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民主財(cái)政論—公共財(cái)政本質(zhì)的深層思考
近年來(lái)有關(guān)公共財(cái)政的討論已經(jīng)由理論探討上升到政策選擇層次。各方人士暢所欲言，對(duì)公共財(cái)政的概念和框架設(shè)計(jì)提出了許多真知灼見(jiàn)，為在我國(guó)建立公共財(cái)政的基本框架打下了良好的理論基礎(chǔ)。但是，仍然存在著某些基本問(wèn)題尚未引起廣泛關(guān)注，特別是對(duì)公共財(cái)政本質(zhì)究竟是什么的問(wèn)題，人們并沒(méi)有多少認(rèn)識(shí)。這樣，對(duì)公共財(cái)政的討論就常常顯得過(guò)于淺薄、流于形式。本文無(wú)意對(duì)當(dāng)前的討論作出評(píng)價(jià)，只想對(duì)此問(wèn)題作一初步探討，以期引起各方作進(jìn)一步研究的興趣。
一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政
要探究公共財(cái)政的本質(zhì)，離不開(kāi)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。因?yàn)楣藏?cái)政作為財(cái)政范疇發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)聯(lián)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要制度特征就是決策主體的多元化，或曰分散決策。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理告訴我們，如果市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的和完全的，且沒(méi)有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的最基本假定：經(jīng)濟(jì)中存在無(wú)數(shù)個(gè)廠商和消費(fèi)者，那么通過(guò)消費(fèi)者追求自身效用最大化，廠商追求利潤(rùn)最大化的分散決策，可以達(dá)到整個(gè)社會(huì)福利最大化（當(dāng)然，進(jìn)一步的拓展中包括了政府主體，而其目標(biāo)函數(shù)也是追求社會(huì)福利最大化的）。
從政治學(xué)意義上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中分散決策就是民主決策，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是民主經(jīng)濟(jì)。在得到這一結(jié)論之后，本文轉(zhuǎn)向分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府存在的價(jià)值和動(dòng)因。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府是在分散決策基礎(chǔ)上的集體選擇的產(chǎn)物。在一個(gè)極端，私人商品和服務(wù)的買賣主要依賴于市場(chǎng)的自愿的分散決策。而在消費(fèi)上具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品的存在，則要求有更強(qiáng)、更復(fù)雜的政府，對(duì)私人物品的偏好可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制所表露，而公共物品的偏好難以在市場(chǎng)上表現(xiàn)出來(lái)，結(jié)果，一些物品可能生產(chǎn)的太少（比如：教育和對(duì)窮人的收入再分配），而另一些物品又可能生產(chǎn)得太多（如污染和犯罪）。這些公共物品都需要由政府來(lái)提供。
有人也許會(huì)提出質(zhì)疑：我們可以通過(guò)不同形式的自愿行為處理公共物品問(wèn)題，產(chǎn)生更有效率、更為平等的結(jié)果。例如，我們可以合作修一條公路，使幾個(gè)人獲益，也可以通過(guò)改變污染量的自愿市場(chǎng)，合作降低污染水平。但自愿行為面臨兩大難題，一是公共物品的性質(zhì)問(wèn)題，比如公共服務(wù)可能招致“搭便車”行為，如果合修了路，但無(wú)力監(jiān)測(cè)和控制這條路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是達(dá)成和實(shí)施市場(chǎng)交易的交易費(fèi)用可能太高。兩個(gè)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)，修路的合或許能夠達(dá)協(xié)議，但如果排除其他人的成本過(guò)高，就不可避免“搭便車”行為。
