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避稅行為非法性質(zhì)疑
「摘要」避稅行為非法性是當前稅法學界的主流觀點。本文在對避稅概念進行界定與分析的基礎上，指出現(xiàn)行稅法以予以規(guī)制的一系列所謂“避稅”行為，不宜再稱其為避稅，而現(xiàn)實生活中廣泛存在的避稅行為，其非法性也值得質(zhì)疑。
并從避稅產(chǎn)生的原因、以避稅有違稅法宗旨和稅法基本原則來認定避稅非法性觀點的不合理及避稅非法性界定在實踐中的困境來論證自己的觀點。
「關鍵詞」避稅；稅法漏洞；稅法原則「正文」
一：有關避稅行為定性的幾種觀點
關于避稅行為的法律性質(zhì)，法學界曾有合法、違法與脫法的不同界定。認為避稅具有合法性的理由是避稅行為并不違反稅法的文義規(guī)定，且是私法上適法有效的行為，選擇何種行為方式是納稅人的行為自由，具有合法性。持違法觀點者認為避稅雖形式合法但實質(zhì)違法，它違反了稅法的宗旨，不符合量能課稅的公平原則，有損稅法的實質(zhì)正義，因此應定性為違法，并予以法律規(guī)制。持脫法觀點者認為避稅既非合法行為也非違法行為，而是一種行為雖抵觸法律的目的，但在法律上卻無法加以適用的脫法行為。①其本質(zhì)在于利用法律上的漏洞，實現(xiàn)一定的行為目標，同時達成法律無法對其適用的目的。第一種觀點因為避稅行為越演越烈及其導致的稅收功能實現(xiàn)的嚴重障礙和避稅規(guī)制的現(xiàn)實必要性而漸漸被多數(shù)學者所擯棄，而后二種觀點應為稅法學界現(xiàn)今的主流觀點——即避稅行為是非法（包括違法和脫法）的。
二：對避稅概念的界定與分析
在對避稅行為做具體分析以前，我們必須對避稅的概念有一個清晰的界定，這是一切分析和探討的前提。雖然各國立法都尚未對節(jié)稅、避稅和偷稅做清晰界定，但我國學理已有較為一致的共識。即：節(jié)稅是法所允許的，偷稅是法所嚴禁的，而避稅是界乎二者之間的。它因形式合法性及公示性與偷稅相區(qū)分，又因?qū)Χ惙ㄗ谥嫉倪`反與節(jié)稅相區(qū)分。稅收規(guī)避是指利用私法上的選擇可能性，在不具備私人交易固有意義上的合理理由的情況下，而選擇非通常使用的法律形式。一方面實現(xiàn)了企圖實現(xiàn)的經(jīng)濟目的或經(jīng)濟后果，另一方面卻免予滿足對應于通常使用的法律形式的課稅要素，以減少稅負或者排除稅負。②國際財政文獻局（International Bureau of Fiscal Documentation）的定義是：稅收規(guī)避是指描述納稅人為減輕稅負而作法律上事務安排的一個用語。該用語一般在貶義上使用，如用來闡明納稅人利用稅法的漏洞、含糊、不規(guī)范和其他缺陷，對個人事務或商業(yè)事務進行人為安排，從而實現(xiàn)稅收規(guī)避目的。聯(lián)合國稅收專家小組認為：避稅可以認為是納稅人采取利用法律上的漏洞或含糊之處的方式來安排自己的義務，以致減少其本應承擔的納稅數(shù)額而這種做法不受法律約束。劉劍文教授認為，避稅是指納稅人濫用法律形成的可能性，通過法律所未預定的異常的行為安排達成與通常行為方式同一的經(jīng)濟目的，謀求不正當減輕稅負的行為③。簡言之，避稅是利用稅法漏洞，規(guī)避稅法以達到與稅法宗旨相違背的減少或免除納稅人負擔的行為�！袄枚惙┒�、規(guī)避稅法”這一條件是稅法學界對避稅的一種共識，這里就產(chǎn)生了一個問題——稅收法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件所明確禁止的一系列所謂的避稅行為，如轉(zhuǎn)移定價、利用避稅港等行為是否還能被稱做嚴格意義上的避稅行為。若還稱其為避稅行為，那它與一般的稅收違法行為的界線在哪里？如果它不再被稱作避稅行為，那法學界以其顯著危害性為例論證避稅行為的非法性，合理性何在呢？筆者認為，現(xiàn)行稅法已予以規(guī)制的一系列所謂“避稅”行為，不宜再稱其為避稅，而現(xiàn)實生活中廣泛存在的避稅行為，其非法性也值得質(zhì)疑④。
