歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策

內(nèi)容提要：歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。近年來的改革有利地推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，并對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中的重中之重，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。 

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部與中國社會科學院中科事務(wù)所聯(lián)合設(shè)立了農(nóng)業(yè)和稅收政策國際比較研究課題。為此，與中心國際局合作組團赴歐洲若干國家進行了考察�，F(xiàn)將對歐盟農(nóng)業(yè)和稅收政策的考察及與中國有關(guān)情況比較的認識、體會報告如下。 

　　一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 

　　今年是“歐元”亮相的第一年，所到之處，均能看到歐洲一體化的強勁勢頭，其中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展更是這一進程中的主旋律。 

　　歐洲共同體（簡稱歐共體）是根據(jù)1957年簽訂的《羅馬條約》成立的。1960年6月30日，歐洲委員會(簡稱歐委會)就創(chuàng)建共同農(nóng)業(yè)政策提出議案，經(jīng)過6個月的深入談判,確定了共同農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)的最初框架。1962年1月，確立了共同農(nóng)業(yè)政策的總方針。 

　　由于歐共體最初的6個成員國都是農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，因此，歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的主要目標是：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，穩(wěn)定市場，提供有效供給；穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入和生活水平；為消費者提供價格合理的食物。為了確保政策目標的實現(xiàn)，歐共體明確了遵循共同農(nóng)業(yè)政策的三條原則（現(xiàn)歐盟依然執(zhí)行這一原則），一是建立允許農(nóng)產(chǎn)品自由流動的統(tǒng)一共同市場；二是享有優(yōu)先權(quán)，共同采取各種措施限制外部廉價農(nóng)產(chǎn)品進入共同市場；三是承擔共同財政責任，歐共體各成員國要繳納一定的費用，以建立共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。 

　　歐盟現(xiàn)行的共同農(nóng)業(yè)政策既是早期歐共體建立的基石，又是歐洲有關(guān)國家整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期變動的產(chǎn)物，是國際貿(mào)易格局變化的結(jié)果。1993年歐共體才改為歐洲聯(lián)盟(簡稱歐盟)。共同農(nóng)業(yè)政策是目前歐盟諸國最重要的共同政策和經(jīng)濟運行中的核心。它成為單一市場的先驅(qū)者(這個市場保證在歐盟15個成員國內(nèi)，商品、服務(wù)、資金和勞力的自由流動)。它是政治和經(jīng)濟的結(jié)合點，把共同體的不同部分聚集在一起。以1992年為界，可將共同農(nóng)業(yè)政策劃分為新舊兩個時期的政策。 

　　(一)舊的共同農(nóng)業(yè)政策 

　　共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生于歐洲大部分食品生產(chǎn)處于財政赤字的時期。它的結(jié)構(gòu)設(shè)計符合歐洲當時的發(fā)展狀況。實質(zhì)上，共同農(nóng)業(yè)政策確實支持了內(nèi)部價格和收入：諸如通過協(xié)調(diào)、邊境保護，或在沒有邊境保護的地方采取高額支付的形式，給使用共同體農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和加工者，因共同體的存在而不得不支付比世界市場價格更高的價格。 

　　當時歐共體國家的這一政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。使當時的通貨膨脹得以緩解，擴大了農(nóng)產(chǎn)品出口，有利于外貿(mào)收支平衡，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)場主收入有所增加。直到90年代中期，在整個預(yù)算條款當中，共同農(nóng)業(yè)政策仍是歐盟經(jīng)濟政策中的最重要部分。歐盟那時為世界上農(nóng)產(chǎn)品的最大進口國和第二大出口國。 

　　在共同體存在大量過剩農(nóng)產(chǎn)品的時候，與財政赤字相關(guān)的系統(tǒng)暴露出許多不足： 

  ?·通過干預(yù)和產(chǎn)品援助提供的價格和保證，以超出市場吸收能力的增長率刺激產(chǎn)量的增長。1973年至1988年間,歐共體內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量增長2%，而內(nèi)部消費僅增長0.5%。 

