財政政策：“積極”的路還要走多遠

    內容提要1998年以來實施的積極財政政策對抑制經濟下滑起到了積極作用，今年國家也已決定繼續(xù)實行這一政策，以期進一步拉動經濟的回升。但也有人提出，積極財政政策究竟應該是長期政策呢，還是短期政策？今年將是中央政府連續(xù)第三年大規(guī)模舉債，我們的債務承受能力還有多大？積極的財政政策還需要走多遠？

    本文認為，繼續(xù)實行積極的財政政策是當前國民經濟穩(wěn)定增長的必要保證。目前推動經濟增長的需求因素還不穩(wěn)定，解決制約經濟增長的體制和結構問題需要較長時間，我們要做好實行積極財政政策3－5年的準備，但其力度也可能會隨著需求的平穩(wěn)回升而逐步減弱。

    為克服亞洲金融危機造成的不利影響，擴大國內需求，自1998年下半年以來，我國實施了積極的財政政策，確保了國民經濟的平穩(wěn)增長，2000年中央決定繼續(xù)發(fā)行長期國債以支持基礎設施建設和企業(yè)技術改造。這將是政府連續(xù)第3年大規(guī)模舉債。那么，目前債務規(guī)模是否過大？財政的債務危機存在與否？“2000年會不會是實行積極財政政策的最后一年？”等問題越來越引起社會的關注。

    財政政策非“積極”不可

    自1992年以來，我國經濟增長已連續(xù)7年下滑，GDP增幅從1992年的14.1％下降到1999年的7.1％左右（預測值）。雖然由于經濟增長方式的轉變、亞洲金融危機等原因，使目前經濟增速下降存在一定的合理性，但長時間的下降已產生許多社會、經濟問題，如不扭轉這種趨勢會使問題解決起來更加困難。解決我國內需不足、通貨緊縮的問題，緩解日益嚴重的就業(yè)壓力，促進國有企業(yè)改革、經濟結構的調整，保證整個改革的順利進行，都需要保持一定的經濟增長速度。當前經濟增長的形勢已經比較嚴峻了，必須采取措施抑制經濟增長速度進一步回落。

    財政政策和貨幣政策是進行宏觀調控、促進經濟增長的主要手段。從貨幣政策來看，國家先后采取了連續(xù)降低銀行利率、取消信貸規(guī)模、加大消費信貸、降低銀行存款準備金率等措施，但由于體制結構和市場情況等原因使得單一的貨幣政策對刺激投資、消費的效果不大明顯，對經濟增長的拉動作用有限。而且，金融運行本身也出現偏緊趨勢，基礎貨幣投放渠道不暢，貨幣供應量和貸款增幅下降，1999年11月末M2增長14％，增幅比年初回落3.95個百分點；11月底，金融機構各項貸款比上年同期少增1000億元，貸款余額增長12.3％，增幅已連續(xù)9個月逐月下降，成為近兩年來的最低點。這對進一步采取積極貨幣政策治理通貨緊縮產生了一定的制約。所以，從目前情況看，在財政、貨幣政策的協(xié)調配合下，采取積極的財政政策對刺激經濟增長的作用更加明顯。

    1.繼續(xù)實行積極的財政政策是當前國民經濟穩(wěn)定增長的必要保證

    財政政策的主要功能是通過預算的盈余或赤字、債務規(guī)模的縮小與擴大，與貨幣政策相互協(xié)調配合對市場經濟自發(fā)形成的經濟周期波動來進行“反周期”調控操作。當經濟運行處于低谷階段，必須采取擴張性政策，只要經濟總體上還沒進入自發(fā)性擴張階段，擴張性調控政策的取向就不能改變。目前，我國市場有效需求不足、通貨緊縮等問題制約著國民經濟的穩(wěn)定增長，為此國家連續(xù)兩年實行了擴張性財政政策，工業(yè)生產實現平穩(wěn)增長，企業(yè)庫存減少，經濟效益出現明顯回升，外貿出口大幅度增長，物價下降趨勢也出現緩解。積極財政政策對抑制經濟進一步下滑起到了積極作用，為經濟重新啟動奠定了一定的基礎。但經濟增長速度尚未進入穩(wěn)定回升區(qū)間，1998年增發(fā)1000億元建設國債并配合1000億元銀行貸款用于擴大內需，實現了當年經濟的穩(wěn)定增長，然而進入1999年，隨著擴張性財政政策效應的逐步減弱，我國經濟增長速度出現逐季回落，GDP增幅由1998年4季度的9％下降到1999年第1季度的8.3％、第2季度的7.1％、第3季度的7％。