上述難題使得自愿行為可能、但總體上并不能解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。客觀上要求組成一個(gè)政府；提供公共物品并擁有強(qiáng)制課稅和頒布法令的權(quán)力。但必須清楚，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分散特征不可能容忍一個(gè)專制政府的存在，而只能產(chǎn)生一個(gè)民主政府。因?yàn)檎膹?qiáng)制性權(quán)力是由社會(huì)公眾賦予的，是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來(lái)解決分散決策難以解決的各種問(wèn)題。脫離了集體地民主決策，政府的權(quán)力就失去了根基。如果政府行為不能得到民眾的支持，則政府倒臺(tái)的日子也就為期不遠(yuǎn)了。這一點(diǎn)在引入契約概念之后便會(huì)更加清楚。
二、民主財(cái)政的核心是契約安排前文分析表明，政府是民主決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果。那么，民主決策是通過(guò)何種機(jī)制來(lái)支配政府政策的呢？更進(jìn)一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？這就回到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本概念——契約。
契約是一個(gè)或一組承諾，當(dāng)事人雙方都以契約的履行為義務(wù)，取得行為權(quán)力。就契約產(chǎn)生的根源看，第一根源是由于社會(huì)創(chuàng)造的共同需求和愛(ài)好，社會(huì)的結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等；第二根源在于勞動(dòng)的專業(yè)化和交換；第三根源在于選擇性。契約的實(shí)質(zhì)在于規(guī)劃未來(lái)交換過(guò)程所發(fā)生的當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是一種契約經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的各種交易行為都是通過(guò)契約來(lái)完成的。在私人物品部門，生產(chǎn)者和消費(fèi)者通過(guò)訂立契約來(lái)實(shí)現(xiàn)交易。根據(jù)契約，生產(chǎn)者向消費(fèi)者提供產(chǎn)品，并取得消費(fèi)者支付的價(jià)款；消費(fèi)者從產(chǎn)品的消費(fèi)中受益，但要支付報(bào)酬。如果生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高，則消費(fèi)者可以拒絕付款并選擇其他生產(chǎn)者。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制保證了契約的履行。
同樣，公共物品生產(chǎn)部門也存在著政府（生產(chǎn)者）與公眾（消費(fèi)者）之間的契約。根據(jù)這種契約，政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，為此需要向公眾征稅來(lái)籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價(jià)。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務(wù)，就會(huì)失去公眾的支持，如果該政府是一個(gè)獨(dú)裁專制的政府，還可能維持一個(gè)時(shí)期（但也有限度），如果是在民主政體下，該政府將會(huì)在選舉中被選民所拋棄。因而，可以說(shuō)投票機(jī)制保證了公共契約的履行。
如果對(duì)公共契約作進(jìn)一步深入的分析可以看出，它與私人契約還是有著很大區(qū)別的。首先，公共契約的訂立者一方是公共集體，單個(gè)個(gè)人無(wú)法改變政府決策過(guò)程，但是，公眾作為整體，就可改變政府稅收和支出水平，甚至可以改變政府財(cái)政制度。在民主制度下，個(gè)人在所有時(shí)候都是一個(gè)潛在參與者，不論他是否實(shí)際參與。更進(jìn)一步，由于偏好不同而造成的利益沖突，可以通過(guò)制定合理的投票規(guī)則加以解決，使政治選擇能夠符合多數(shù)人的利益。
其次，也是最重要的，私人契約通常是完全信息的契約，訂立雙方對(duì)私人物品的信息都是很清楚的；而公共契約則不同，政府會(huì)比公眾對(duì)政策執(zhí)行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一條公路的撥款是否得到了有效使用。
