兩種稅務聽證的四方面區(qū)別

    根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，聽證有兩種，其一為行政機關(guān)主動舉行聽證。如《行政許可法》第四十六條規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應當向社會公告，并舉行聽證。其二為行政機關(guān)應申請舉行聽證�！缎姓�處罰法》規(guī)定的聽證均為此類。

    因此，稅務部門的聽證類型也有兩種，一為稅務機關(guān)主動舉行聽證，二為稅務機關(guān)依行政行為相對人申請而舉行的聽證。前者主要法律依據(jù)有《行政處罰法》和《稅務行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡稱《辦法》），后者主要法律依據(jù)為《行政許可法》和《國家稅務總局關(guān)于實施稅務行政許可若干問題的通知》（國稅發(fā)〔2004〕73號，以下簡稱《通知》）。從相關(guān)法規(guī)規(guī)定來看，兩種聽證有幾方面的區(qū)別：

    一、適用范圍不同�！掇k法》第三條規(guī)定：稅務機關(guān)對公民作出二千元以上（含本數(shù)）罰款或者對法人或者其他組織作出一萬元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，應當向當事人送達《稅務行政處罰事項告知書》，告知當事人已經(jīng)查明的違法事實、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。這是對稅務機關(guān)受理納稅人聽證申請范圍的基本規(guī)定。也就是說，稅務機關(guān)依申請而舉行聽證的范圍為被處予二千元以上（含本數(shù)）罰款的公民和被處予一萬元以上（含本數(shù)）罰款的法人或者其他組織。

    《通知》規(guī)定，聽證不是作出許可決定的必經(jīng)程序，但是對于下列事項，稅務機關(guān)應當舉行聽證：（1）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施稅務行政許可應當聽證的事項；（2）稅務機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的許可事項；（3）稅務行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的。對這些規(guī)定，我們還要再區(qū)分一點，就是：前兩款是規(guī)定稅務機關(guān)主動舉行聽證的范圍，后一款是規(guī)定稅務機關(guān)應申請而舉行聽證的范圍。即，對稅務行政許可事項的聽證，本身有應申請而舉行和稅務機關(guān)主動舉行兩種。

    二、有關(guān)期的限規(guī)定不同�！缎姓�處罰法》第四十二條規(guī)定，當事人要求聽證的，應當在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提出；行政機關(guān)應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。對稅務行政處罰聽證有關(guān)期限的問題，《辦法》有進一步的明確，第四條規(guī)定：要求聽證的當事人，應當在《稅務行政處罰事項告知書》送達后三日內(nèi)向稅務機關(guān)書面提出聽證；逾期不提出的，視為放棄聽證權(quán)利。第五條規(guī)定：稅務機關(guān)應當在收到當事人聽證要求后十五日內(nèi)舉行聽證，并在舉行聽證的七日前將《稅務行政處罰聽證通知書》送達當事人，通知當事人舉行聽證的時間、地點、聽證主持人的姓名及有關(guān)事項。

    《行政許可法》第四十七條規(guī)定：行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應當在二十日內(nèi)組織聽證。第四十八條規(guī)定，行政機關(guān)應當于舉行聽證的七日前，將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關(guān)系人，必要是予以公告。

    也就是說，對于行政處罰事項（罰款）的聽證要求，當事人必須在知曉后的三日內(nèi)提出聽證申請（對有不可抗力或者其他特殊情況耽誤提出聽證期限的，在障礙消除后五日以內(nèi)，可以申請延長期限。申請是否準許，由組織聽證的稅務機關(guān)決定），稅務機關(guān)應當在收到當事人聽證要求后十五日內(nèi)舉行聽證；對于行政許可事項的聽證要求，申請人、利害關(guān)系人可在知曉后的五日內(nèi)提出聽證申請，稅務機關(guān)應當在收到當事人聽證要求后二十日內(nèi)舉行聽證。而對于告知聽證時間、地點等事項的期限規(guī)定，兩者是一致的，均為舉行前的七日。

    三、舉行聽證方式的不同�！缎姓�處罰法》和《辦法》均規(guī)定，（稅務）行政處罰聽證應當公開進行。但是涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，聽證不公開進行。而《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定“聽證應當公開舉行”。也就是說，對于行政許可事項的聽證，法律排除了不公開進行聽證的方式。