    鑒于此，國家在1999年下半年又增發(fā)600億元國債并采取了一些相關舉措，第4季度經濟增長速度的下滑勢頭得到初步抑制，全年經濟增長速度預計將達到7.1％左右，但民間投資增幅依然不高，說明經濟增長仍主要依靠財政投資力度的加大。我國經濟景氣還未回升到相對穩(wěn)定區(qū)間，市場預期還未普遍轉旺，市場自發(fā)需求還沒有出現明顯擴大，如果不繼續(xù)采取積極的財政政策，兩年來政策的實施成果將前功盡棄，我國經濟仍可能陷入長期低速增長狀態(tài)，對擴大就業(yè)、加快改革造成不利影響，因此2000年中央決定繼續(xù)執(zhí)行積極的財政政策，續(xù)發(fā)長期國債支持基礎設施建設和企業(yè)技術改造，繼續(xù)執(zhí)行好1999年出臺的調整稅收和收入分配政策以增加消費和出口，保證國民經濟實現穩(wěn)定增長。至于2000年以后的財政政策取向，將取決于2000年經濟發(fā)展情況。如果2000年我國經濟增長速度明顯回升，經濟運行質量出現較大提高，就可以適當減小財政政策的力度，但從需求角度分析，繼續(xù)實行積極的財政政策可能性較大。

    保持財政投資力度是促進投資需求增長的主要力量。1998年以來財政投資主要集中在基礎設施方面，這種投資主要作用于當期的經濟增長，其產業(yè)拉動鏈條短、投資乘數較小，投資力度減弱馬上會影響到經濟發(fā)展速度，而且基礎設施建設往往需要幾年時間，因此，必須保持一定的投資力度。目前最關鍵的問題是，國家投資力度的加大并沒有將民間投資帶動起來，1999年上半年集體投資和城鄉(xiāng)個人投資分別增長3.2％、7.5％，不僅大大低于總投資的增長，而且也比1998年全年下降了5.7、1.7個百分點。在社會投資難以啟動的情況下，投資增長就只有依靠財政投資保持一定規(guī)模�？上驳氖牵�1999年下半年以來，財政政策在投資方向和投資方式上出現了一些積極變化，注意發(fā)揮了財政杠桿作用，增發(fā)的600億國債中有153億元用于技術改造的貸款貼息，同時，出臺了固定資產投資方向調節(jié)稅減半征收、鼓勵民營企業(yè)參與基礎設施投資、加大對高新技術產業(yè)的支持、加大對中小企業(yè)的金融支持力度等多項政策，民間投資持續(xù)低迷的狀態(tài)將會出現改變，但目前我國經濟剛剛擺脫下降趨勢，民間投資仍持觀望態(tài)度，只有經濟復蘇趨勢得以確定，民間投資才會跟進，再加上投資回報率不高、民間資本在投資領域上受到限制等因素的影響，預計民間投資近期出現快速增長的可能性不大，今后兩年我國投資增長仍將主要依靠國有投資，直到財政擴張性支出帶動出市場需求的自行擴張。

    加大財政支出是提高消費需求的重要因素。由于城鄉(xiāng)居民收入增長幅度降低，下崗職工增多，人們對收入增長的預期降低，而住房、醫(yī)療、失業(yè)、保險改革的深入使居民儲蓄的動機明顯增強，導致消費傾向下降，消費市場疲軟。當前啟動需求最關鍵的是要完善社會保障體系，通過提供制度化的公共福利保障，穩(wěn)定人們的預

