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稅收的優(yōu)先效力

時間：2023-02-21 19:27:58 稅務論文我要投稿

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稅收的優(yōu)先效力

「摘要」新《稅收征管法》對稅收的優(yōu)先效力給予了明確肯定。本文首先將從稅收債權的性質、公益性理由以及稅收作為公法之債的特殊性三個方面來闡述設立稅收優(yōu)先權的理由。其次，說明當稅收債權與擔保物權發(fā)生競合時，如何確定兩者的時間效力，確定它們之間的受償順序；當稅收債權與特殊利益和費用、罰款和沒收違法所得發(fā)生競合時，如何確定它們之間的受償順序。

「關鍵詞」稅收優(yōu)先權；稅收債權；擔保物權；生存性利益；費用性利益

2001年4月28日，全國人大常委會第12次會議通過了《關于修改＜中華人民共和國稅收征收管理法＞的決定》。其中，新征管法第45條對稅收優(yōu)先權作了明確的規(guī)定：“稅務機關征收稅款，稅收優(yōu)先于無擔保債權，法律另有規(guī)定的除外；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的稅收應當先于抵押權、質權、留置權執(zhí)行。納稅人欠繳稅款，同時又被行政機關決定處以罰款、沒收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得�！� 此外，在一些特別法中也規(guī)定了稅收的受償順序�！镀髽I(yè)破產法（試行）》第37條第二款規(guī)定：“破產財產優(yōu)先撥付破產費用后，按照下列順序清償：（一）破產企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用；（二）破產企業(yè)所欠稅款；（三）破產債權�！薄睹袷略V訟法》第204條對除全民所有制企業(yè)的企業(yè)法人的破產還債規(guī)定了相同的破產財產清償債務的順序�！豆痉ā返�195條：“公司財產能夠清償公司債務的，分別支付清算費用、職工工資和勞動保險費用、繳納所欠稅款、清償公司債務”《商業(yè)銀行法》第71條第2款規(guī)定：“商業(yè)銀行在破產清算時，支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄的本金和利息。” 《保險法》第88條規(guī)定：“破產財產在優(yōu)先支付其破產費用后，應當優(yōu)先清償所欠職工工資和勞動保險費用，以及賠償或者給付保險金�！�

從以上關于稅收受償順序的規(guī)定可以看出，《稅收征管法》第45條對稅收優(yōu)先權作了三方面的規(guī)定：（1）稅收優(yōu)先于無擔保債權；（2）稅收附條件地優(yōu)先于擔保物權；（3）稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得。而特別法中關于稅收受償順序除了多數(shù)都涉及到了前兩個方面外，還涉及到生存性利益和費用性利益的受償應優(yōu)先于稅收�？梢钥闯龅冢�1）、（2）兩個方面涉及到稅收與民事權益之間沖突的平衡問題，這其實也是納稅人與國家之間、私法自治與國家干預之間的平衡問題。第（3）個方面是關于稅務機關與其他國家機關之間再分配沖突之間的平衡問題。而最后一方面主要是關于稅收與生存權之間的問題，以及稅收與必要費用之間的問題。

以上諸問題換言之，就是與其他普通債權相比，稅收為什么能優(yōu)先受償？與附有擔保物權的債權相比，稅收權利與此類債權在受償上怎樣區(qū)分其先后順序？與其他公法上的權利相比，稅收權利為何優(yōu)先？生存性利益與費用性利益優(yōu)先于稅收的理由又是什么？

一、稅收優(yōu)先于普通債權受償

所謂稅收優(yōu)先權是指納稅人未繳納的稅收與其他未清償?shù)膫鶆胀瑫r存在且其剩余財產不足清償全部債務時，稅收可以排除其他債權而優(yōu)先受償?shù)臋嗬�。從前述我國稅收�?yōu)先權的有關規(guī)定來看，稅收優(yōu)先權一般是指優(yōu)先于普通債權，即無擔保債權。當稅收優(yōu)先權與其他同樣可以優(yōu)先于普通債權而受償?shù)臋嗬l(fā)生沖突時，則根據不同的情況，以確定它們之間的受償順序。