　　·導致對市場價格有消極影響的某些部門代價昂貴的盈余有所加大。 

　　·另外，與某些貿(mào)易伙伴之間緊張狀態(tài)的加劇擾亂了歐盟在世界市場份額和對世界市場價格的影響力。 

　　·某些地區(qū)集約生產(chǎn)對環(huán)境產(chǎn)生消極影響。 

　　·這個體系沒有全面考慮絕大多數(shù)小型和中型家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)收入。 

　　·在日益增長的經(jīng)費范圍內(nèi)這種狀況尤其難以接受。 

　　總之，到80年代未期，產(chǎn)生了改革的共識。共同體結(jié)構(gòu)適應(yīng)了60年代的發(fā)展，在70年代運行良好，但在80年代卻顯示了致命的弱點。因此設(shè)計一項適應(yīng)90年代發(fā)展的政策是必要的。 

　　(二)新的共同農(nóng)業(yè)政策（以下簡稱CAP） 

　　1992年6月，歐盟農(nóng)業(yè)部長委員會正式采納CAP改革方案。這是歷史上最激進的一次改革： 

　　·為保障本區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，歐盟將糧食和牛肉的價格3年內(nèi)降到接近國際市場水平（如谷類價格降低29％，牛肉降低15%）。 

　　·由于價格下降，農(nóng)民將得到相應(yīng)的貨幣補償。谷物及其他糧食作物，賠償取決于土地是否不再應(yīng)用于生產(chǎn)。實踐證明，這是一個行之有效的調(diào)控手段。 

　　·因個人和地域區(qū)別，牛肉領(lǐng)域的賠償金有不同的額度限制;根據(jù)每公頃土地的最大放養(yǎng)率，若每公頃土地不足1.4頭牲畜，就可得到額外補償。這是鼓勵生產(chǎn)方式多樣化的一種手段。 

　　·CAP中的重要變革包括農(nóng)業(yè)環(huán)境、植被，提前退休等一系列措施。這為農(nóng)場主開辟了機遇，同時為歐盟提供了解決環(huán)境、體制問題的方案。 

　　由于CAP覆蓋了歐盟75％的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革之初的3年，在根治農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、供過于求、耗費開支等方面的成效超出了預(yù)期： 

　　1.恢復了谷物市場平衡。公共儲備從1993年的3000萬噸下降到目前不到300萬噸的水平。 

　　2.由于休耕土地措施的成功運用，盡管受到氣候影響（如干旱），依舊成功控制了產(chǎn)量（1996年收成達到1.75億噸）。同時改革也成功地控制了產(chǎn)量上升的趨勢。 

　　3.歐盟生產(chǎn)的谷物更具市場競爭力。專家測算，用于飼養(yǎng)的谷物1992/93年至1995/96年期間年增長為1200萬噸（而1976－1993年期間年損失則為100－200萬噸）。 

　　4.歐盟總支出中用于農(nóng)業(yè)的實際開支已由1988年的64.2％減至1996年50.5％。 

　　歐盟委員會部長會議將繼續(xù)討論酒領(lǐng)域的改革方案。1996年7月會議通過水果、蔬菜的改革提議。還將于近期提議改革橄欖油領(lǐng)域，這將全面完成1991年啟動的改革進程。瘋牛病對消費行為的影響破壞了供需關(guān)系，因此歐盟現(xiàn)正著手解決牛肉領(lǐng)域的體制問題。1999年2月22日歐盟15國農(nóng)業(yè)部長會議討論了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策進一步改革的問題，內(nèi)容包括：從2000年起減少對農(nóng)

產(chǎn)品的價格補貼，減幅在15％到30％之間，并在2002年取消價格補貼。與此同時，歐盟將以“直接補貼”的方式給農(nóng)民一定程度的補償，費用由歐盟與成員國共同承擔。 

　　CAP改革的深化將有利于推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，并且已開始對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，包括支持就業(yè)、環(huán)境保護，保護消費者利益等方面都產(chǎn)生了積極的影響。 