期，從而產生相對平穩(wěn)的消費。而要完善社會保障體系，除企業(yè)及職工必須及時足額繳納各項社會保險費用外，財政部門需要增加社會保障資金的預算安排，逐步提高社會保障支出的比重。同時，國家加大了財政政策直接啟動消費需求的力度，1999年出臺了提高城鄉(xiāng)居民收入的措施，為此財政1999年需支出540億元，2000年支出將超過1000億元。此外，提高農民收入、加快農村電網等基礎設施的改造以改善消費環(huán)境、加快城市化進程等問題都需要財政的大力支持。上述這些支出在短期內都不會出現減少趨勢，所以，財政力度加大的方向在2000年之后不會發(fā)生明顯轉變。

    繼續(xù)實行出口退稅政策是恢復出口增長的重要動力。2000年世界經濟增長將加快，貿易總量有所提高，有利于我國外貿出口的增長，但國際上貿易保護主義的抬頭、東南亞國家對我國出口競爭壓力的加大使我國外貿大幅度快速增長的可能性不大，國家采取提高出口退稅率的辦法促進出口的增長，1999年兩次提高部分商品的出口退稅率，累計下達635.85億元出口退稅計劃。在匯率水平保持不變的情況下，預計今后幾年出口退稅率減小的難度很大。

    2.加快結構調整、實現經濟長期穩(wěn)定發(fā)展需要財政政策的大力配合

    我國這次經濟增長速度的下降是由賣方市場轉向買方市場、國內供需結構、產業(yè)結構矛盾突出的情況下發(fā)生的。治理通貨緊縮，保持經濟的長期穩(wěn)定增長，必須在積極的財政貨幣政策配合下，加快產業(yè)結構調整。我國工業(yè)生產能力和產品過剩，多年來低水平重復建設造成產業(yè)、產品結構趨同，企業(yè)技術創(chuàng)新能力不高。對此，國家加大了產業(yè)結構調整和國有企業(yè)改革步伐，一方面按照市場需求，加強控制總量、兼并破產、減員增效的力度，而這就需要財政部門籌集資金確保國企下崗職工基本生活費和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的及時足額發(fā)放，持續(xù)增加核銷破產及兼并企業(yè)過程中形成的銀行呆壞帳準備金（1996－1998年銀行呆壞帳準備金已累計發(fā)放900億元），為國有企業(yè)深化改革和發(fā)展創(chuàng)造必要條件。另一方面大力發(fā)展高新技術產業(yè)，加強傳統(tǒng)產業(yè)的技術改造，這也需要財政信貸部門的大力配合。1999年國家拿出153億為企業(yè)技改投資提供財政貼息，2000年將繼續(xù)支持企業(yè)技改貼息。同時從1999年開始對重點國有企業(yè)實行債轉股，開始解決企業(yè)負債率過高的問題。此外，國家將發(fā)揮財稅政策的扶持作用，加強對高新技術企業(yè)、中小企業(yè)的扶持力度，在加大強對中小企業(yè)金融扶持力度后，將支持建立中小企業(yè)信用擔保體系，設立中小企業(yè)信用擔保保險金�？梢姡�今后幾年，我國有繼續(xù)實行擴張性財政政策的需要。

    總之，目前推動經濟增長的需求因素還不穩(wěn)定，解決制約經濟增長的體制和結構問題需要較長時間，我們要作好實行積極財政政策3－5年的準備，無論擴大需求，加強基礎建設，還是發(fā)展高新技術產業(yè)，促進結構升級，進行國有經濟的戰(zhàn)略調整，都需要繼續(xù)保持一定力度的財政政策和更加靈活的貨幣政策。但積極財政政策的力度可能會隨著需求的平穩(wěn)回升而逐步減弱。