首先，從設定稅收優(yōu)先權的可能性，或者說從稅收的性質來看。稅收優(yōu)先權與稅收權是兩個密切相關但性質不同的概念。稅收是指國家為了實現(xiàn)其職能，依照法律規(guī)定向納稅人課征，以獲取財政收入的一種形式。由于關于稅收法律關系的性質有兩種不同的學說“權力關系說”和“債務關系說”，①相應地稅收權也就有“行政權力”和“債權”兩種解說。權力關系說以奧特。麥雅為代表人物，該學說認為稅收法律關系的實質是國民對國家征稅權的服從關系，國家稅收權是一種國家行政權力。與此相對比，以阿爾巴特。亨塞爾為代表的“債務關系說”的學者認為，稅收法律關系的實質是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，國家和納稅人之間的關系即是法律上的債權人和債務人之間的對應關系，因而可以說稅收是一種公法上的債務，而稅收權則是一種公法上的債權�！皞鶆贞P系說”已在1919年的《德國租稅通則》中得以確立。目前該學說已為世界上多數(shù)國家的法律學者所接受，成為通說。該學說把稅收法律關系最基本的內容，即國家對納稅人請求稅收這一金錢債務的關系作為基本的、原理性的債務關系來把握，有著十分充足的理由。

公法與私法是相通的。它們之間有著共同適用的一般法理。歷來區(qū)分公法與私法的學者很容易極端重視兩者的區(qū)別，②以為公法關系與私法關系是完全不同的，而忽視它們之間原則上的共通點。當然公法和私法某種程度上有著各自的特殊性，對兩者加以一定的區(qū)別也是有必要的，但是，公法和私法在法調整人與人之間的意思及利益上是有共通性的。在多數(shù)情況下，由于這種原則上的共通點一般體現(xiàn)在私法的規(guī)定之中，再加上私法發(fā)展時間長，所以這種共通點被認為是私法所獨有的，但實際上也為公法所具有。這種共通性體現(xiàn)在稅收上，則表現(xiàn)為稅收法律關系與私法上的法定債權債務關系具有共通的性質。私法上的法定之債是指特定當事人之間的一種民事法律關系，是特定當事人之間依據法律規(guī)定為一定給付的民事法律關系。而稅收法律關系亦是對特定當事人（納稅人）請求為給付（稅收債務）的法律關系。

私法之債的法律特征主要有：債的相對性，債是特定當事人之間的民事法律關系，權利主體和義務主體均為特定；債的財產性，債是財產性質的法律關系，是能用貨幣衡量和評價的；債是一種請求權，請求特定債務人為一定給付。不難看出，稅收法律關系也具有相對性，稅收也是一種請求權，稅收的征收并不僅憑國家單方意志而發(fā)生，納稅人與國家也并非是一種權力服從關系。這種權力服從關系只是在納稅人不遵從法律法規(guī)時才彰顯出來③。從稅收法律關系的內容上看，國家并不是以其單方意志去命令納稅人服從，而是在法律范圍內行使其權力。在現(xiàn)代民主國家中，法律體現(xiàn)的是國民的團體意志，國家代表的是全體國民的整體利益。國家權力實質上是由作為國民意志反映的法律所賦予的，是法律所公認的權利。稅收權也即是法律賦予國家對納稅人的請求權。此外，稅收法律關系的財產性主要體現(xiàn)在稅收債務主要為金錢債務，當然還有實物繳付，例如農業(yè)稅的折征代金制度，但依然是可以用貨幣衡量的。

所以，根據這種共通性，我們可以借用私法上的債權債務這一概念來界定稅收權實質上是一種公法上的債權。而根據私法對保證債權履行提供擔保的措施，即為債權設立擔保物權，以使債權可以優(yōu)先于普通債權

或無擔保債權受償，在公法上亦可以為稅款的征收設立稅收優(yōu)先權，以使稅收債權優(yōu)于無擔保債權或普通債權受償，保證稅收債權的實現(xiàn)。在納稅人財產上同時存在性質相同的稅收債權和私法上的債權時，根據這種共通性，確定作為優(yōu)先受償?shù)亩愂諅鶛嗯c普通債權或無擔保債權之間的受償順序就有了法理上的理由，或者說是可能。

