國有經(jīng)濟(jì)單位上的錢，便成了整個財政支出中的大頭。到2003年，基本建設(shè)支出所占比重已經(jīng)下滑至13.9％。如果剔除當(dāng)年以增發(fā)國債來安排的并非正常性的基礎(chǔ)設(shè)施投資，便不足10％了。與此同時，用于養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會福利救濟(jì)費等社會保障性支出上升至17％，用于科教文衛(wèi)事業(yè)項下的支出增長到了18.2％。
政策取向正在由“區(qū)別對待”走向“國民待遇”。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，有關(guān)財政稅收政策的基本表述是“區(qū)別對待”。私營企業(yè)的稅負(fù)重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負(fù)重于國有企業(yè)。并且，國家財政的錢主要投向國有經(jīng)濟(jì)單位。而在今天，取而代之的提法是“國民待遇”。在稅收負(fù)擔(dān)和支出投向安排上，要一視同仁、無差別地對待所有的企業(yè)和居民。
也就是說，這些年來，在我國財政的總體運行格局上，來源于國有經(jīng)濟(jì)單位的繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟(jì)成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國有經(jīng)濟(jì)單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟(jì)單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟(jì)的政策安排增加了。所有這些變化，歸結(jié)起來實質(zhì)是財政運行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經(jīng)濟(jì)單位的需要擴(kuò)展至著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。
如果說我們曾在相當(dāng)程度上將我國的財政視作國有財政并將其作為自家院落內(nèi)的收收支支加以運作的話，那么，市場取向的改革帶給財政運行格局的最根本變化就是，自家院落內(nèi)的收收支支演變成全體社會成員范圍的收收支支，故而要按照公共的規(guī)則、公共的理念來運作。換句話講，在過去的20多年中，即便我們最初并沒有提出公共財政的概念，但財政改革與發(fā)展的道路始終是踏在公共化的印跡上的。公共財政概念的形成，只不過是以此為基礎(chǔ)、將以往“摸著石頭過河”般的探索提升為逼近公共化目標(biāo)的自覺行動罷了。我國財政改革與發(fā)展的方向在于公共化，經(jīng)濟(jì)的市場化必然帶來財政的公共化。這既是我們對于過去財政改革與發(fā)展歷程的基本概括，也是我們對于公共財政實質(zhì)意義的基本理解。
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sp; 由此可以得出的結(jié)論是，我國的公共財政建設(shè)應(yīng)當(dāng)也必須牢牢把握財政的公共化這個基本目標(biāo)。只有以公共化來定義公共財政，我們才有可能理解過去20多年發(fā)生在我國財政運行格局上的深刻變化，并建立一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度。也只有將公共化作為公共財政的建設(shè)方向并據(jù)此對包括收入、支出、政策、體制等在內(nèi)的整個財政制度做革命性的變革，我們才有可能將人民的愿望、需要和利益凸顯于財政工作的方方面面，把為人民謀利益切實貫徹到政府部門的各項工作之中。
高培勇
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