三：避稅非法性質(zhì)疑
（一）避稅產(chǎn)生之原因不可歸責于納稅人
從避稅產(chǎn)生的原因來看，經(jīng)濟學告訴我們，人是經(jīng)濟的人，具有趨利避害的本性。稅收是對納稅人財產(chǎn)的強制性轉(zhuǎn)移，是對其財產(chǎn)權的一種合法侵害，而且，稅收不具有直接的、顯性的、個體意義上對等的給付，以稅收為對價的公共產(chǎn)品和公共服務的非排他性和競爭性品質(zhì)又使其受益者具有“搭便車”的可能⑤。因此納稅人受利益驅(qū)動，有力圖減輕直至排除其稅收負擔的本能欲望�？陀^上由于現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活的不確定性和人的認識能力的非至上性，立法者會受制于認識力、表達力等立法技術能力以及時代顯現(xiàn)的不足造成對行為的末預見性，使得立法意圖和立法實效存在一定的差距。出現(xiàn)法律的漏洞、含糊、不規(guī)范和其他缺陷。稅法同樣避免不了這種成文法的局限性。從而使納稅人具有了規(guī)避稅法的現(xiàn)實可能性。再者，各國稅制的現(xiàn)實差異也使國際避稅得以存在。這些都是不可歸責于納稅人的，在稅法存在漏洞和各國稅制現(xiàn)實差異的客觀前提下，僅因納稅人為追求稅收負擔減輕和排除所采用的稅法所未明文禁止的行為與稅法宗旨不符而予以否定性評價，是不合理的。稅法是以私法秩序為前提的法律，憲法所保障的一般行為自由和私法自治原則并不能為稅法所任意侵犯。征稅必須嚴格遵循稅收法定原則。只有全面地滿足了法律所明文規(guī)定的課稅要件，才能發(fā)生稅收債權的給付請求權。如果某一交易行為或經(jīng)濟事實。并不為稅法所預定調(diào)整，則除非有特別的法律根據(jù)，不得適用稅法規(guī)范。商人既然有訂立最合適的契約以追求其商業(yè)利益的經(jīng)濟自由，則同樣應該有選擇某種法律上的行為方式以達成最少稅負的自由。因此，原則上，納稅義務人有權自由安排其事務，盡量減少稅收支出，只耍不違反法律的規(guī)定，納稅人就有籌劃其稅收事務的權利。美國知名大法官漢德曾言：“法院一再聲稱，人們安排自己的活動以達到低稅負的目的，是無可指責的。每個人都可以這么做，不管他是富翁，還是窮光蛋。而且這樣做是完全正當?shù)模驗樗麩o須超過法律的規(guī)定來承擔納稅義務；稅收是強制征收的，而不是靠自愿捐獻的。以道德的名義來收稅，不過是分空談而已�！� 英國議員湯姆林也曾針對“稅務局長訴溫斯特大公”一案指出：任何人都有權安排自己的事業(yè)，以依據(jù)法律獲得少繳稅款的待遇，不能強迫他多納稅。
（二）對“以避稅有違稅法宗旨和稅法基本原則來認定避稅非法性”觀點之批駁
認為避稅行為非法的學者常以避稅行為有損稅法宗旨和有悖稅法基本原則來論證自己的觀點。那么，什么是稅法的宗旨呢？稅法的宗旨，是稅法調(diào)整所欲達到的目標。由于稅法的作用與稅收職能的實現(xiàn)緊密相連，因此，稅法的宗旨主要體現(xiàn)為保障稅收三大職能的有效實現(xiàn)。即，保障有效獲取財政收入、有效實施宏觀調(diào)控和保障經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定三個目標。而這三個目標的實現(xiàn)應該是政府的任務，不應該是百姓的負擔。要求納稅人行為符合稅法的宗旨，無疑是把稅收職能實現(xiàn)的任務負擔在普通納稅人身上。納稅人只是普通的、具有一般智
識的人，不是精英的立法者、執(zhí)法者。納稅人只負有“依法”納稅的義務，至于稅法宗旨的實現(xiàn)，則不是他們所應該也不是他們所能夠保證的。政府應該有一系列制度設計來引導納稅人的行為符合稅法的宗旨，做不到這一點，只能是政府的失職，而不是納稅人的責任。