這就存在著一個(gè)序貫博弈（信息不對(duì)稱下的動(dòng)態(tài)博弈）：
第0階段，公眾通過(guò)投票選擇了一個(gè)政府；
第1階段，政府實(shí)施一項(xiàng)政策，比如撥款修建一條公路。政府更清楚這筆撥款是否有效。而公眾或者無(wú)法得到這一信息，或者有些人雖然可以得到這一信息，但卻需要花費(fèi)很大成本，與其個(gè)人得到的收益相比并不合算（這也可以算做是一種外部性）。
第2 階段，在年度財(cái)政報(bào)告制度下，公眾通過(guò)政府財(cái)政報(bào)告最終得知了修建公路的撥款使用情況，并通過(guò)成本－效益分析判斷該項(xiàng)撥款是否有效使用。
第3階段，公眾根據(jù)對(duì)政府能力的信息決定是否繼續(xù)支持本屆政府，或者選擇新的政府。
新一輪博弈又開(kāi)始了。
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bsp; 在第1階段，政府在執(zhí)行財(cái)政政策時(shí)，勢(shì)必要考慮：如果這項(xiàng)政策不能有效執(zhí)行，那么公眾在第2階段得知這一信息后將在第3階段對(duì)自己投不信任票，而且如果隱藏這一信息，則會(huì)面臨被揭露出來(lái)的更大危險(xiǎn)（可能永遠(yuǎn)失去改過(guò)機(jī)會(huì)）。因此，雖然存在著短期的信息不對(duì)稱，但是政府的最優(yōu)選擇仍是努力有效率地執(zhí)行財(cái)政政策。通過(guò)這種重復(fù)的博弈過(guò)程，更有能力的政府被挑選出來(lái)，這就為政府引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而提高了效率。
這里還要強(qiáng)調(diào)法制的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法制是契約實(shí)施的保證。對(duì)公共契約來(lái)說(shuō)，法律制度是公眾制定出來(lái)，用以保證公共契約得到貫徹的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因?yàn)檎脖仨氉袷胤�。在上面的博弈過(guò)程中，如果沒(méi)有政府財(cái)政報(bào)告制度的規(guī)定，對(duì)政府行為的約束機(jī)制就難以發(fā)揮作用。
至此，我們已經(jīng)完成了民主財(cái)政決策過(guò)程的分析。從中可以看出，公共財(cái)政的決策主體，在表現(xiàn)上是政府，而在本質(zhì)上是公眾。政府只是在執(zhí)行決策。公眾通過(guò)選舉制度和投票機(jī)制掌握著公共決策的實(shí)際控制權(quán)，并通過(guò)法律制度保證這一機(jī)制的運(yùn)行。
現(xiàn)在我們可以清楚公共財(cái)政的本質(zhì)到底是什么了。所謂本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是同主體緊密相關(guān)的。國(guó)家分配論認(rèn)為財(cái)政主體是國(guó)家，因而財(cái)政本質(zhì)是以國(guó)家為主體的分配關(guān)系。而筆者認(rèn)為，公共財(cái)政主體在民，因而公共財(cái)政的本質(zhì)是民主財(cái)政，是以人民為主體進(jìn)行公共決策的活動(dòng)。
三、民主財(cái)政在公共財(cái)政中的表現(xiàn)
民主財(cái)政作為公共財(cái)政的本質(zhì)，并非孤立存在，而是體現(xiàn)在公共財(cái)政的各個(gè)方面。我國(guó)要建立公共財(cái)政的基本框架，在學(xué)習(xí)借鑒西方公共財(cái)政的理論和實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)該抓住公共財(cái)政的本質(zhì)，用民主財(cái)政的眼光來(lái)重新審視公共財(cái)政。這樣才能真正學(xué)到公共財(cái)政的精髓，在實(shí)踐運(yùn)用時(shí)也才能把握住正確方向。
民主財(cái)政的表現(xiàn)大體有以下幾個(gè)主要部分：
1、財(cái)政民主決策
民主財(cái)政要求政府要時(shí)刻牢記自己的任務(wù)只是執(zhí)行公共決策，而不能越俎代庖，自己為公眾作出什么決策。政府不但要每年向公眾公布其預(yù)算和決算情況，接受公眾監(jiān)督；而且遇到重大事件時(shí)要向公眾說(shuō)明，讓公眾了解情況，并遵照公眾的決策。
在我國(guó)，財(cái)政決策的效率問(wèn)題一直是困撓著理論和實(shí)際工的一大難題。人們提出了許多指標(biāo)體系，希望建立對(duì)公共政策效率的約束機(jī)制，但都沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。各種財(cái)政資金的浪費(fèi)以及由此滋生的腐敗不僅沒(méi)有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是決策主體的缺位。
