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兩種稅務(wù)聽(tīng)證的四方面區(qū)別
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，聽(tīng)證有兩種，其一為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行聽(tīng)證。如《行政許可法》第四十六條規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。其二為行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證�！缎姓幜P法》規(guī)定的聽(tīng)證均為此類。
因此，稅務(wù)部門的聽(tīng)證類型也有兩種，一為稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行聽(tīng)證，二為稅務(wù)機(jī)關(guān)依行政行為相對(duì)人申請(qǐng)而舉行的聽(tīng)證。前者主要法律依據(jù)有《行政處罰法》和《稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），后者主要法律依據(jù)為《行政許可法》和《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施稅務(wù)行政許可若干問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2004〕73號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。從相關(guān)法規(guī)規(guī)定來(lái)看，兩種聽(tīng)證有幾方面的區(qū)別：
一、適用范圍不同。《辦法》第三條規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出二千元以上（含本數(shù)）罰款或者對(duì)法人或者其他組織作出一萬(wàn)元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人送達(dá)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書(shū)》，告知當(dāng)事人已經(jīng)查明的違法事實(shí)、證據(jù)、行政處罰的法律依據(jù)和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。這是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)受理納稅人聽(tīng)證申請(qǐng)范圍的基本規(guī)定。也就是說(shuō)，稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)而舉行聽(tīng)證的范圍為被處予二千元以上（含本數(shù)）罰款的公民和被處予一萬(wàn)元以上（含本數(shù)）罰款的法人或者其他組織。
《通知》規(guī)定，聽(tīng)證不是作出許可決定的必經(jīng)程序，但是對(duì)于下列事項(xiàng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證：（1）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施稅務(wù)行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)；（2）稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的許可事項(xiàng)；（3）稅務(wù)行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的。對(duì)這些規(guī)定，我們還要再區(qū)分一點(diǎn)，就是：前兩款是規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的范圍，后一款是規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)而舉行聽(tīng)證的范圍。即，對(duì)稅務(wù)行政許可事項(xiàng)的聽(tīng)證，本身有應(yīng)申請(qǐng)而舉行和稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行兩種。
二、有關(guān)期的限規(guī)定不同�！缎姓幜P法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。對(duì)稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證有關(guān)期限的問(wèn)題，《辦法》有進(jìn)一步的明確，第四條規(guī)定：要求聽(tīng)證的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)在《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書(shū)》送達(dá)后三日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)書(shū)面提出聽(tīng)證；逾期不提出的，視為放棄聽(tīng)證權(quán)利。第五條規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽(tīng)證要求后十五日內(nèi)舉行聽(tīng)證，并在舉行聽(tīng)證的七日前將《稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》送達(dá)當(dāng)事人，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證主持人的姓名及有關(guān)事項(xiàng)。
《行政許可法》第四十七條規(guī)定：行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證。第四十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽(tīng)證的七日前，將舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)通知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人，必要是予以公告。
也就是說(shuō)，對(duì)于行政處罰事項(xiàng)（罰款）的聽(tīng)證要求，當(dāng)事人必須在知曉后的三日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)（對(duì)有不可抗力或者其他特殊情況耽誤提出聽(tīng)證期限的，在障礙消除后五日以內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限。申請(qǐng)是否準(zhǔn)許，由組織聽(tīng)證的稅務(wù)機(jī)關(guān)決定），稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽(tīng)證要求后十五日內(nèi)舉行聽(tīng)證；對(duì)于行政許可事項(xiàng)的聽(tīng)證要求，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可在知曉后的五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽(tīng)證要求后二十日內(nèi)舉行聽(tīng)證。而對(duì)于告知聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)等事項(xiàng)的期限規(guī)定，兩者是一致的，均為舉行前的七日。
三、舉行聽(tīng)證方式的不同。《行政處罰法》和《辦法》均規(guī)定，（稅務(wù)）行政處罰聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行。但是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，聽(tīng)證不公開(kāi)進(jìn)行。而《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行”。也就是說(shuō)，對(duì)于行政許可事項(xiàng)的聽(tīng)證，法律排除了不公開(kāi)進(jìn)行聽(tīng)證的方式。