其次，從經濟學的角度來看，確立稅收優(yōu)先權的公益性理由。在人類社會不斷發(fā)展、人類自身不斷進化的過程中，我們可以看到，人類已經逐漸地形成的合作會使他們獲得某種利益，而這種利益是他們在原始狀態(tài)中單獨行動時不可能得到的 ④；社會組織，包括政治組織，曾經是也將仍然是這一合作的一種必要手段。所以我們很容易理解，政府或國家是為了滿足社會的某種集體需要，如免受其他部落掠奪或協(xié)調打獵和其他收集食物的活動，而從原始無政府狀態(tài)中產生出來的。國家的誕生就是為了滿足所有社會成員的集體需要，或者是為了滿足與部分社會成員的需要。⑤

從國家產生之日起，國家各項職能的行使，從開拓耕地、疏導江河到建立專政機構、設置職官、興辦學校及裝備龐大的軍隊，都是為了公共需要，提供公共物品。到了現(xiàn)代社會，國家職能由于社會公共需要的要求越來越多、越來越高而進一步擴大。沒有哪一位經濟學家會否認國家或政府在現(xiàn)代經濟生活中的重要作用。此外，由于公共物品的特征，即供給的連帶性和排除他人消費的不可能性，⑥依賴于市場經濟機制和人們自愿的行為，并不能解決公共物品的供給不足或無供給的問題，因此需要國家或政府的介入來解決這一問題。

國家為滿足公共需要，提供公共物品，需要數(shù)額巨大的資金。而這個巨額資金的來源主要就是稅收。稅收是國家實現(xiàn)職能直接有效的財力保障。正如馬克思所說：“賦稅是政府機器的經濟基礎�！眹彝ㄟ^稅收取得財政收入，并基于公共需要向社會提供公共物品，例如，國防，治安，法律，警務，消防等等。如果沒有這些公共物品，那么個人的私人利益，和體現(xiàn)這種個人利益的私人需要是無法實現(xiàn)的，更談不上私人利益最大化。這種基于公共需要的公共物品的提供過程其實是與私人需要相吻合的，是滿足私人需要的一種特別的形式。稅收這種公益性體現(xiàn)，使得其應當也有理由優(yōu)先于個人利益；而當稅收債權與其他私法債權競合時，一般而言稅收也應當優(yōu)先于其他普通債權。

此外，國家司法制度的建立以及司法權的行使，這些涉及到私權建立和保護的方面，都是以稅收作為其經濟基礎的。稅收實際上就是建立和保護私權所必需的費用支出的主要經濟來源。雖然私權所體現(xiàn)出的個人利益的確是社會存在和發(fā)展的基礎，但是稅收債權對建立和保護私權所產生的社會效益更大一些，該效益所觸及的范圍也更廣。因此，稅收債權一般應優(yōu)先于私法之債。

最后，稅收債權作為公法之債所具有的特殊性，使稅收優(yōu)先權的確立成為必要。與一般的擔保物權不同的是，稅收債權針對的不是納稅人的特定財產，而且根據稅收優(yōu)先權的定義，我們可以看出稅收債權的優(yōu)先受償效力只有在納稅人的剩余財產不足清償其全部債務時才會發(fā)生，也即在破產宣告時發(fā)生。而附有擔保物權的債權人則無需等到納稅人破產宣告，只要債務人不履行債務，債權人即可行使其債權。由此可以看出稅收債權獲償?shù)娘L險更大。

稅收作為公有利益的體現(xiàn)所具有的特殊性，即公益性，使稅收優(yōu)先權的確立成為必要。稅收債權不同于私法之債。私法之債絕大多數(shù)為直接的對待給付，債務人在接受對價后履行債務的自愿性較強。而稅收債權它是一種當事人之間非直接對待給付的債權，納稅人不易看到其利益，容易使納稅人把納稅看作額外支出。盡管經濟學在理論上已經證明了納稅人繳納稅款與接受的公共物品之間存在著等價交換關系，但是這不是一種一一對應的關系。況且該觀點為納稅人所接受還很困難。所以相對于私法之債，納稅人履行義務（繳納稅款）的自愿性較弱，更容易受到當事人的阻礙。而且，稅收作為提供公共物品的財政來源有著排除他人消費的不可能性，這更易給納稅人提供一種不合作的激勵。因此納稅人不愿繳納稅款“搭便車”的心理十分普遍。再加上面對眾多納稅人以及紛繁復雜的稅種稅目，作為稅收債權人的國家稅務機關（稅收債權人實質上是國家，而稅務機關為其代表），不可能獲取充分必要的納稅人信息。即使這種可能存在，也需要支付數(shù)額巨大的稅收成本，然而這樣就違反了稅法的效率原則，也是不理性的。而私法債權則不同，由于它發(fā)生在特定的當事人之間，獲取信息的可能性要大得多，而支付的成本卻遠遠要小。所以賦予稅收債權的優(yōu)先效力是有必要的。