　　(三)歐盟的農(nóng)場預(yù)算 

　　CAP是一項共同政策，它的基礎(chǔ)是歐盟總財政預(yù)算中的農(nóng)場預(yù)算。原來的《羅馬條約》為資助農(nóng)業(yè)政策設(shè)立了共同基金。自它誕生以來，歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金成為共同體財政預(yù)算中最大的唯一項目（亦稱農(nóng)場預(yù)算）。每當理事會和歐洲議會就共同體預(yù)算做出決定的時候，這便成為討論的固定焦點。歐盟的CAP是一個復雜的體系，其對象包括谷物、牛、羊、水產(chǎn)等23類主要農(nóng)產(chǎn)品，覆蓋了歐盟90％的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和70％的農(nóng)產(chǎn)品種類。主要是通過稅收（主要是關(guān)稅）和財政補貼的手段，對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控管理，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。1995年,歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)吸收了歐盟總預(yù)算的約48%。1996和1997年度，共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金預(yù)算為410億歐元。具體由歐盟負責的干預(yù)委員會及其派出機構(gòu)以及各成員國的農(nóng)業(yè)政策機構(gòu)來執(zhí)行。另外，還設(shè)立了聽眾法庭，這是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督?jīng)Q議過的資金使用是否合理。? 

　　其具體運行和機構(gòu)設(shè)置如下： 

　　1.財政一致：共同體的基本原則 

　　EAGGF的資金主要由成員國提供。最初，共同體預(yù)算原來由各成員國捐款籌集，1975年起，共同體預(yù)算集資來源已改為：（1）共同體內(nèi)部對進口農(nóng)產(chǎn)品征收的差價稅和工業(yè)品進口征收的關(guān)稅；（2）經(jīng)協(xié)調(diào)后各成員國交納1％左右的產(chǎn)品增值稅（TVA）。至此，共同體預(yù)算資金就不再按比例分攤，也不考慮他們將從農(nóng)業(yè)經(jīng)費中得到的最大受益。EAGGF是共同體總預(yù)算的一部分，成員國經(jīng)濟狀況基本上決定了其受資助的多少。富裕經(jīng)濟和欠富裕的成員國之間的財政一致是共同體的基本原則之一。這是共同體內(nèi)較高水平的經(jīng)濟和社會平衡的先決條件，也是農(nóng)業(yè)政策將起深遠作用的目標。至于共同體政策對國家財政的貢獻，這可從共同體在進口時對非歐盟國家征收海關(guān)關(guān)稅中體現(xiàn)。 

　　總農(nóng)業(yè)經(jīng)費和它在不同產(chǎn)品及范圍里的分配，是由部長理事會和歐洲議會在總預(yù)算程序下做出決定。價格和市場政策的花費被稱為“義務(wù)”費用：共同體不得不爭取可能獲得的必要資源以確保CAP的運行。因此，農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性得以確保，EAGGF提供了穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)，使長期實現(xiàn)CAP的目標成為可能。 

　　2.市場和價格的金融政策：保證部 

　　正如它的名字暗含的意思一樣，歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)由兩部分組成。在政策保護下的價格和市場方面,保證部給共同體提供了資金,包括CAP的改革補償金和附加措施。EAGGF費用的絕大部分在保證部運營，1995年農(nóng)業(yè)預(yù)算的90%，其中約一半花在農(nóng)場主的直接支付上。 

　　3.結(jié)構(gòu)政策的資助：指導部 

　　指導部是負責配置給結(jié)構(gòu)政策的共同體資源，如擁有現(xiàn)代化的援助，年青農(nóng)場主的任命，加工和推銷的援助以及多樣化經(jīng)營等方面。這和歐洲地區(qū)基金、歐洲社會基金一起受到關(guān)注，它還給邊遠地區(qū)的發(fā)展活動提供資助。這些措施的計劃和執(zhí)行，在與個別成員國或地區(qū)的合作上，運用互相提供資金的原則上，都是非常獨立的，1995年預(yù)算內(nèi)，指導部的份額約占農(nóng)業(yè)預(yù)算的10%。 

　　4.市場的共同組織(COM)? 

