政府間收支劃分的法律依據(jù)

    「正文」

    一、什么是財政收支劃分法？財政收支劃分法的地位及其變動依據(jù)是什么？

    （一）財政收支劃分法的概念

    財政收支劃分法是調(diào)整中央與地方以及地方各級政府之間在財政收支權(quán)限劃分的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，政府間收支劃分的法律依據(jù)。

    （二）財政收支劃分法的地位

    財政收支劃分法是財政法中的重要部門法。財政法由財政收支法和財政管理法兩大部門法所組成，其中，財政收支法處于基礎(chǔ)性的地位，是財政法的核心內(nèi)容。財政收支劃分法是財政收支法中的組成部分，是財政收支法的基礎(chǔ)性部門法，因為財政收支法首先要解決的就是財政收支的權(quán)限如何在各級政府之間合理劃分的問題，而規(guī)范這一劃分問題的法律規(guī)范就是財政收支劃分法。財政收支劃分法關(guān)系到各級政府在國家政權(quán)體系中的地位，關(guān)系到各級政府所承擔(dān)的事權(quán)范圍的大小和能否充分發(fā)揮其職能。財政收支劃分法在一定程度上是一個國家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和立法體制的直接反映，也直接或間接地影響一國政治、經(jīng)濟(jì)和立法體制的未來走向。因此，財政收支劃分法在一國的法律體系中居于十分重要的地位�！�1」

    （三）財政收支劃分法的變動依據(jù)

    財政收支劃分法的變動依據(jù)即財政收支劃分法的基本原則，包括適度分權(quán)原則、事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則、兼顧效率與公平原則。適度分權(quán)原則，是指在財政收支權(quán)的劃分上應(yīng)兼顧中央和地方的利益，在保證中央財政收支權(quán)的前提下，適度下放給地方一定財政收支權(quán)。事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，是指在劃分財政收支權(quán)時必須以各級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財政收支權(quán)。兼顧效率與公平原則，是指在財政收支劃分時不能一味強(qiáng)調(diào)效率，也不能一味強(qiáng)調(diào)公平，而應(yīng)妥善處理兩者之間的比例關(guān)系，達(dá)到效率與公平的完美結(jié)合。以上三個基本原則是相互聯(lián)系，相互統(tǒng)一的。因此財政收支法的變動中必須綜合把握三個基本原則，以切實發(fā)揮各基本原則對財政收支劃分法制運(yùn)行過程中的指導(dǎo)作用�！�2」

    二、本次改革前我國財政收支劃分的基本制度是什么？國務(wù)院變動財政收支范圍是否具備合法性與合理性？

    （一）本次改革前我國財政收支劃分的基本制度

    財政收支劃分法由財政級次劃分法、財政收入劃分法和財政支出劃分法所組成，因此，財政收支劃分基本法律制度也相應(yīng)地由財政級次劃分制度、財政收入劃分制度和財政支出劃分制度所組成。

    1.財政級次劃分制度

    我國《憲法》規(guī)定了五級政府結(jié)構(gòu)：（1）中央人民政府（國務(wù)院）；（2）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（3）設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

    我國《預(yù)算法》根據(jù)“一級政府一級預(yù)算”的原則，相應(yīng)設(shè)立了五級預(yù)算，由此，可以認(rèn)為我國的財政級次為五級：（1）中央財政；（2）省、自治區(qū)、直轄市財政；（3）設(shè)區(qū)的市、自治州財政；（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)財政；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政�！额A(yù)算法》規(guī)定，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。因此，在特殊地區(qū)，財政級次為四級，沒有鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政。

    財政支出一般需要通過預(yù)算的方式來進(jìn)行。我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了預(yù)算支出的六種基本形式：（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；（2）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；（3）國家管理費(fèi)用支出；（4）國防支出；（5）各項補(bǔ)貼支出；（6）其他支出。但該法沒有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出的劃分方法和原則，而是通過《預(yù)算法》第21條，授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報全國人大常委會備案。

    2.財政支出劃分制度

    國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（[1993]國發(fā)第85號）對中央與地方事權(quán)和財政支出的劃分做了明確區(qū)分。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費(fèi)支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費(fèi)，價格補(bǔ)貼支出以及其他支出。

    3.財政收入劃分制度

    我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了財政收入的主要形式：（1）稅收收入；（2）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益；（3）專項收入；（4）其他收入。但它沒有明確劃分哪些收入屬于中央，哪些收入屬于地方，而是通過《預(yù)算法》第21條，授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報全國人大常委會備案。

    國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

    中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20％部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負(fù)擔(dān)。

    地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行

、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅「3」，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅「4」，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅「5」，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

    中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50％。

    （二）國務(wù)院變動財政收支范圍的合法性與合理性考察

    1.國務(wù)院變動財政收支范圍的不具備合法性

    2000年7月1日起實施的《立法法》第8條第8項規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度屬于必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，這其中包括財政收支劃分的基本制度。但結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，《立法法》第9條又規(guī)定，其第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項（有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外）先制定行政法規(guī)。

