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從促進社會公平的角度看個人所得稅的起征點問題
引言
通常所說的“個人所得稅的起征點”，確切名稱為“個人工資、薪金收入所得稅的起征點”，即稅前扣除額。 [1]1980年，全國人民代表大會通過了新中國第一部《中華人民共和國個人所得稅法》，其主要適用對象是外籍人員，包括華僑和港、澳、臺同胞，規(guī)定個人工資、薪金收入所得稅的起征點為400元。 [2]隨著改革開放的深入，90年代中期進行了稅制的重大改革，以1993年10月31日發(fā)布的《個人收入所得稅法》為主要標志。由于該法合并了《工商業(yè)戶所得稅》、《個調稅》、《獎金稅》、《工資調節(jié)稅》等分項稅法的有關內容，調整并擴大了征稅對象的范圍。其中，個人工資、薪金的收入所得稅起征點也由 400元上調到800元，適用分級超額累進稅率計征。[3]
但隨著國民經濟的發(fā)展，城市居民的可支配收入平均水平已提高很多。國內一些省市，800元已經成為普遍的工資水平，這個起征點已不適應我國居民現(xiàn)在的實際收入水平，也難實現(xiàn)個人所得稅“調節(jié)收入”的功能。而關于起征點為多少才合適，學術界對此大致有兩種意見：一是全國統(tǒng)一提高至1200元－1500元；另一種是根據(jù)各個地區(qū)的經濟發(fā)展水平給予一定的幅度差別。[4] 筆者認為，個人所得稅的起征點的確亟需調整，而且其提高是大勢所趨。具體方案則要結合以上兩種觀點的可取之處，在稍微提高全國統(tǒng)一起征點的前提下，賦予地方自主的裁量權，制定出適應區(qū)域經濟發(fā)展水平的個人所得稅起征點。
一、 個人所得稅起征點提高的必要性
（一） 個人所得稅法的宏觀調控功能
在稅收歷史發(fā)展的早期，其功能主要表現(xiàn)為組織國家財政收入。 [5]但隨著人們對市場經濟發(fā)展規(guī)律和缺陷認識的加深，稅法的宏觀經濟調控職能逐漸受到重視。 [6]所謂稅收調控就是國家為實現(xiàn)一定的社會經濟目標，發(fā)揮稅收經濟職能，運用法律形式調節(jié)經濟主體的物質利益，影響其經濟行為的一種調節(jié)、控制社會經濟運行的活動。 [7]其中一項重要具體職能即“糾正社會財富分配不公”[8] 、“調節(jié)人們收入分配不均”。[9] 這分別是身處壟斷資本主義階段的德國經濟學家瓦格拉、英國財政學家道爾頓的稅法調控思想，他們首次系統(tǒng)地提出稅法是糾正社會財富分配不均的有效工具，對生產發(fā)展具有重要影響。以后，凱恩斯學派、制度經濟學派的學者又對之加以肯定和發(fā)展。 [10]綜觀稅法中的各個稅種，個人所得稅無疑是最能體現(xiàn)稅法這一宏觀調控職能的稅種。
目前《中華人民共和國個人所得稅法》規(guī)定個人工資、薪金所得稅800元的起征點是1993年確定的，當時之所以將起征點由400元提高至800元，就是因為客觀經濟狀況的發(fā)展以及指導思想的改變，國家開始逐步重視稅收宏觀調控的功能，希冀通過個人所得稅的征收來平衡社會各階層的收入，縮小貧富差距。10年以來，國民收入幾乎每年都以7％以上的速度增長，城市工薪階層的收入也普遍超過800元的稅前扣除額。800元早已不再是少數(shù)人才能享有的財富�？梢�，個人所得稅制制定的基礎發(fā)生了很大變化，若要發(fā)揮個人所得稅法有效糾正社會財富分配不公的功能，就要對稅制本身進行與時俱進的改革，而個人所得稅的起征點即為亟需改革的一個重要方面。
（二） 個人所得稅法的立法原則——稅收公平原則和社會政策原則
1、 稅收公平原則
稅收公平原則是貫徹整個稅法體系的總原則，但在個人所得稅法中體現(xiàn)得尤為突出�！岸愂展皆瓌t有兩方面的含義，一是指納稅人的地位平等，二是指稅收負擔須在納稅人之間公平分配。稅收負擔公平分配包括橫向公平與縱向公平兩個方面。橫向公平是指經濟情況相同、納稅能力相等的納稅人，其稅收負擔應當相同；縱向公平亦稱根據(jù)負擔能力課稅，是指經濟情況不同，納稅能力不等的納稅人，在稅收負擔上應當區(qū)別對待�！盵11] “衡量一個納稅人的稅收負擔能力大致有所得、財產和消費三個指標。” [12]單就所得而言，唯有所確定的個人收入的稅收扣除額具有相當?shù)乃疁�，才能夠較為合理地體現(xiàn)個人支付能力的不同。800元的標準相對于目前我國很多省市城市工薪階層的平均工資而言過低，不能明確反映個人納稅能力的分別。這就意味著對于不同支付能力的納稅人附加相同的稅收負擔，有違稅收公平原則。
2、 社會政策原則