　　根據(jù)產(chǎn)品的不同采取不同的形式。在單一市場基礎(chǔ)上，它保證60%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的價格。COM的特色干預(yù)用來購買過剩產(chǎn)品，并提供外部保護以抵制低價進口的產(chǎn)品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了價格支持和直接援助(如谷物、小麥、橄欖油)；直接援助包括油籽、亞麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和雞蛋，以及進口保護如某些水果和蔬菜等。 

　　二、歐盟農(nóng)業(yè)政策和稅收政策對中國的借鑒意義 

　　中國和歐盟所處的地理位置、氣候條件不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異很大，加上各國國情的區(qū)別，很多值得參照、學習的政策可能一時還難以在中國發(fā)揮作用。針對中、歐農(nóng)業(yè)的不同發(fā)展階段及我們面臨的發(fā)展和改革任務(wù)，以下幾點原則是值得借鑒的： 

　　(一)運用財政補貼杠桿對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控和管理。財政補貼主要用于歐盟價格干預(yù)政策的實施和歐盟農(nóng)產(chǎn)品的出口補助。歐盟部長理事會每年在3月底之前都要決定下一生產(chǎn)年度（4月1日至次年3月31日）的農(nóng)產(chǎn)品價格（包括目標價格、干預(yù)價格或者對生產(chǎn)者的直接支付）。當共同市場上農(nóng)產(chǎn)品價格下降至干預(yù)價格時，各國的干預(yù)中心(干預(yù)委員會派出機構(gòu))就有義務(wù)以干預(yù)價格收購農(nóng)產(chǎn)品。此外，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市的季節(jié)，歐盟還向生產(chǎn)者或商人發(fā)放補貼，由他們負責把農(nóng)產(chǎn)品儲藏一段時間后再上市。80年代以后,歐盟農(nóng)產(chǎn)品開始出現(xiàn)過剩，為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，歐盟對成員國的某些農(nóng)產(chǎn)品如牛、羊、糖類、土豆等生產(chǎn)實行配額控制政策，對撤出市場的產(chǎn)品予以補嘗。同時，歐盟對外建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅制度，并實行出口補貼制度，建立“補償總額”，保證歐盟成員國的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上有一定的價格競爭能力,以防止共同市場之外的第三國農(nóng)產(chǎn)品對歐盟農(nóng)業(yè)生 
產(chǎn)者的沖擊。 

　　(二)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接支持。一是對硬質(zhì)小麥、橄欖油、煙草等歐盟生產(chǎn)不足的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予直接的財政補助。二是為了使某些農(nóng)產(chǎn)品如亞麻等降低成本，提高質(zhì)量，由歐盟給予補貼，農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)提供無息貸款。 

　　(三)運用財政補貼支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是直接補貼。主要是對成員國單獨項目的資助，要求項目必須符合歐盟共同利益，資助額只占項目所需資金的25％。二是間接補貼。在歐盟提供補貼，一般是所需投資的25％，必要時也可高達65％。其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策實施范圍包括：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、山區(qū)和貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售條件的改善和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。同時，還對邊遠地區(qū)、山區(qū)等實行一定的補貼政策。重點是對這些地區(qū)的環(huán)境保護補貼。政府根據(jù)成本費用及供求情況，制定農(nóng)產(chǎn)品最低目標價格。除谷物外，目標價格政策覆蓋所有農(nóng)畜產(chǎn)品，與產(chǎn)量掛鉤。當市場價格低于目標價格時，政府指定的機構(gòu)以目標價格收購農(nóng)產(chǎn)品，財政給予補貼。當市場價格高于目標價格10％(蔬菜12％)連續(xù)兩周不降時，政府將通過降低關(guān)稅率，直到市場平衡恢復。這項支出在預(yù)算支持項目支出中占的比例很小。三是用于農(nóng)村的發(fā)展項目。主要有兩方面：? 

　　1.支持、鼓勵農(nóng)場實行多種經(jīng)營，支持農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件改

善，提高農(nóng)村居民的福利，促進農(nóng)村發(fā)展。? 

　　2.支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐和技術(shù)水平的提高，保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少石油開采對農(nóng)業(yè)的污染，保證動植物的健康水平，達到提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人民生活水平的目的。 

　　農(nóng)村稅費本是此次考察一個重點。根據(jù)在歐洲考察的情況看，中國和歐盟國家的最大差別是所處的經(jīng)濟發(fā)展階段不同。歐盟的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)降至20%以下，他們具備了實行多數(shù)人補貼少數(shù)人政策的條件。但據(jù)到過中國考察的歐盟官員講：中國現(xiàn)階段面臨的問題，十分相似40年前歐共體農(nóng)業(yè)政策出臺前的情況。制定明確統(tǒng)一、上下一致、能夠長期堅持的推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完整的農(nóng)村發(fā)展政策應(yīng)該是時候了。 