    我國《預(yù)算法》第19條規(guī)定了稅收收入是財政收入的主要形式之一，但沒有明確劃分哪些稅種屬于中央稅，哪些稅種屬于地方稅。而是由《預(yù)算法》第21條授權(quán)國務(wù)院予以規(guī)定，并報全國人大常委會備案。

    然而，國務(wù)院變動財政收支范圍是通過《所得稅收入分享改革方案》來規(guī)范的，而不是通過嚴(yán)格意義上的行政法規(guī)來規(guī)范，違反了《立法法》。雖然國務(wù)院的規(guī)范性文件在效力上等同于行政法規(guī)，并且有《預(yù)算法》的授權(quán)，但立法層次太低，會導(dǎo)致法律規(guī)范缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等不良后果。

    2.國務(wù)院變動財政收支范圍的不合理性

    財政收支劃分不僅關(guān)涉到各級政府間的財政收支權(quán)的大小，而且關(guān)涉到各級政府在整個國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中的地位，甚至關(guān)涉到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性問題。在一個民主法治社會，中央與地方的財政分權(quán)應(yīng)屬憲法確定的事項。即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)以法律定之。從世界范圍來看，有些國家的財政收支劃分制度被規(guī)定于憲法或憲法性法律文件之中，如《德國基本法》和美國憲法，更多的國家則是以基本法的形式來規(guī)定財政收支劃分的相關(guān)制度，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》，日本的《地方稅法》和我國臺灣地區(qū)的《財政收支法》等。「6」

    但在我國，從縱向財政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈，分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序。分稅制財政管理體制的重大改革舉措是由國務(wù)院以行政法規(guī)確立的，而且隨后的部分調(diào)整，包括此次所得稅收入分享改革也是由國務(wù)院決定的。這就可能由于中央利益偏好而侵犯地方財政權(quán)力的問題。

    當(dāng)然，在現(xiàn)代國家，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法已為普遍之現(xiàn)象，尤其是在我國的稅收法律法規(guī)方面，大量的、占主體的是國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)而頒布的稅收行政法規(guī)。這一做法，在當(dāng)時的歷史條件下具有一定的合理性，但在中國向法治國家邁進(jìn)的道路上，應(yīng)逐步加以改正，否則就是對稅收法定主義的背離。

    因此，這次改革由國務(wù)院變動財政收支范圍是不合理的。

    三、本次改革前的企業(yè)所得稅分享制度有何缺陷？國務(wù)院改革是否符合世界所得稅發(fā)展的趨勢？

    （一）本次改革前的企業(yè)所得稅分享制度的缺陷

    1994年分稅制改革實施以后，國有、集體、民營企業(yè)及股份制和各種形式的聯(lián)營企業(yè)，均實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，在統(tǒng)一稅基的前提下，實行33%的比例稅率，由納稅人就地向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納。這就是所謂的按隸屬關(guān)系征收企業(yè)所得稅，即中央企業(yè)向中央政府交納企業(yè)所得稅，地方企業(yè)向地方政府交納，而鐵路運(yùn)營、民航運(yùn)輸、郵電通信等行業(yè)，由其負(fù)責(zé)經(jīng)營管理與控制的機(jī)構(gòu)繳納。這種企業(yè)所得稅分享制度有以下缺陷：

    1.以企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分所得稅，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，各地為了稅收爭相上馬一些如汽車等“熱門”項目，增加了經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整的難度，影像了全國統(tǒng)一市場的形成。

    2.容易造成國有資產(chǎn)為地方、部門所有的后果，因為資產(chǎn)的流動會帶來稅收轉(zhuǎn)移，這種利益的沖突使地方、部門力阻資產(chǎn)向轄區(qū)外、部門外流動，這也是企業(yè)資產(chǎn)重組的最大障礙。多數(shù)國有企業(yè)仍然遲遲不能搞活，與隸屬關(guān)系有很大的關(guān)聯(lián)。

    3.對企業(yè)按隸屬關(guān)系劃分，繼續(xù)維系企業(yè)和政府間的親密關(guān)系，這是中央與地方的利益關(guān)系沒有從根本上理順的表現(xiàn)，多少帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不利于打破地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)壁壘和地方保護(hù)主義。各級政府對不同級次企業(yè)有親疏心理，阻礙中央與地方共同關(guān)心企業(yè)經(jīng)營管理和經(jīng)濟(jì)效益局面的形成。

    4.原有的所得稅分享制度沒有確保中央財政收入的主體地位，中央的財政收入占國家財政收入總額的比例過低，影響了中央在資源配置、收入分配、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的調(diào)控能力。

    5.隨著企業(yè)改制和重組進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)國際化的程度加深，企業(yè)股權(quán)關(guān)系日趨復(fù)雜，客觀上也很難通過恰當(dāng)?shù)霓k法確定企業(yè)的隸屬關(guān)系。