《行政許可法》的基本目的之一就是“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”，而公開(kāi)是監(jiān)督的一種有效方式。因此，規(guī)定行政許可事項(xiàng)的聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行，把聽(tīng)證過(guò)程對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放，接受社會(huì)監(jiān)督，有利于加強(qiáng)對(duì)行政許可行為的監(jiān)督。
根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)�！缎姓S可法》第十二條規(guī)定“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。”可以設(shè)定行政許可。也就是說(shuō)行政許可可能涉及國(guó)家安全事項(xiàng)，如果對(duì)這些事項(xiàng)舉行聽(tīng)證，按《行政許可法》規(guī)定應(yīng)公開(kāi)舉行，是否會(huì)危害到國(guó)家安全？因此，對(duì)行政許可法規(guī)定，聽(tīng)證只能公開(kāi)舉行，似有疏漏，也值得我們進(jìn)一步討論。
四、聽(tīng)證筆錄的效力。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章”之規(guī)定，《辦法》第十八條明確：聽(tīng)證的全部活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽(tīng)證主持人審閱并由聽(tīng)證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審閱。聽(tīng)證筆錄應(yīng)交當(dāng)事人或者其代理人、本案調(diào)查人員、證人及其他有關(guān)人員閱讀或者向他們宣讀，他們認(rèn)為有遺漏或者有差錯(cuò)的，可以請(qǐng)求補(bǔ)充或者改正。他們?cè)诔姓J(rèn)沒(méi)有錯(cuò)誤后，應(yīng)當(dāng)簽字或者蓋章。拒絕簽名或者蓋章的，記明情況附卷。
這些規(guī)定表面看來(lái)很重視聽(tīng)證程序及聽(tīng)證筆錄，但至于聽(tīng)證筆錄在行政處罰決定中應(yīng)起何種作用，從條文中無(wú)法得知�！缎姓幜P法》第四十三條規(guī)定：聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。而第三十八條是關(guān)于如何作出行政處罰、或不予行政處罰、或不得給予行政處罰、或移送司法機(jī)關(guān)的規(guī)定�！缎姓幜P法》頒布后，許多部門規(guī)章和地方規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件相繼規(guī)定了本部門或本地區(qū)的行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法，但絕大多數(shù)實(shí)施辦法對(duì)聽(tīng)證筆錄的有關(guān)規(guī)定都是沿襲《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定。對(duì)聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容未作具體的可操作的規(guī)定，聽(tīng)證筆錄在處罰決定中的作用也未作出明確的法律規(guī)定。
而《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政許可的決定，要求行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)聽(tīng)證筆錄中認(rèn)定的事實(shí)作出決定。對(duì)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的行政許可，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可、拒絕行政許可的決定，都必
須以聽(tīng)證中所展示并經(jīng)過(guò)對(duì)質(zhì)得以認(rèn)證的、確有證明力的證據(jù)作為事實(shí)依據(jù)，而這些事實(shí)依據(jù)又必須是聽(tīng)證記錄中有記載的。
聽(tīng)證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)，這在奧地利、美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)《行政程序法》以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》中，均有明確的規(guī)定。例如，奧地利《普通行政程序法》第15條規(guī)定，聽(tīng)證筆錄對(duì)聽(tīng)證過(guò)程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》將聽(tīng)證分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。所謂正式聽(tīng)證即法律要求的必須在聽(tīng)證會(huì)之后，根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出決定的程序（第 554條）。此時(shí)，聽(tīng)證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書(shū)和申請(qǐng)書(shū)是作出裁決的唯一案卷（第556條）。
據(jù)《行政許可法》第四十八條明確規(guī)定，我們能否認(rèn)為我國(guó)也主張“聽(tīng)證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)”。從法律條文來(lái)看，并不是很明顯。汪永清（國(guó)務(wù)院法制辦副主任）主編的《中華人民共和國(guó)行政許可法教程》（中國(guó)法制出版社2003 年版）第146頁(yè)對(duì)我國(guó)關(guān)于聽(tīng)證筆錄效力的問(wèn)題有一段描述——國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的行政許可法草案曾規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證筆錄，并自聽(tīng)證結(jié)束之日起15日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定�！痹谌珖�(guó)人大常委會(huì)審議行政許可法草案時(shí)，有些委員提出，“充分考慮”一詞主觀性太強(qiáng)，容易使聽(tīng)證筆錄變成可有可無(wú)的會(huì)議記錄，不能對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定產(chǎn)生拘束力，不能有效避免聽(tīng)證后作出行政許可決定的隨意性，操作性也較差。為防止聽(tīng)證流于形式，應(yīng)當(dāng)規(guī)定聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定的惟一依據(jù)。行政許可法采納了委員們的審議意見(jiàn)，規(guī)定通過(guò)聽(tīng)證作出行政許可決定的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政許可決定。
因此，從立法過(guò)程來(lái)看，我國(guó)在行政許可法的范圍內(nèi)還是主張“聽(tīng)證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)”的。
盧富添
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