　　我們經(jīng)常講發(fā)達國家是全面的以工補農(nóng)，但其中在稅收方面，歐盟對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)沒有優(yōu)惠政策。而主要是在流通領(lǐng)域，對進口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒類等，約占歐盟農(nóng)產(chǎn)品的12％。因為，歐洲的每一個農(nóng)場主，雖然平均規(guī)模只有美國的1／10，但勞動生產(chǎn)率不低，也是獨立的經(jīng)營法人，依法照章納稅。政府的投資或稅收、價格的優(yōu)惠是建立在獨立核算、自負盈虧的基礎(chǔ)上。例如，歐盟信貸（無息）支持不超過項目總投資的25%；但歐盟通過對進口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅和其他關(guān)稅，就解決了歐盟農(nóng)業(yè)政策經(jīng)費26.5%的預(yù)算問題，因此平衡了歐盟區(qū)域內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。 

　　CAP本身也提供了稅收，表現(xiàn)在征收農(nóng)場貿(mào)易稅和糖稅（也稱農(nóng)業(yè)稅）上，這些作為內(nèi)部資源也納入共同體預(yù)算（大約絕對額只20億歐元，比重由最初只占4.65%降至目前的2.41%）。但總體上，來自農(nóng)業(yè)以外的支持占了絕對多數(shù)。歐盟總財政預(yù)算的三大來源：一是關(guān)稅（含進口農(nóng)產(chǎn)品差價稅），最初占25.58%，現(xiàn)仍達13%；二是各國增值稅按1%比例提取的額度，最初占51.16%，現(xiàn)仍達48.19%；三是第四資源，即各國按國民生產(chǎn)總值狀況提取的額度，最初絕對額只60億歐元，現(xiàn)已上升為270億歐元，占32.53%。預(yù)計到本世紀末，歐盟財政預(yù)算的總收入占全部成員國的國民生產(chǎn)總值的比重將從1996年的1.2%增加到1999年的1.27%。正是雄厚的財力支持了共同農(nóng)業(yè)政策長期有效的保護歐盟國家農(nóng)業(yè)的健康成長。 

　　與歐洲相比，我們一方面受總財力限制，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持還要逐步增加，目前取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的局面，一時難以改變；另一方面，如何增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，以及如何用好支農(nóng)和扶農(nóng)的資金，還是大有文章可作。目前的農(nóng)村稅費改革為理順各方面關(guān)系提供了機遇，盼能夠認真仔細妥善處理相關(guān)問題。 

　　歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的最大啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中最不可回避的大問題，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變動的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，處理得好，我們可以乘著高速發(fā)展的航船駛抵現(xiàn)代化的彼岸。搞得不好，我們將過不了現(xiàn)代化這一關(guān)，甚至可能在可持續(xù)發(fā)展與知識經(jīng)濟的浪潮中觸礁。 

　　當前中國經(jīng)濟內(nèi)需不足首要就是農(nóng)民收入偏低。但一般農(nóng)產(chǎn)品的進一步增長也遇到了市場需求的制約，以往支持農(nóng)民增收的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力有序流動，也遇到城市國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊。目前的核心問題，農(nóng)村內(nèi)部確有均衡稅負、調(diào)整資金投向的余地，但正如有關(guān)人士認識到的，中國已經(jīng)開始進入全面以工補農(nóng)的階段，還是要在全面增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入上多下功夫為好。不能總是停留在農(nóng)民事農(nóng)民辦的階段，企圖還是靠剝奪農(nóng)民來完成有史以來最為重大的國民經(jīng)濟調(diào)整任務(wù)，很可能是欲速則不達，陷入城鄉(xiāng)首尾難顧的尷尬局面。目前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題已經(jīng)是全局性問題，必須在整體思路上實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，走世界上相同農(nóng)業(yè)規(guī)模的國家在相同發(fā)展階段必然的道路，才是解決問題的出路。 

　　三、新的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段如何迎接機遇和挑戰(zhàn) 