從稅法的基本原則方面看，持避稅行為非法性觀點的學者認為避稅行為有害稅法的稅收公平和稅收效率原則。認為避稅人采取的復雜、迂回的異常行為安排，斷開了稅法預先設計的通常的法形式與稅法的聯(lián)結(jié)，使得享有同一經(jīng)濟效果的納稅人卻減輕或排除了稅收負擔，破壞了量能課稅原則。造成稅負不公，從而使稅收公平原則受到實質(zhì)的損害。同時避稅人常采用迂回、多階段的行為方式，這種迂回曲折必然增加資源消耗和費用支出，因此這是有違經(jīng)濟性的。而且避稅行為增加了政府反避稅的負擔，稅收征管成本必然加大，稅收效率當然受損，因此是有違稅收效率原則的。然而，現(xiàn)實生活中許多避稅行為正是對稅收不公平現(xiàn)象的異化反擊，或者說，稅收不公平催生了許多避稅現(xiàn)象。如采取異常的行為安排以達到享受稅收優(yōu)惠的目的、利用避稅港等等，這正是稅收不公平導致的惡果。在稅收效率方面，稅收效率分為征稅效率和納稅效率，即保證稅收征納及稅收本身對納稅人在經(jīng)濟上影響最小，及稅務機關以最小的成本獲得最多的稅收收入。正如這些學者所指出的那樣，避稅也是需要成本的。納稅人選擇避稅與否取決于避稅成本與應納稅額的比較。避稅現(xiàn)象的廣泛存在，是否也說明我們的稅收負擔過重呢？稅收是政治、經(jīng)濟以及社會的敏感神經(jīng)，當稅負過于沉重時。納稅人的本能反映就是躲、逃、甚至偷抗稅，稅負不公、重復征稅，也會引發(fā)納稅人的抵制、逃避心理。因此，從納稅人角度講，避稅與納稅效率是不違背的，而避稅行為的存在從某種角度來講也是稅制設置非效率的一種體現(xiàn)。當今廣為提倡的“降低稅率、擴大稅基”改革也有此方面考慮。從這些方面分析，認為避稅行為有違稅法的基本原則，是值得質(zhì)疑的。最為重要的是，稅法還有稅收法定主義這一帝王原則。這一原則是對避稅行為非法性的最大沖擊。
稅收法定主義是稅法最高原則，其基本含義是課稅要素法定、課稅要素明確和程序合法性。它要求稅收債務于稅法所規(guī)定的課稅要件被法律事實充分滿足時才發(fā)生。也就是說，納稅人只在稅收法律所確定的課稅要件得以滿足時才負擔納稅義務。任何人不得要求納稅人負擔稅法規(guī)定以外的“納稅義務”。其深層涵義則在于保障憲法秩序下人民的基本財產(chǎn)自由權不受國家及其行政權力的任意侵犯。同時，人民以承擔納稅義務為國家提供財源為代價，獲得自由為私法行動的自治權利。在國家及征稅機關享有不對等的優(yōu)越權力的稅收領域，稅收法定主義無疑成為納稅人防御非法侵害的有力屏障。而且稅收法定主義在中國這樣一塊缺乏民主與法治的土壤上是有著特殊意義的。稅法學界一直將稅收法定原則與刑法的罪刑法定原則相媲美。刑法的罪刑法定原則要求“法無明文規(guī)定不為罪”，稅法的稅收法定原則也要求“法無明文規(guī)定不納稅”。正如現(xiàn)代刑法的理念是越來越多的保障犯罪嫌疑人的合法權益，保證任何無確鑿證據(jù)證明有罪的人不受刑罰追究一樣，現(xiàn)代稅法的理念也是越來越多的保障納稅人權利。自由、生命與財產(chǎn)是人的基本人權，刑法保障人的自由生命不受剝奪，而稅法保障人的財產(chǎn)不受侵犯，尤其是，不受強大的國家權力的侵犯。稅法不應該僅僅是賦予國家征稅的權力，更應該是對這種權力的限制，這種“權力的限制”從稅法產(chǎn)生的最初就是稅法的要旨和生命所在，現(xiàn)在也越來越顯示其重要意義。稅法不只是告訴人們，國家可以在哪些領域、哪些經(jīng)濟環(huán)節(jié)、對哪些人、哪些物、哪些行為征稅；他更重要的是告訴人們國家征稅權力所不得侵犯的領域。
（三）避稅非法性界定在實踐中的困境
從實踐意義上，對避稅行為非法性界定的合理性也是值得懷疑的。從法理的角度講，非法的，就是法律要予以規(guī)制的，否則界定其非法意義何在？更為重要的是，如果界定其為非法而不予規(guī)制或規(guī)制乏力的話。實際是在昭示民眾非法的行為也是可行的，因為法不管它或管不著它，這無疑是降低了法律的權威性。讓人們對守法和違法認識模糊從而變相地鼓勵違法行為的發(fā)生。而且對非法行為不予規(guī)制，稅務執(zhí)法機關就是失職。規(guī)制的話，學理有兩種規(guī)制手段，一般性規(guī)制和特殊性規(guī)制。特殊性規(guī)制前已論及，其規(guī)制對象不宜再稱為避稅行為，本文對其不再做具體分析。下面著重分析采用一般性規(guī)制的困境。