19世紀德國經濟學家瓦格拉首次歸納出了稅法調控的“社會政策原則”，與上述稅收公平原則的主要內容相似。[13] 從稅收的實質經濟意義考察，可以發(fā)現(xiàn)稅收是“依照國家的意志對國民收入進行再分配”的過程。 [14]而且，這種再分配“實質上是對由市場形成的收入分配狀態(tài)的某種調整和糾正”。 [15]市場競爭必然意味著優(yōu)勝劣汰，從而在事實上造成社會成員之間收入懸殊、貧富不均，地區(qū)之間經濟發(fā)展失衡�！岸愂盏纳鐣咴瓌t就是通過稅收手段對市場分配狀態(tài)進行適當干預，以實現(xiàn)個人、地區(qū)之間收入的相對均衡�！� [16]具體體現(xiàn)在個人所得稅法上，即實行最低免除額（起征點）制度和超額累進稅率。19－20世紀之交的英國財政學家道爾頓認為，“在一個收入分配不均的社會中，沒有理由要求全體人民或絕大多數(shù)人都納稅�！� [17]如前所述，800元的起征點其實導致我國很多省市的大多數(shù)工薪階層都承擔個人所得稅的負擔，這樣顯然無法將個人所得稅作為工具來調整個人之間的收入不均，從而無助于緩解收入貧富分化的矛盾，不利于社會穩(wěn)定。
二、 個人所得稅起征點提高的路徑探討
雖然現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定個人工資、薪金所得稅的起征點為800元，但一些經濟
較為發(fā)達的省市早已通過增加免征額等各種方法變相提高了起征點，比如廣州地區(qū)稅前是1260元，深圳是1500元，北京、上海是1000元。這種做法雖然實質上與國家法律相沖突，但又是解決實際問題的不得不然。
筆者認為，與其讓地方政府別別扭扭地違背立法法精神各自為政，不如中央根據(jù)各省市城市工薪階層收入的平均水平統(tǒng)一調高起征點，確定一個適當?shù)姆秶�，再賦予地方一定程度的稅前扣除額之自主確定權，以期確定一個較為合理的反映各地納稅人實際稅負水平的起征點。 [18]這樣，既可以解決一些經濟較為發(fā)達的省市個人所得稅起征點過低的問題，又可以維持一些經濟稍微落后的地區(qū)個人所得稅起征點的水平，使個人所得稅起征點的設計因地制宜，較為理想地發(fā)揮其應有的宏觀調控作 用，從而平衡社會財富分配的不公，維護社會穩(wěn)定。
「注釋」
[1]參見1999年修正的《中華人民共和國個人所得稅法》第2、3條。
[2]參見1980年通過的《中華人民共和國個人所得稅法》（失效）條文。
[3]參見1999年修正的《中華人民共和國個人所得稅法》第6條第1項。
[4]參考中富證券網文章：《個稅起征點怎么改》，2003年7月5日。http://www.cfs.com.cn . [5]漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，中國方正出版社2002年版，第220頁。
[6]追溯資本主義經濟由自由市場發(fā)展到壟斷階段的歷程，考察上述階段不同學派的經濟學家的觀點，可以看出，古典經濟學家的“稅收中性”定位已經不再適應經濟發(fā)展的客觀要求，取而代之的“理性調控”思想（以瓦格拉和道爾頓為代表）、凱恩斯學派（以凱恩斯、漢森為代表）、供應學派（以拉弗為代表）、制度經濟學派（以康芒斯、加爾布雷斯為代表）相繼肯定并發(fā)揚了稅法對經濟的宏觀調控功能。參考漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，中國方正出版社2002年版，第 226－245頁。
[7]盧仁法等：《中國稅收調控》，中國稅務出版社1996年版，第2頁。
[8]見前注6，第234頁。
[9]見前注6，第237頁。
[10]見前注6，第238－245頁。
[11]王保樹主編：《經濟法原理》，社會科學文獻出版社1999年版，第416頁。
[12]同上注，第417頁。
[13]瓦格拉：《財政學》，商務印書館1931年版，第24頁。轉引自漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，中國方正出版社2002年版，第236頁。
[14]見前注12，第434頁。
[15]同上，第419頁。
[16]同上，第419頁。
[17]見前注6，第237頁。
[18]可以借鑒其他部門法上的經驗比如刑法第264條“盜竊罪”的構成要件中，盜竊數(shù)額的確定由各地根據(jù)其經濟發(fā)展水平確定。
李欣陽
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