　　40年前，歐共體為了應(yīng)對歐洲國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的挑戰(zhàn)，率先在關(guān)系全局的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛私y(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策，統(tǒng)一的實質(zhì)簡言之，即是一致對外的農(nóng)業(yè)保護政策。其間，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)歷了由短缺到過剩的變化過程，特別是1992年以后，為協(xié)調(diào)關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判的關(guān)系，共同農(nóng)業(yè)政策又作了重大調(diào)整，但是保護的基調(diào)未變，不過是調(diào)整了保護的方面和領(lǐng)域。 

　　(一)歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整 

　　1.關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的定義 

　　從60年代開始，歐盟不斷深化和擴展其內(nèi)涵。80年代中期以來，歐盟越來越關(guān)注農(nóng)村發(fā)展。1993年生效的歐盟條約特別提到農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展，即幫助周邊、欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。1994－1999年期間，歐盟共投入整個預(yù)算的1／3，約1410億歐元（1992年價格）。 

　　農(nóng)村發(fā)展的主要目的是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)。一個有競爭力的農(nóng)業(yè)很關(guān)鍵。此外，農(nóng)村經(jīng)濟多元化也很重要。為此，歐盟著力發(fā)展中小企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)村的新技術(shù)、郊區(qū)旅游業(yè)等等。環(huán)保、人員培訓將成為今后服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點。1994－1999年間，歐盟發(fā)展農(nóng)村的措施擴展到鼓勵旅游，投資手工藝，保護鄉(xiāng)村遺產(chǎn)、環(huán)境以及田園風光。 

　　2.把握農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位 

　　歐盟認為，挑戰(zhàn)主要來自以下三方面： 

　　內(nèi)部而言，歐盟將繼續(xù)長期致力于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)村政策，確保社會、經(jīng)濟活力，盡量簡化CAP的管理程序。來自外部的挑戰(zhàn)在于如何使歐盟更適應(yīng)競爭日趨激烈、逐步向貿(mào)易自由化過渡的國際大環(huán)境。為此，歐盟需要更好地迎接第三個挑戰(zhàn)，即歐盟東擴，吸納中東歐的鄰國，使其農(nóng)業(yè)人口翻番，農(nóng)地面積增加40％以上。 

　　1992年的改革固然是為解決當時歐盟內(nèi)部問題。但亦使歐盟履行了1994年簽署的烏拉圭回合關(guān)貿(mào)總協(xié)定中規(guī)定的義務(wù)。這一協(xié)定涵蓋了所有農(nóng)產(chǎn)品，規(guī)定6年內(nèi)消減20％國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品補貼、36％出口補貼預(yù)算額以及21％有出口補貼的農(nóng)產(chǎn)品出口量。 

　　在即將開始的新一輪世貿(mào)組織的談判中，歐盟也將挾其在環(huán)境保護的研究和實踐優(yōu)勢，為歐洲的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展爭得更多的利益。 

　　3.保留農(nóng)民和保護農(nóng)業(yè)，就是保護環(huán)境? 

　　農(nóng)業(yè)已不是過去僅涉及糧食安全，而是包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)，經(jīng)濟是否可持續(xù)發(fā)展的大問題。因此，歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施旨在為農(nóng)場主提供技術(shù)援助，倡導資源、環(huán)境保護。在歐盟成員國的提議下，通過了與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的160多個提案。其措施在于鼓勵農(nóng)場主將自己不僅看作食物的生產(chǎn)者，也看作環(huán)境的保護者。 

　　CAP改革方案中，植被方面的資助是為了創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)植被環(huán)境，平衡農(nóng)產(chǎn)品市場。歐盟在林業(yè)方面的其他目標：保護環(huán)境、促進林區(qū)發(fā)展、郊區(qū)及欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品銷售等。 

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  ?為適應(yīng)新時期的挑戰(zhàn)，歐盟開始推行提前退休措施。盡管改革方案中農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)措施是強制性的，所有成員國必須執(zhí)行，但提前退休方案并非如此。如果成員國同意或者農(nóng)場主自愿提前退休，這一措施很重要，尤其考慮到歐盟約50％的農(nóng)民55歲以上。至1996年春，15個歐盟成員國中已有10個實行提前退休措施，將涉及約21.2萬人，交出土地430萬公頃。這些土地將主要用于扶植年輕農(nóng)場主，擴展已有領(lǐng)域以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 