    財政政策擴張余地仍大

    近年來，我國財政赤字持續(xù)擴大，國債發(fā)行累計余額已達到約8000億元，2000年我國政府仍將繼續(xù)實行積極的財政政策，債務和赤字規(guī)模還將有所擴大。從宏觀經濟學的一般理論出發(fā)，擴張財政支出、擴大赤字規(guī)模可能導致政府的償債危機、引發(fā)通貨膨脹、對私人投資產生擠出效應等問題。從我國目前的情況來看，發(fā)生這些危害的可能性不大。

    1.我國目前債務和赤字規(guī)模擴大仍屬可承受范圍，引發(fā)政府債務危機的疑慮尚無必要。

    1994－1997年我國赤字規(guī)模分別為574.5、581.5、529.6、555.1億元，1998年我國發(fā)行國債3891億元，赤字規(guī)模960億元；1999年實際發(fā)行國債4015.03億元，赤字規(guī)模達到1803億元（其中預算數為1503億元，新增600億元國債中有300億元是中央代地方財政舉借，不列入中央財政），分別比上年增加207、843億元。國債及赤字規(guī)模的急劇擴大增加了我國財政的債務負擔，但仍在經濟承受范圍之內。從國債負擔率（國債余額占當年GDP的比率）和財政赤字率（赤字占GDP的比重）來看，我國國債負擔率1997年為8.1％，1998年約為9.9％，1999年約為10％；財政赤字率1997年為1.5％，1998年約為2.2％，1999年約為1.7％，而國際公認的警戒線是債務負擔率為60％，財政赤字率為3％，我國目前的指標均大大低于國際警戒線�？紤]到我國目前存在大量的隱性赤字，如社會保障資金的缺口、國有銀行的呆帳、國有企業(yè)的潛虧、糧食企業(yè)的掛賬、各級政府欠發(fā)的工資等等，即使把這些隱性赤字考慮進去，債務負擔率會有所提高，但占GDP的比例仍會在一般接受的警戒線之下，因此繼續(xù)實行擴張性的財政政策仍有余地。而且，實行積極財政政策保證經濟增長也會增加稅源，有利于提高財政收入，緩解財政壓力，比如從1999年1－11月份情況看，全國財政收入9828億元，比去年同期增長18.2％，其中中央財政收入增長24.4％；地方財政收入增長12.6％。全國財政收支相抵，支出大于收入48億元，預計全年中央財政赤字可以控制在全國人大常委會批準的調整預算數額以內。

    目前，我國雖然不存在發(fā)生債務危機的可能性，但財政運行也存在一些問題，最主要的是“兩個比重”過低，即財政收入占GDP的比重低及中央收入占整個國家財政收入的比重低。這一點從統(tǒng)計數據的國際比較和赤字依存度、國債依存度指標都能明顯反映出來。據世界銀行統(tǒng)計，80年代各國財政收入占GDP的比重平均水平大致為：低收入國家23％，中等收入國家27％，市場經濟工業(yè)化國家40％。而我國1998年財政收入占GDP的比重約為12％，中央收入占整個國家財政收入占50％左右，不僅大大低于發(fā)達市場經濟國家的平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。這使得我國財政運行存在不小壓力。從赤字依存度（財政赤字／財政支出）和國債依存度［國債發(fā)行額／（財政支出＋債務還本付息支出）］指標來看，1990～1995年工業(yè)化國家中，美國、加拿大、英國等國財政赤字依存度平均為15％，其他國家平均為10％；發(fā)展中國家如，印度、墨西哥、巴西等國財政赤字依存度平均為30％，其他國家平均不到10％，我國在30％左右（來源于國際貨幣基金組織的計算），我國的赤字依存度顯然較高；1998年全國財政債務依存度為25.23％，而中央財政依存度為56％，也已經達到了很高的水平。我國的財政赤字率較低，而赤字依存度較高；國債負擔率較低，而國債依存度較高，說明了財政收入占GDP的比重低，中央財政收入占整個國家財政收入的比重低，中央財政支出占GNP的比率相對較低。財力的明顯不足使得財政調節(jié)經濟的范圍特別是在進行總量調控時，會