    《行政許可法》的基本目的之一就是“保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理”，而公開是監(jiān)督的一種有效方式。因此，規(guī)定行政許可事項的聽證應當公開舉行，把聽證過程對社會公眾開放，接受社會監(jiān)督，有利于加強對行政許可行為的監(jiān)督。

    根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項�！缎姓�許可法》第十二條規(guī)定“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。”可以設定行政許可。也就是說行政許可可能涉及國家安全事項，如果對這些事項舉行聽證，按《行政許可法》規(guī)定應公開舉行，是否會危害到國家安全？因此，對行政許可法規(guī)定，聽證只能公開舉行，似有疏漏，也值得我們進一步討論。

    四、聽證筆錄的效力。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”之規(guī)定，《辦法》第十八條明確：聽證的全部活動，應當由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務機關(guān)負責人審閱。聽證筆錄應交當事人或者其代理人、本案調(diào)查人員、證人及其他有關(guān)人員閱讀或者向他們宣讀，他們認為有遺漏或者有差錯的，可以請求補充或者改正。他們在承認沒有錯誤后，應當簽字或者蓋章。拒絕簽名或者蓋章的，記明情況附卷。

    這些規(guī)定表面看來很重視聽證程序及聽證筆錄，但至于聽證筆錄在行政處罰決定中應起何種作用，從條文中無法得知�！缎姓�處罰法》第四十三條規(guī)定：聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。而第三十八條是關(guān)于如何作出行政處罰、或不予行政處罰、或不得給予行政處罰、或移送司法機關(guān)的規(guī)定。《行政處罰法》頒布后，許多部門規(guī)章和地方規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件相繼規(guī)定了本部門或本地區(qū)的行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法，但絕大多數(shù)實施辦法對聽證筆錄的有關(guān)規(guī)定都是沿襲《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定。對聽證筆錄應當包含哪些內(nèi)容未作具體的可操作的規(guī)定，聽證筆錄在處罰決定中的作用也未作出明確的法律規(guī)定。

    而《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定：行政機關(guān)應當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。根據(jù)聽證筆錄作出行政許可的決定，要求行政機關(guān)只能根據(jù)聽證筆錄中認定的事實作出決定。對應當聽證的行政許可，行政機關(guān)作出準予行政許可、拒絕行政許可的決定，都必

須以聽證中所展示并經(jīng)過對質(zhì)得以認證的、確有證明力的證據(jù)作為事實依據(jù)，而這些事實依據(jù)又必須是聽證記錄中有記載的。

    聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)，這在奧地利、美國、德國、日本等國《行政程序法》以及我國臺灣地區(qū)《行政程序法》中，均有明確的規(guī)定。例如，奧地利《普通行政程序法》第15條規(guī)定，聽證筆錄對聽證過程與標的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明。美國《聯(lián)邦行政程序法》將聽證分為正式聽證和非正式聽證。所謂正式聽證即法律要求的必須在聽證會之后，根據(jù)聽證筆錄作出決定的程序（第 554條）。此時，聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷（第556條）。

    據(jù)《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定，我們能否認為我國也主張“聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)”。從法律條文來看，并不是很明顯。汪永清（國務院法制辦副主任）主編的《中華人民共和國行政許可法教程》（中國法制出版社2003 年版）第146頁對我國關(guān)于聽證筆錄效力的問題有一段描述——國務院提請全國人大常委會審議的行政許可法草案曾規(guī)定：“行政機關(guān)應當充分考慮聽證筆錄，并自聽證結(jié)束之日起15日內(nèi)作出是否準予行政許可的決定。”在全國人大常委會審議行政許可法草案時，有些委員提出，“充分考慮”一詞主觀性太強，容易使聽證筆錄變成可有可無的會議記錄，不能對行政機關(guān)作出行政許可決定產(chǎn)生拘束力，不能有效避免聽證后作出行政許可決定的隨意性，操作性也較差。為防止聽證流于形式，應當規(guī)定聽證筆錄是行政機關(guān)作出行政許可決定的惟一依據(jù)。行政許可法采納了委員們的審議意見，規(guī)定通過聽證作出行政許可決定的，行政機關(guān)應當根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定。

    因此，從立法過程來看，我國在行政許可法的范圍內(nèi)還是主張“聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)”的。

 盧富添

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