　　(二)歐盟迎接挑戰(zhàn)的法律基礎(chǔ) 

　　共同農(nóng)業(yè)政策實行40年而依然富有生命力，得利于其逐步完善的法律基礎(chǔ)——歐盟條約第38－47條。明確了歐盟機制的職責：歐洲委員會負責制定和啟動政策性計劃。部長理事會(代表歐盟15個成員國政府)是決策機構(gòu),為CAP提供主要的政策性指導。在部長理事會籌備會之前，部長們會得到由來自成員國的高級農(nóng)業(yè)官員組成的農(nóng)業(yè)特別委員會提供的幫助。 

　　歐洲議會必須在部長理事會做出決定之前拿出它在同類立法提案的意見。正如在前面部分提到的，聽眾法庭是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，負責監(jiān)督歐盟財政部預(yù)算的合理使用。歐盟經(jīng)濟特別委員會(代表不同類型經(jīng)濟和社會經(jīng)濟活動)和歐盟地區(qū)委員會(代表歐盟地區(qū)),兩者都有顧問責任，定期就農(nóng)業(yè)問題準備意見。 

　　除了準備和啟動立法提案的責任外，委員會也負責歐共體農(nóng)業(yè)政策的日常管理。它包括監(jiān)控市場，并隨之作出必要調(diào)整。這一任務(wù)中，委員會得到為照顧不同部門利益的管理委員會的幫助，這些部門是由來自不同國家部門的有關(guān)專家組成的，它們由委員會掌管。委員會也尋求保證，讓那些在國家水平內(nèi)負責政策實現(xiàn)的國家機構(gòu)(農(nóng)業(yè)部門、調(diào)停理事會等)完成他們的義務(wù)。委員會在政策的細節(jié)申請和調(diào)整方面求教于管理委員會。 

　　結(jié)構(gòu)性政策方面，委員會得到由來自成員國有關(guān)部門的專家組成的星星委員會的幫助(歐盟委員會在農(nóng)業(yè)上的結(jié)構(gòu))。委員會也會通過歐盟農(nóng)業(yè)顧問委員會定期正式地求教于非政府部門(歐盟的生產(chǎn)者、合作者、加工和貿(mào)易部門、農(nóng)場工人以及消費者)。 

　　這些程序在1993年10月29日，由歐洲議會、理事會及委員會通過的內(nèi)部機構(gòu)協(xié)議下得到加強，其目的是為履行預(yù)算原則，提高每年預(yù)算程序和機構(gòu)間預(yù)算事務(wù)合作方面的效率。這個協(xié)議是由歐洲議會(領(lǐng)導機構(gòu))根據(jù)1988年2月的預(yù)算原則重新擬訂的。1988年的預(yù)算原則給確定農(nóng)業(yè)經(jīng)費的最高限額提供了內(nèi)部依據(jù)，與之相關(guān)的趨勢是歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值。農(nóng)業(yè)經(jīng)費的控制因此成為歐盟政策的關(guān)鍵性目標。從歐盟預(yù)算的比例來看，說明其正呈下降趨勢——1980年占歐盟總預(yù)算的70%,而1995年約占48%。每年所有農(nóng)業(yè)政策組成部分的新決定和新議案，作為他們資助的意義都要接受檢驗。但還是不能完全避免決議撥款和實際需要的差距，因為共同體內(nèi)生產(chǎn)趨勢、世界市場價格和匯率總是不能被精確地預(yù)言。 

　　由此可見，行之有效的政策靠的是運行良好的組織系統(tǒng)和機制。當然，歐洲是由分散走向統(tǒng)一，而我們則在一定意義上講是集權(quán)走向分權(quán)。但在任何情況下要有執(zhí)行政策的組織和運行操作的程序與機制，則是必須的。? 