對這些法律沒有明確規(guī)定而被認為是實質(zhì)違法的避稅行為予以規(guī)制，出發(fā)點是好的，然而，這些行為由誰界定，如何界定，界定后規(guī)制的后果如何卻是一個難題。由稅收執(zhí)法機關予以認定？——對避稅的認定要建立在征稅機關具有較高的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德基礎上，且不說現(xiàn)有稅務機關的業(yè)務素質(zhì)是否已經(jīng)上升到可以較為準確界定的高度，單是在征稅利益驅(qū)動下的稅收執(zhí)法機關界定的公正性就值得懷疑。由一個獨立于稅務機關的行政機關或者法院界定？——避稅行為的界定是一個專業(yè)性技術性極強的工作，在中國現(xiàn)有稅法資源及其匱乏的情況下，誰能擔此重任？而且，中國目前連稅務行政復議機關尚且不獨立、稅務行政訴訟也沒有專門的稅務法院和稅務法庭的情況下，由某個獨立于稅務機關的行政機關或者法院對避稅行為進行界定也是不現(xiàn)實的。眾所周知，避稅和節(jié)稅在現(xiàn)實中也是很難區(qū)分的，廣泛的企業(yè)、單位都在進行所謂的稅收籌劃活動（事實上這些行為是避稅還是節(jié)稅、那些是避稅、那些是節(jié)稅是很難區(qū)分的），在公眾普遍違法的情況下，如何予以規(guī)制呢？而且在沒有一個公開的法律對具體“避稅”行為予以確認的情況下（即特殊性規(guī)制），由征稅機關或其他行政機關或者法院對其行為進行避稅性界定能否得到他們的認可呢？在稅務機關的規(guī)制明顯缺乏法律依據(jù)的情況下，必然會引起與行政相對人的爭議，導致稅務行政復議，稅務行政訴訟的發(fā)生——這豈不更是浪費資源，降低效率？而且，這種破壞納稅人合理預期⑥的對避稅行為的一般規(guī)制，必然導致節(jié)稅行為者甚至是普通納稅人在經(jīng)濟行為中忐忑不安，畏手畏腳，這是否也損害了他們的權益——法律的實施是不應該有如此大的負外部性⑦的！
避稅行為的產(chǎn)生，很大部分原因是由于稅制設計的不完善，如，個人所得稅采分類所得稅制而未采綜合所得稅制，應納稅項目采正列舉而不采反列舉。稅法自身的缺陷不應是納稅人的責任。納稅人有根據(jù)稅法予以選擇的自由。這是憲法予以保障的。憲法56條規(guī)定：公民有依法納稅的義務。（只是依法納稅的義務）而且，對避稅予以非法性否定、適用一般性規(guī)制也會一定程度上降低立法者修改稅法，完善稅制的積極性——既然稅法漏洞可以借違背稅法宗旨立法目的予以任意性的否定性界定予以填補的話，那又有何修改必要呢？在我國稅法還極不完善、稅制還極不合理的情況下，這對稅法進步的損害是巨大的。
此外需要闡述的是，對避稅行為予以非法性界定，適用一般性規(guī)制，這是一種廣泛的授權，在中國這樣一片缺少民主和法治的土壤上，這種廣泛的授權后果可能是毀
滅性。雖然許多發(fā)達國家如德國、法國、奧地利、荷蘭、西班牙等都對避稅采用一般性規(guī)制手段，但其是建立在高度的民主法治和完善的稅收征管基礎上的。在發(fā)達國家，民眾是以納稅人的身份理直氣壯的面對政府，要求政府提供各種服務，要求自己的權利被保障甚至是直接抗爭政府的權力；而我國的納稅人卻基本還是被要求以一種順民的姿態(tài)出現(xiàn)在強大的國家權力面前。中國如果在現(xiàn)有的稅收征管體制下、在缺少民主與法治的基礎的情況下盲目跟風，后果只能是征管的進一步混亂和法治的再次被踐踏。而且，即便是在這些有高度的法治和完善的稅收征管基礎的國家，一般性規(guī)制手段的采用效果如何，也是存在爭議的。
