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公共化：公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)
對(duì)于公共財(cái)政一詞，人們并不陌生。從上個(gè)世紀(jì)80年代初學(xué)術(shù)界圍繞公共財(cái)政問(wèn)題展開的討論，到90年代初財(cái)政管理部門將其引入財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和稅費(fèi)制度改革的實(shí)踐，再到90年代末中央明確提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的目標(biāo)，以及去年召開的黨的十六屆三中全會(huì)作出健全公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，它已經(jīng)伴隨我們走過(guò)了20多年的歷程。
然而，與公共財(cái)政一詞的日漸普及和深入人心頗不協(xié)調(diào)的是，人們對(duì)公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)意義的理解和解釋卻有些五花八門，甚至有一些歧義。
比如，在一些黨政機(jī)關(guān)頒發(fā)的文件甚至一些學(xué)術(shù)刊物中，只是把公共財(cái)政與以往的財(cái)政概念作了簡(jiǎn)單置換。就好像電腦的文字處理替換功能，凡是過(guò)去使用財(cái)政概念的地方，統(tǒng)統(tǒng)被替換成了公共財(cái)政。于是，財(cái)政預(yù)算變成了公共財(cái)政預(yù)算，財(cái)政收入變成了公共財(cái)政收入，財(cái)政支出變成了公共財(cái)政支出，財(cái)政政策變成了公共財(cái)政政策。倘若真的如此簡(jiǎn)單，且不說(shuō)20多年付出的探索成本與實(shí)得效益嚴(yán)重不對(duì)稱，而且也確有同義反復(fù)、畫蛇添足之嫌。因?yàn)�，有別于家計(jì)（家庭部門的收支）和財(cái)務(wù)（企業(yè)部門的收支），財(cái)政從來(lái)指的都是政府部門的收支或收支活動(dòng)。也就是說(shuō)，財(cái)政一詞本身就包含了公共收支或公共收支活動(dòng)的意義。
也有人將公共財(cái)政同國(guó)家財(cái)政對(duì)應(yīng)起來(lái)，做了定語(yǔ)上的置換，凡是過(guò)去使用國(guó)家財(cái)政概念表述的地方，均被相應(yīng)替換成了公共財(cái)政。但是，稍做一點(diǎn)字義的對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家是一個(gè)集合的概念。我們通常所說(shuō)的國(guó)家預(yù)算，指的是由中央預(yù)算和各級(jí)地方預(yù)算構(gòu)成的集合體；同樣，國(guó)家財(cái)政指的是由中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政構(gòu)成的集合體。公共則是一個(gè)定性的概念。公共財(cái)政顯然指的是財(cái)政收支或財(cái)政收支活動(dòng)的性質(zhì)是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)并據(jù)此定義公共財(cái)政，顯然是不適當(dāng)?shù)摹?/p>
更帶有普遍性的是，將生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政與公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)，進(jìn)而將公共財(cái)政建設(shè)理解為財(cái)政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域或逐步從生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域退出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國(guó)的財(cái)政支出因主要投向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而被概括為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，財(cái)政支出要以公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹饕断颍蚨鸩綔p少對(duì)生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的支出。但是，減少不等于退出。在當(dāng)今世界上，也找不到哪一個(gè)國(guó)家不向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域注入任何財(cái)政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列。而且，生產(chǎn)性支出也好，建設(shè)性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對(duì)應(yīng)概念。誰(shuí)都不能否認(rèn)政府投向諸如公路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等方面的支出屬于公共性質(zhì)的支出。與生產(chǎn)建設(shè)支出（財(cái)政）構(gòu)成對(duì)應(yīng)關(guān)系的，只能是經(jīng)常性支出（財(cái)政）或消費(fèi)性支出（財(cái)政）。進(jìn)一步看，如果把公共財(cái)政建設(shè)僅僅歸結(jié)為對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是包括財(cái)政收入、財(cái)政支出以及財(cái)政政策在內(nèi)的整體運(yùn)行格局的根本性變革，那么，公共財(cái)政建設(shè)的意義就要大打折扣。
鑒于對(duì)公共財(cái)政的概念和意義存在諸多歧義，恰當(dāng)?shù)囟x公共財(cái)政并據(jù)此謀劃公共財(cái)政建設(shè)藍(lán)圖，關(guān)系我國(guó)財(cái)政改革發(fā)展的方向和成敗。我們可以從對(duì)20多年財(cái)政改革軌跡的追溯中去尋求公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)意義。迄今為止，伴隨著市場(chǎng)取向的改革進(jìn)程，我國(guó)的財(cái)政運(yùn)行格局至少發(fā)生了三個(gè)層面的深刻變化：