此外，與私法之債相比而言，稅收債權作為公法之債的保障手段較少，且保障手段的限制較多。如前所述，稅收之債與私法法定之債有著共通性，因此現(xiàn)代稅法都在將私法上保障債權的手段借用于稅收債權的保障，如擔保，撤銷權，代位權等。在行使這些權利時，稅收債權人還要依照法律規(guī)定的特殊條件和程序進行。如《稅收征管法》第38條之規(guī)定：“稅務機關在限期內發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉移、隱匿其應納稅商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的，稅務機關可以責成納稅人提供納稅擔保�！笨梢钥闯�，只有在法律規(guī)定的條件發(fā)生時稅務機關才能要求納稅人提供擔保。而民事?lián)t不同，可以依意思自治的原則自由設定�；谶@種考慮，有必要承認稅收債權的優(yōu)先效力。

二、稅收債權與抵押權、質權和留置權的競合

稅收債權在一般情況下是優(yōu)先于普通債權的。當稅收優(yōu)先權與抵押權、質權發(fā)生競合時，一般情況下宜按照物權內部優(yōu)先的原則來處理，即時間在先、權利在先的原則，使稅收債權有條件地優(yōu)先于設定有抵押權和質權的債權而優(yōu)先受償。

對于抵押權、質權發(fā)生效力的時間，民法上均有明確的規(guī)定。至于稅收優(yōu)先權產生的時間則宜規(guī)定為稅務機關核定納稅數(shù)額，或者法定清償期屆滿時。我國《稅收征管法》將稅收優(yōu)先權產生的時間定為納稅義務發(fā)生時，有些不盡合理。一般當稅法所規(guī)定的稅收要素被滿足時，納稅人的義務也就發(fā)生了。然而納稅義務都是有法定的清償期或履行期的。在民法中，只有債務已屆至清償期或者履行期限屆滿時，債權人才有可能強制債務人履行其債務；有擔保的債權人也只有在債務人在履行期或清償期內未履行其債務時，才可以行使其優(yōu)先受償?shù)臋嗬��；谕瑯拥睦碛�，稅收作為公法上的債權，也只有當納稅人在規(guī)定的納稅履行期或清償期內未繳清稅款、造成滯納時，稅務機關才能核定納稅人未繳納的稅款數(shù)額，通知納稅人限期繳納稅款。只有在期限屆滿時，稅務機關才可以行使其稅收優(yōu)先權，就如同有擔保的債權人一樣。

而且我們可以看出，如果規(guī)定稅收優(yōu)先權與納稅義務同時產生的話，對保障國家稅收債權是更為有利的，但是對納稅人的交易相對方而言則

是不公平的。作為交易相對方的債權人想要通過擔保物權的方式來強化自己債權的效力是不大可能的。由于信息不對稱，交易相對方在為強化債權效力而設定抵押權、質權或者留置等擔保物權時，是無法獲知納稅人被核定的納稅數(shù)額和欠稅情況的，又或者由于獲取交易信息的高額成本，阻礙交易的進行。更何況納稅人的納稅數(shù)額由于交易的不斷發(fā)生是處于不斷變化之中的，例如增值稅。由于稅收優(yōu)先權針對的是納稅人的全部財產，當欠繳的納稅數(shù)額需要由納稅人所提供的抵押物、質押物，或留置的財產來清償時，這種擔保物權由于時間上的滯后，就無法發(fā)揮其應有作用了。因此，可以考慮將稅收優(yōu)先權產生的時間定為納稅數(shù)額的核定時間。而且，這也符合稅收權作為一種債權的要求，也具有現(xiàn)實意義。目前我國稅收征管法規(guī)定由稅務機關定期公告納稅人的欠稅情況。對納稅人欠稅情況的把握比對納稅人納稅義務發(fā)生的把握相對要容易些，成本也相對較小。將核定稅額作為時間標準的另一理由是應當使稅收債務明確、具體，即稅額確定。納稅數(shù)額確定，無異議，是稅收作為債權所要求的。如果債務不明確具體，作為債權人的稅務機關也無法行使其稅收債權。所以，只有當擔保物權的設定于課稅核定之后時，所核定的稅收才能優(yōu)先于有擔保物權的債權受償。