　　(三)值得思考的若干問題 

　　1.我們的支農(nóng)政策靠什么貫徹? 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級是完整的政府好呢，還是還權(quán)于民，讓集體經(jīng)濟組織自己決定事務(wù)；或是凡是那級政府出臺的政策，就由那一級政府出錢；要賦予下級和基層政府或有關(guān)組織責、權(quán)、利，充分有效行使貫徹落實政策的職權(quán)，不能是中央與地方、縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間矛盾向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，恐怕是優(yōu)先要考慮的。因為，至少在村以下是農(nóng)民自治，要尊重農(nóng)民權(quán)益。因此，農(nóng)村費改稅，要想解決問題，必須理順體制，不能就事論事。至少要有解決農(nóng)民負擔問題的先后順序，要標本兼治，而且關(guān)鍵是要不斷增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項投入。在新的發(fā)展階段，如何不斷增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項投入，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的、以往追求農(nóng)產(chǎn)品總量增長的思維模式。特別是將原有的農(nóng)業(yè)投入概念盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村投入的理念。 

　　2.我們是否需要重新修訂完整的農(nóng)村發(fā)展政策 

　　在此，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策的原則值得參考： 

　　在歐洲，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)仍然是主要經(jīng)濟，對農(nóng)村地區(qū)的風貌和社會結(jié)構(gòu)都有較大影響。在這種情況下，提供新的經(jīng)濟活動和收入來源是十分必要的。歐盟對農(nóng)村發(fā)展的承諾正是建立在認可和接受這一點的基礎(chǔ)上。農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)多樣化要求采用一條多方面綜合的道路。 

　　歐盟農(nóng)村發(fā)展政策有4個明確的目標： 

　　·歐盟維持和創(chuàng)造工作機會來促進經(jīng)濟與社會的融合； 

　　·通過鼓勵多樣化，增加基本建設(shè)和提供新技術(shù)來克服發(fā)展中的障礙； 

　　·提高生活質(zhì)量(通過保護環(huán)境,提供基本服務(wù)等)； 

　　·在保存其原有文化和傳統(tǒng)的同時維持可行的社區(qū)的模式。 
　　農(nóng)村政策要想有效,還必須注意到農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的全部事件。歐共體的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路反映了這一點。 

　　歐共體從以下幾方面對農(nóng)村發(fā)展提出明確的協(xié)助計劃： 

　　·結(jié)構(gòu)基金計劃，通過以地區(qū)為目標的援助和同類措施，以及用新的創(chuàng)見來幫助實行結(jié)構(gòu)調(diào)整； 

　　·CAP(常規(guī)農(nóng)業(yè)政策)的相關(guān)措施,這一政策是為幫助農(nóng)業(yè)社會適應(yīng)市場制度的變化結(jié)果和提供新的收入來源而制定的； 

　　·其他與林業(yè)和環(huán)境有關(guān)的政策也有助于農(nóng)村的發(fā)展； 

　　·農(nóng)業(yè)、林業(yè)和農(nóng)村發(fā)展研究； 

　　·農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)資源的保護、認定、收集和開發(fā)。 
　　結(jié)構(gòu)基金的總體預(yù)算在1994—1999年有大輻度增長,從600億歐元(1989－1993年)增至1994－1999年的1461.47億歐元。關(guān)于結(jié)構(gòu)基金任務(wù)的內(nèi)容，提出6個目標,其中有4個是促進農(nóng)村的整體發(fā)展： 

　　·目標1:重在加快落后地區(qū)(國民生產(chǎn)總值低于歐盟平均國民生產(chǎn)總值75%)的發(fā)展； 

　　·目標5(a)重在改造整個共同體的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)； 

　　·目標5(b)明確包括了一些地理位置上農(nóng)村的發(fā)展； 

　　·目標6幫助芬蘭和瑞典的一些人口密度較低的地區(qū)。 

　　這方面總的來說在1989－1993年期間,用于農(nóng)村發(fā)展的資金大約是150億歐元,而到1994－1999年期間,這一投入幾乎翻了一倍。 

　　可以說，歐盟各國已經(jīng)基本完成了由追求農(nóng)產(chǎn)品總量增

長到完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的過程，進入了后工業(yè)化乃至信息化、知識經(jīng)濟時代，依然如此重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。實際反映了，在經(jīng)濟發(fā)展的任何階段，都存在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)問題，它愈來愈成為可持續(xù)發(fā)展的主題。犧牲農(nóng)業(yè)辦工業(yè)，犧牲農(nóng)村發(fā)展城市，最終都將付出歷史代價，這已是人們?nèi)找婷鞔_的共識。因此，可以如此理解，歐洲的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，除了歷史文化因素外，工業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與其長期堅持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念是分不開的。

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