隨著財政規(guī)模的相對縮小而收縮，這也是近年來我國財政赤字和債務規(guī)模擴大的重要原因。因此，必須盡快提高國家財力集中度，切實改變財政的弱勢地位。

    2.財政赤字和國債規(guī)模的擴大不會間接引起通脹風險

    實施積極的財政政策，財政赤字和債務規(guī)模雖然擴大一些，但財政赤字完全是依靠舉債來彌補的，自1993年之后我國已不允許由財政向中央銀行借款來實彌補赤字，所以不會由赤字規(guī)模的擴大直接形成銀行增發(fā)貨幣從而引起通貨膨脹。而且，從金融市場的應債能力看，當前金融機構資金偏松，銀行有1萬多億元的存差，近兩年增發(fā)的國債全部賣給國有商業(yè)銀行，有利于將銀行資金轉化為投資，提高銀行資金運營效益，不僅不會導致貨幣過量發(fā)行而引發(fā)通貨膨脹，相反正可以緩解通貨緊縮壓力。

    3.財政赤字和國債規(guī)模的擴大不會明顯產生擠出效應

    所謂投資的擠出效應，是指由于政府增加對某些領域的投資而導致企業(yè)和民營部門對這些領域投資減少的效應，即政府的投資“擠出”了企業(yè)和民營部門的投資。從目前情況來看，由于利率還未實現市場化，赤字水平并不能直接影響利率水平，而且從1998年開始實行積極財政政策以來利率水平一直是處于下降之中，因而擴大國債發(fā)行沒有提高社會融資成本，產生明顯的擠出效應。從國債發(fā)行方式看，由于目前社會資金相對寬松，商業(yè)銀行在中央行的超額儲備較高，因此，面向商業(yè)銀行發(fā)行國債不會影響商業(yè)銀行用于發(fā)放貸款的資金，反而會提高資金使用效率。從投資方向來看，中央財政籌集的建設資金，加大基礎設施的投入，不僅不會從投資來源上對企業(yè)投資產生擠出效應，而且可以通過改善投資環(huán)境、增強投資者的信心，刺激和帶動企業(yè)投資。如果說有擠出效應的話，也僅僅是居民更愿意持有利率較高的國債，商業(yè)銀行把國債當作較好的資產持有，減少了增加貸款的動機與壓力。當前社會投資積極性不高的主要是有效需求不足，投資回報率預期不高，再加上很多投資領域是民間資本不準進入的，商業(yè)銀行擔心增加不良貸款而對企業(yè)放款謹慎等原因，導致企業(yè)資金緊張等原因造成的

    總之，目前我國財政赤字和國債規(guī)模的適當擴大，尚不會引起風險。但必須強化風險意識與防范機制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合理數量界限。積極的財政政策畢竟只能是短期性的，不能長期過度使用，從今后中長期的趨勢看，我們必須堅持財政收支基本平衡的原則，把控制赤字和債務規(guī)模納入中長期財政發(fā)展規(guī)劃，逐步縮小財政赤字。

    “積極”的勁兒如何用在點子上

    1.進一步改善財政收支狀況

    財政政策在宏觀調控中發(fā)揮著重要作用，但是我國財力的明顯不足始終制約著財政政策大顯身手。為切實改變財政的弱勢地位，最大限度地發(fā)揮財政政策效果，今后積極的財政政策需要從收、支兩方面有所改善：

    首先，要提高財政收入比重。目前，大量財政性資金游離于預算之外，缺乏規(guī)范管理和必要監(jiān)督，規(guī)范預算外收支，使“稅”、“費”合理歸位，會大大增強政府財力和調控能力。國家已經提出將用三到五年的時間提高財政收入占國內生產總值（GDP）和中央財政比重分別達到20％和60％，因此，要加快費改稅步伐，清理不合理收費和基金，逐步把預算外資金納入預算內統(tǒng)籌管理，確保財政收入的穩(wěn)定增長。費改稅工作以燃油稅改革為突破口即將進入正式實施階段，今后應研究開征社會保障稅、教育稅、環(huán)境保護稅等，另外，要加強稅收的征管工作，加大對高收入者的個人所得稅征管力度，開征如遺產稅、贈與稅、財產稅等稅種，清理、規(guī)范現行稅收優(yōu)惠政策，打擊偷稅、漏稅、騙稅等違法亂紀行為。