財(cái)政資金的來(lái)源主要是公眾繳納的稅收，而財(cái)政資金投向的決策權(quán)卻由政府把持，公眾沒(méi)有發(fā)言權(quán)，而政府官員缺少有效使用資金的激勵(lì)，這就造成財(cái)政資金使用的低效率。只有還政于民，還權(quán)于民，重大事項(xiàng)由公眾直接決策，并接受公眾監(jiān)督，這一問(wèn)題才能根本解決。可喜的是，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行這方面的嘗試，比如，三峽工程的決策過(guò)程就是通過(guò)人代會(huì)幾次討論才得以最后通過(guò)。又如現(xiàn)在正廣泛開(kāi)展的村民自治和城市社區(qū)民主決策的改革嘗試。
2、財(cái)政分權(quán)：
財(cái)政分權(quán)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主決策的必要條件。倘若決策權(quán)仍主要集中于中央，地方民眾何談對(duì)地方事務(wù)的決策權(quán)？從這個(gè)意義上，分稅制的核心不在支出權(quán)限劃分，更不在稅權(quán)分配，而在于決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由中央政府決策轉(zhuǎn)向地方民眾決策。
我國(guó)從1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制，中央政府向地方下放了支出決策權(quán)和部分稅收管理權(quán)，但遺憾的是，這種決策權(quán)的下放沒(méi)有真正到位，即沒(méi)有落實(shí)到地方民眾手中，而只停留在地方政府手中。這就加劇了權(quán)力的濫用。雖然從理論上講地方政府比中央政府更了解本地民眾對(duì)公共物品的偏好，但如果地方政府根本沒(méi)有民主財(cái)政意識(shí)，那么它又如何會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效使用呢？結(jié)果是中央政府又不得不重新收回決策權(quán)，這也未嘗不是一種理性選擇。但如果這樣就能解決問(wèn)題的話，那么94年就不必進(jìn)行這項(xiàng)改革了。這也可以作為改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政體制“放亂收死”現(xiàn)象的一種解釋。
3、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)
在財(cái)政民主決策和財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)上，地方政府財(cái)政可以展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高政府財(cái)政效率。由于各地政府能力不同，提供地方公共物品的水平也不同，各地民眾就會(huì)對(duì)政府能力加以比較，然而通過(guò)用手投票（選舉）和“用腳投票”（遷移）來(lái)選擇最好的地方政府（最有效地提供最多公共物品的政府），這就在各地政府之間形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使其提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共物品，進(jìn)而提高政府工作效率和財(cái)政資金使用效率。
4、打破公營(yíng)部門壟斷
以上分析主要集中于縱向分權(quán)上，而在橫向上，對(duì)公營(yíng)部門的壟斷也要減少到最低限度。公營(yíng)部門的壟斷權(quán)力并非與生俱來(lái)，而是由于公共需要才具有存在價(jià)值。如果這種公共需要已經(jīng)消失，則壟斷權(quán)力也應(yīng)當(dāng)消失。
根據(jù)這種分析，我國(guó)目前存在的公營(yíng)部門的壟斷權(quán)力許多都在可取消之列�，F(xiàn)在日益發(fā)展的私人郵政服務(wù)及日益強(qiáng)烈的打破電信行業(yè)壟斷的呼聲都體現(xiàn)了公眾對(duì)取消公營(yíng)部門壟斷的要求。政府必須清醒地認(rèn)識(shí)：雖然公營(yíng)的壟斷在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但這種功績(jī)不能成為其繼續(xù)存在的理由。必須積極致力于打破壟斷，鼓勵(lì)民營(yíng)。也只有這樣，才能提高這些部門的經(jīng)營(yíng)效率。
財(cái)政部科研所研究生部·井明
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