這里還需要指出的是留置權的問題。當稅收優(yōu)先權與留置權發(fā)生競合時，留置權應當優(yōu)先于稅收債權。留置權是一種法定擔保物權，它在符合一定條件時，依法律的規(guī)定產生，而不依當事人之間的協(xié)議設定，因此留置權具有較強的擔保機能。一般情況下，當留置權與抵押權、質權發(fā)生沖突時，均優(yōu)先于這兩者，而且因留置權擔保的債權往往是有利于保全其他債權人的利益的，所以留置權一般不僅應當優(yōu)先于抵押權和質權，而且也應當優(yōu)先于稅收債權，而不論留置權與稅收優(yōu)先權兩者產生時間的先后。

三、稅收債權與特殊利益和費用、罰款和沒收違法所得的競合

對一些特殊利益和費用，稅收是不能優(yōu)先行使的。這些利益和費用主要是指生存性費用，如職工工資，和費用性利益，如破產費用、司法費用等。在前述特別法規(guī)定中的職工工資、儲蓄的本金和利息，以及保險金均屬于生存性利益的范疇。清算中的費用、勞動保險費用等則屬于費用性利益。

在私法中盡管生存性利益可以優(yōu)先于普通債權受償，但其并不能優(yōu)先于已設定擔保的債權。但在稅法中，從前述法律法規(guī)中關于生存性利益受償順序的規(guī)定，我們可以看出生存性利益是可以優(yōu)于稅款受償?shù)�。這是稅法生存權保障原則的體現(xiàn)。保障生存權乃是憲法層次的要求。我國憲法規(guī)定：“國家尊重和保障人權。”而生存權是人權中最基本的內容，它是指人性的尊嚴不可侵犯的權利，是屬于憲法上的基本價值決定。生存權保障具體體現(xiàn)到稅法中來，則為課稅不應當危害到公民的生存，國家只能就不影響公民生存所必要的財產部分加以征收。這里的公民不僅包括納稅人，還應當包括與納稅人的家屬，以及與納稅人有關的其他公民，例如納稅人所經營公司的職工。使生存性利益優(yōu)先于稅收債權，例如職工工資，可以使職工的生存得到有效的保護，否則，如果職工生存無法得到保障的話，必然引起社會動蕩。

費用性利益優(yōu)先于稅收債權，是指一些清算費用、破產費用、保存費用等為債權人的共同利益而發(fā)生或者為實現(xiàn)債權所必需的費用。由于這些費用的支出是有利于所有債權人，因此，應當優(yōu)先于稅收債權而受償。

與稅收的性質所不同的是，罰款和沒收違法所得具有懲罰或制裁的性質，而其所具有公益性遠不如稅收，所以稅收與罰款、沒收違法所得發(fā)生競合時，應當確認稅收的優(yōu)先效力。

「注釋」

① 金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田，楊建津，鄭林根譯，中國財政經濟出版社1989年版，第18-19頁。

② 美濃部達吉著：《公法與私法》，黃馮明譯，臺灣商務印書館1937年版，第70夜。

③ 同②，第71頁。

④ [美]丹尼斯 C. 繆勒著：《公共產品選擇理論》，楊春學等譯，中國社會科學出版社1999年版，第16頁。

⑤ 同④，第49頁。

⑥ 同④，第16頁。

「參考資料」

〔1〕金子宏著：《日本稅法原理》〔M〕，劉多田，楊建津，鄭林根譯，北京：中國財政經濟出版社，1989.

〔2〕熊偉：《稅收優(yōu)先權研究》〔J〕，載《珞珈法學論壇》（第二卷），武漢大學出版社，2002.