    其次，要規(guī)范財政支出，增加社會保障體制建設的支出。目前財政供給“越位”和“缺位”并存，國家財政包攬過多，不少應由企業(yè)、社會和個人承擔的支出仍由財政承擔，而許多應由政府承擔的社會公共事務，如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險，卻因財力困乏未能完全納入財政分配管理范圍。政府要轉變財政職能，優(yōu)化支出結構，建立公共財政的基本框架。當前財政要盡快提高社會保障體系建設的支出。解決社會保障基金不足、社會保障覆蓋面不廣的問題，需要財政部門積極籌措資金，增加社會保障資金的預算安排，并通過多種渠道增加社會保障資金的來源。

    第三、提高財政支出和國債資金的使用效益。一方面要降低國債用于彌補非生產性赤字的比重，提高其用于生產性建設支出的比重。另一方面，改變目前只依靠財政直接投資的局面，要通過財政貼息、參股、擔保方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，放大財政資金的作用。1999年增發(fā)的600億元國債資金中有90億元作為技術改造的貸款貼息就是一個很好的開始，據測算，這90億元可拉動約1800億元技改投資。下一步應在建立中小企業(yè)財政擔保體系、促進高技術產業(yè)發(fā)展等方面應進一步發(fā)揮杠桿作用。此外，要積極推行政府采購制度，既可以節(jié)約開支，又可以發(fā)揮政府市場購買行為的規(guī)模效應。

    2.進一步發(fā)揮稅收政策的職能

    擴張性的財政政策手段主要有減稅和增發(fā)國債兩種。到目前為止，我國的積極財政還是以支出政策為主，在財政收入政策上雖作出了一些調整，但還很不夠。我國目前宏觀稅率水平僅為10％左右，與國外30％左右的稅率水平相比，已經相當低了，普遍降低稅率是不可能的，也沒有必要。但國家可以運用定向減稅的辦法配合其他積極的財政政策與擴張性的貨幣政策，來進一步刺激內需。1999下半年出臺了固定資產投資方向調節(jié)稅減半征收、對以自有資金或行貸款用于國家鼓勵的技術改造項目的國產設備投資實行按40％的比例抵免企業(yè)所得稅、降低高新技術企業(yè)稅收的政策，這將對擴大乘數效應、提高投資積極性產生積極影響，下一步應當盡快清理過短缺經濟時代形成的限制消費的政策，如降低和清理影響住房、汽車等消費的各種稅費。

    3.優(yōu)化國債結構

    合理的國債結構對于控制債務規(guī)模、提高國債資金效益、增強國家的償債能力是十分重要的。目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經濟建設的作用，同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力。可考慮借鑒國外的做法經驗，適當增加十年期以上長期國債的比重，尤其是在目前銀行利率水平很低的情況下，可以降低國債籌資總成本，分散債務還本付息的壓力，避免形成過于集中的償債高峰。同時，應繼續(xù)增加國債的品種，當前特別需要強調加大發(fā)行專項建設國債的比重，如可以考慮發(fā)行社會保障特別國債以充實社會保障基金，擴大社會保障的覆蓋面來提高居對未來的穩(wěn)定預期，啟動居民

消費。此外，在國債市場化進程、允許地方發(fā)債、加快企業(yè)發(fā)債等方面國家應進一步加緊研究相關問題，盡快啟動。

    4.要注意研究政策的作用時滯和作用特點，根據經濟形勢的變化，適時調整財政政策的力度、方向如果經濟出現明顯回轉跡象，物價快速回升，出現3－5％的漲幅，通貨緊縮趨勢消失，或者進出口不平衡造成對國際收支和人民幣匯率的過大的不利影響，就需要及時改變或減弱擴張性財政政策的趨勢，穩(wěn)定財政支出的增幅，控制赤字規(guī)模，以防止出現滯脹或嚴重的外部不均衡。

    論文在線·張峰

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