財(cái)政收入正在由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”。就收入一翼看，1978年的時(shí)候，全國(guó)財(cái)政收入的86.8％來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款。如果再加上帶有準(zhǔn)國(guó)有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)單位的繳款，便幾乎是清一色的國(guó)有制來(lái)源結(jié)構(gòu)。到2003年，財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)已經(jīng)是“三七開”：國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)退居29.5％，集體企業(yè)、股份制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等多種所有制企業(yè)以及農(nóng)村居民和城市居民個(gè)人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來(lái)自后一方面繳款的份額呈現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
財(cái)政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國(guó)財(cái)政支出總額中，用于基本建設(shè)項(xiàng)下的支出（形成國(guó)有資產(chǎn)）占40.4％。加上專門投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的增撥企業(yè)流動(dòng)資金支出、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、彌補(bǔ)虧損支出以及為國(guó)有企業(yè)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼的支出等，花在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上的錢，便成了整個(gè)財(cái)政支出中的大頭。到2003年，基本建設(shè)支出所占比重已經(jīng)下滑至13.9％。如果剔除當(dāng)年以增發(fā)國(guó)債來(lái)安排的并非正常性的基礎(chǔ)設(shè)施投資，便不足10％了。與此同時(shí)，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)等社會(huì)保障性支出上升至17％，用于科教文衛(wèi)事業(yè)項(xiàng)下的支出增長(zhǎng)到了18.2％。
政策取向正在由“區(qū)別對(duì)待”走向“國(guó)民待遇”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，有關(guān)財(cái)政稅收政策的基本表述是“區(qū)別對(duì)待”。私營(yíng)企業(yè)的稅負(fù)重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負(fù)重于國(guó)有企業(yè)。并且，國(guó)家財(cái)政的錢主要投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位。而在今天，取而代之的提法是“國(guó)民待遇”。在稅收負(fù)擔(dān)和支出投向安排上，要一視同仁、無(wú)差別地對(duì)待所有的企業(yè)和居民。
也就是說(shuō)，這些年來(lái)，在我國(guó)財(cái)政的總體運(yùn)行格局上，來(lái)源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟(jì)成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟(jì)單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟(jì)的政策安排增加了。所有這些變化，歸結(jié)起來(lái)實(shí)質(zhì)是財(cái)政運(yùn)行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財(cái)政收支運(yùn)作的立足點(diǎn)由主要著眼于滿足國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的需要擴(kuò)展至著眼于滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要，財(cái)政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。
如果說(shuō)我們?cè)谙喈?dāng)程度上將我國(guó)的財(cái)政視作國(guó)有財(cái)政并將其作為自家院落內(nèi)的收收支支加以運(yùn)作的話，那么，市場(chǎng)取向的改革帶給財(cái)政運(yùn)行格局的最根本變化就是，自家院落內(nèi)的收收支支演變成全體社會(huì)成員范圍的收收支支，故而要按照公共的規(guī)則、公共的理念來(lái)運(yùn)作。換句話講，在過(guò)去的20多年中，即便我們最初并沒(méi)有提出公共財(cái)政的概念，但財(cái)政改革與發(fā)展的道路始終是踏在公共化的印跡上的。公共財(cái)政概念的形成，只不過(guò)是以此為基礎(chǔ)、將以往“摸著石頭過(guò)河”般的探索提升為逼近公共化目標(biāo)的自覺(jué)行動(dòng)罷了。我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的方向在于公共化，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化必然帶來(lái)財(cái)政的公共化。這既是我們對(duì)于過(guò)去財(cái)政改革與發(fā)展歷程的基本概括，也是我們對(duì)于公共財(cái)政實(shí)質(zhì)意義的基本理解。
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sp; 由此可以得出的結(jié)論是，我國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)當(dāng)也必須牢牢把握財(cái)政的公共化這個(gè)基本目標(biāo)。只有以公共化來(lái)定義公共財(cái)政，我們才有可能理解過(guò)去20多年發(fā)生在我國(guó)財(cái)政運(yùn)行格局上的深刻變化，并建立一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度。也只有將公共化作為公共財(cái)政的建設(shè)方向并據(jù)此對(duì)包括收入、支出、政策、體制等在內(nèi)的整個(gè)財(cái)政制度做革命性的變革，我們才有可能將人民的愿望、需要和利益凸顯于財(cái)政工作的方方面面，把為人民謀利益切實(shí)貫徹到政府部門的各項(xiàng)工作之中。
高培勇
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