任何稅制的設計都是一個利益權衡的機制，在國庫利益和個人權益間作出取舍，筆者不是反對制定各種反避稅措施，那是現(xiàn)實而又必要的，筆者反對的是不份青紅皂白的對避稅予以非法性評價。反避稅措施必須是法定的，是予以明示的。從某種意義上說，避稅是一種成本，是推行法治、優(yōu)化稅制過程中的一種成本。正如改革犧牲了大量人的既得利益和國家的大量資產(chǎn)以求效率一樣，如果避稅導致的稅款流失能換來一個更趨于法治的治理結(jié)構、更精巧的稅制設計。筆者認為也是值得的。
「注釋」
① 臺灣學者多持此種觀點，參見[臺]陳清秀：《稅法總論》翰蘆圖書出版有限公司2001年10月第2 版。筆者認為“脫法”這個概念本身就是存在問題的：合法和違法應是一種非此即比的關系，“法無明文禁止即為可”——這是現(xiàn)代法治、人權理論的基本要求。脫法概念模糊了合法與非法的界限，雖試圖突顯某些行為不符合立法意圖卻無“法”加以規(guī)制的特性，力圖將其與符合立法意圖的合法行為區(qū)分，但這會給守法、執(zhí)法與司法帶來困難。筆者認為，所謂的脫法就是合法，立法意圖是一種隱性的、難以為一般人所確知的東西，不能因某一行為不符合立法意圖就否定其合法性。但鑒于這種觀點較具代表性，筆者仍予以介紹。
② ［日本］金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田等譯，中國財政經(jīng)濟出版社１９８９年版，第80頁。
③ 劉劍文 丁 一 《避稅之法理新探》 涉外稅務 2003.8④本文將力圖否認對避稅的非法性評價，即避稅也是合法的，似乎導致了避稅與節(jié)稅難以區(qū)分。事實上，節(jié)稅曾經(jīng)屬于廣義的避稅概念，如中國稅務大詞典的定義：避稅是納稅人以不違法稅收制度的前提而減少稅收負擔的行為。節(jié)稅是納稅人為了達到避稅的目的而制定的納稅計劃，這種納稅計劃是在稅法規(guī)定范圍內(nèi)，當存在著多種可選納稅方案時，以稅收負擔最低的方式來處理財務、經(jīng)營、交易事項。中國稅務百科全書把避稅分成兩個基本類型：一是既不違反法律規(guī)定，也不違背立法意圖（也就是我們現(xiàn)在所說的節(jié)稅）；一是雖不違反法律規(guī)定，卻違背了立法意圖（也就是我們現(xiàn)在所說的避稅）。在美國，避稅被廣泛的解釋為除逃稅以外的種種使納稅負擔減至最低的技術，從而將節(jié)稅包含在內(nèi)。國際上也有人以是否違背法律意圖將避稅區(qū)分為可接受避稅（節(jié)稅）和不可接受避稅（避稅）�，F(xiàn)在，稅法學界已較為一致的區(qū)分了節(jié)稅與避稅，將節(jié)稅定性為合法的、符合稅法宗旨和立法精神的行為，而將避稅定性為不符合稅法宗旨和立法精神的行為。筆者贊同這種界定（雖然筆者并不贊同以此認定避稅的非法性），而且筆者的以下分析也是建立在此基礎上的。雖然筆者否認避稅行為的非法性，但合法并不意味著不具有社會危害性。如博彩、性服務在許多國家是合法營業(yè)，但它們的社會危害性卻是有目共睹的。避稅行為也是如此，避稅行為者畢竟是不正當?shù)囊?guī)避了本應承擔的納稅義務，不僅危害國家財政收入，也可能使稅法的宏觀調(diào)控職能落空。避稅是需要完善稅法予以規(guī)制的一類行為。
⑤ [美] 曼昆著 梁小民譯 《經(jīng)濟學原理》北京大學出版社2001年12月版第233頁 搭便車是指得到一種物品的利益但避開為此支付。
⑥ 蘇力 《法治及其本土資源》 第6頁 蘇力在其《法治及其本土資源》指出：法律的功能也在于建立一種合理的穩(wěn)定的預期。
⑦ [美] 曼昆著 梁小民譯 《經(jīng)濟學原理》北京大學出版社2001年12月版 第206頁 外部性是指一個人在自身福利并不改變的情況下，對他人福利的影響。當他人福利因此人行為而減少時，行為人的行為就具有負外部性。
陳少英
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