    （二）國務(wù)院的改革符合世界所得稅發(fā)展的趨勢

    財政收入在中央和地方劃分就必然涉及應(yīng)給地方分配哪些稅種的問題。一些稅種是不太適合歸入地方財政收入的。所得稅，尤其是企業(yè)所得稅，既具有對收入的再分配效應(yīng)，又是財政政策賴以發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行作用的主要稅種�？v觀世界各國，在財政分權(quán)程度較高的美國、德國等聯(lián)邦制國家，企業(yè)所得稅主要由聯(lián)邦政府征收；在集權(quán)程度較高的日本、韓國、英國和法國，企業(yè)所得稅都?xì)w屬中央稅。

    我國和俄羅斯、東歐

等轉(zhuǎn)軌國家普遍采用了所得稅分享制度。這有其歷史根源和現(xiàn)實根源。在舊體制下，地方政府扮演重要的所有者角色，從而使它們有權(quán)獲得企業(yè)利潤并由此獲得由“自己”的企業(yè)自己或間接繳納的稅收。這種根據(jù)所有權(quán)或收入來源享有收入權(quán)力的觀念根深蒂固。地方分享企業(yè)所得稅這種大稅種也滿足了轉(zhuǎn)軌時期的地方政府由于承擔(dān)了越來越多的公眾支出而日益增長的對收入的需求。

    但是根據(jù)來源分享收入可將資源轉(zhuǎn)移到稅基和收入都最大的高收入地區(qū)，在本質(zhì)上是不公平的。特別是在我國存在東西部嚴(yán)重的發(fā)展不平衡，保證某種程度的公平就成為優(yōu)先考慮的問題。正如大多數(shù)聯(lián)邦制國家實施的那樣，根據(jù)合理的公式分享收入，讓工業(yè)化程度最高，增長潛力最大的富裕地區(qū)發(fā)揮抽油補(bǔ)瘦的作用。因此，國務(wù)院的改革符合世界所得稅發(fā)展的趨勢。

    四、如何完善我國的財政收支劃分法律制度？

    （一）制定《財政收支劃分法》，在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定各級政府的財政收支范圍

    從憲政的角度看，決定縱向財政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府，我國制定《財政收支劃分法》勢在必行。

    事權(quán)財權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財政收支范圍以及管理權(quán)限，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財政體制的核心。但實際情況卻是，我國財政體制多年來一直存在著事權(quán)與財權(quán)不清的缺陷。應(yīng)按“政企分開”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)；合理劃分政府經(jīng)濟(jì)事物與社會事物方面的事權(quán)；設(shè)定中央和地方共管事項和委托事項。

    （二）制定《轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

    首先，應(yīng)確立正確的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)；其次，應(yīng)選擇正確的轉(zhuǎn)移支付模式；再次，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式；最后，應(yīng)采取科學(xué)可行的計算方法來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的對象和數(shù)額。

    要根據(jù)地方綜合經(jīng)濟(jì)實力和財政收支狀況建立一套完整、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)多少不能依轉(zhuǎn)移者的好惡、關(guān)注和被轉(zhuǎn)移者的懇切程度，而是轉(zhuǎn)移者的義務(wù)和被轉(zhuǎn)移者的權(quán)利，徹底杜絕以人脈和長官、“現(xiàn)管”間的博弈得錢，“跑部”和送禮進(jìn)錢。

    （三）同步改革稅制，賦予地方一定的稅收立法權(quán)

    1994年開始實施的分稅制改革最突出的一個直觀問題就是其后省市級財政收支出現(xiàn)全面赤字的局面。原因在于劃撥地方的稅種數(shù)量雖然不少，但由于稅源分散，每個稅種的收入有限，沒有確立地方政府的主體稅種。

    現(xiàn)行征稅權(quán)、稅政權(quán)和稅收征管權(quán)高度集中于中央，地方稅名不符實的狀況，也有悖財稅促進(jìn)分配公正、公平競爭、配合各級政權(quán)實現(xiàn)事權(quán)的功能或作用，置地方財政及其完成人民交辦之事陷于尷尬困境。因此，需要根據(jù)地方事權(quán)的特點(diǎn)，通過法律擴(kuò)大其財權(quán)，不僅地方稅的解釋權(quán)、減免稅等稅政權(quán)、征管權(quán)應(yīng)賦予地方，而且在中央一級不可能公平開征的中央稅的稅政權(quán)和征管權(quán)也應(yīng)交給地方，而且可以劃出一些稅種由地方自行立法開征。

    「注釋」

    1 劉劍文主編：《財稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第79頁。

    2 同上，第82頁。

    3 根據(jù)1999年11月1日實施的《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》的規(guī)定，對儲蓄存款利息所征收的個人所得稅應(yīng)繳入中央國庫。

    4 根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展計劃委員會1999年12約17日發(fā)布的《關(guān)于暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的通知》，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅自2000年1月1日起暫停征收。

    5 我國自2001年1月1日起開始征收車輛購置稅，根據(jù)《車輛購置稅暫行條例》第11條的規(guī)定，車輛購置稅由國家稅務(wù)總局征收。

    6 劉劍文主編：《財稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第79頁。

何瑞琦

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