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論地方公債發(fā)行的必要性和可行性
在債券市場比較發(fā)達(dá)的西方國家，地方政府發(fā)行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國，雖然理論界曾對地方政府可否發(fā)行債券進(jìn)行過探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資�？墒牵S著我國社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，地方政府通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。
一、我國地方公債發(fā)行的背景
傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的“國家財(cái)政”指的就是全國統(tǒng)一的財(cái)政，地方財(cái)政只是中央財(cái)政的附屬物，在中央編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財(cái)政聯(lián)成了一個整體，地方政府沒有單獨(dú)的舉債權(quán)力。此時(shí)公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級政府共同努力來完成的。這就無所謂“國債”和“地方債”的區(qū)分，或者說是只有國債而無地方債。在西方，“公債”概念與“國債”概念是既一致又區(qū)分的，國債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因?yàn)橹挥羞@些債務(wù)才是“國家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。
這種先是將整個國家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財(cái)權(quán)財(cái)力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因?yàn)椋绻?dāng)時(shí)沒有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨(dú)立自主的發(fā)行債券活動，其直接后果就是這部分資金運(yùn)動處于統(tǒng)一計(jì)劃之外，這立即就會形成對國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時(shí)我國將“既無內(nèi)債又無外債”視為是社會主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對公債這一本質(zhì)要求的直接反映。
從公債的作用來看，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我國公債是國家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，正在努力建立和完善社會主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過熱狀態(tài)時(shí)，政府就要減少財(cái)政赤字以至安排財(cái)政盈余，此時(shí)公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運(yùn)用財(cái)政盈余實(shí)現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動較大的特點(diǎn)，彌補(bǔ)著赤字而服務(wù)和配合著財(cái)政政策的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的間接宏觀調(diào)控目的。
二、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。
1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)
�。�1）地方政府也需要提供公共產(chǎn)品 地方政府擁有相對獨(dú)立的行政權(quán)，與此相對應(yīng)，地方政府也應(yīng)提供地方性的公共產(chǎn)品。同中央政府相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品具有地方性的特點(diǎn)，即為特定區(qū)域消費(fèi)者共同消費(fèi)，如地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等。地方政府提供地方公共產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公共產(chǎn)品（如行政支出等）的提供主要依靠稅收來籌集資金，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如收費(fèi)公路等）的提供一般來說主要依靠稅收、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)費(fèi)收入。若這些獎金不能滿足需要，則必須通過其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿足資金需要，這就產(chǎn)生了地方政府的借款需求。 �。�2）地方財(cái)政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用
從消費(fèi)者受益群體的角度講，地方公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有區(qū)域性的特征。從資金支出來看，地方政府支出也是全國財(cái)政支出的一部分，同樣具有財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用同中央政府是一致的。因此，具有一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴(kuò)大地方財(cái)政支出（主要是建設(shè)性支出），一方面可以拉動地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素；另一方面地方財(cái)政支出的擴(kuò)大也可以通過財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)使得國民總產(chǎn)出成倍增長，這一點(diǎn)在一國經(jīng)濟(jì)處于相對通貨緊縮時(shí)期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來說，私人投資的積極性較低，整個社會消費(fèi)也處于相對較低的水平。若政府能在此時(shí)擴(kuò)大公共支出，不但不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于政府支出的增加彌補(bǔ)了私人消費(fèi)的不足，通過乘數(shù)效應(yīng)會對整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的推動作用。
�。�3）我國財(cái)稅管理體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形式，也要求地方政府開拓新的籌資渠道。眾所周知，我國現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅三大塊，中央稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸中央政府和地方政府，而中央和地方享稅收入則按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方財(cái)政收不抵支的，中央政府給予一定的補(bǔ)助，地方政府沒有獨(dú)立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方政府由于缺乏其他融資渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方政府無法進(jìn)行一些對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生重大推動作用的項(xiàng)目投資，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方政府存在著一定的資金需求。另外，改革開放以來，在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就的同時(shí)，居民的收入水平也有了相當(dāng)大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少地方達(dá)到了小康水平，巨額的居民儲蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。 2、地方赤字的資本項(xiàng)目部分在理論上和管理上都沒有理由不讓地方政府通過貸款來解決。資本項(xiàng)目不同于經(jīng)常性項(xiàng)目，前者的受益期不僅限于當(dāng)期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分?jǐn)偟礁髌谑芤娴娜藗兩砩希@就客觀上要求一種能將負(fù)擔(dān)向后遞延的公共融資形式，地方政府借款正好滿足這一要求。借款機(jī)制通過資本項(xiàng)目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方政府活效率，并符合廣為認(rèn)同的受益公平原則。
3、地方公債的發(fā)行對我國積極財(cái)政政策的實(shí)施有積極的推動作用。
如果發(fā)行地方公債，地方政府將會擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿足資本建設(shè)項(xiàng)目上的資金的不足，彌補(bǔ)財(cái)政赤字。而這筆不菲的資金必然會帶動我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類地方公債以中長期公債為主，這樣可以在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時(shí)能有效的抑制需求膨脹，而由國家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會對各地實(shí)際情況的了解上有所偏差，地方政府也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動地方經(jīng)濟(jì)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動國內(nèi)需求，則大有所為，而且中國是一個大國，立足于國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)是長遠(yuǎn)的方針。 三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧?nbsp;
1、國外地方公債
發(fā)行的現(xiàn)狀
西方的市場經(jīng)濟(jì)決定了，其財(cái)政體制采用的是分稅制分級財(cái)政體制模式，此時(shí)的地方財(cái)政是獨(dú)立的一級財(cái)政，獨(dú)立地?fù)碛幸欢ǖ陌l(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨(dú)立性的具體內(nèi)容之一。同時(shí)地方財(cái)政的獨(dú)立性也決定了，地方債與國家債是不能等同的。此外，市場經(jīng)濟(jì)也決定了，各級政府所屬機(jī)構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對獨(dú)立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購買活動，是西方整個社會資本流向的一個重要方面。西方國家不存在直接安排整個國民經(jīng)濟(jì)活動的計(jì)劃，私人資本通過債券市場運(yùn)動，也不存在沖擊國家計(jì)劃的問題。債券市場的運(yùn)轉(zhuǎn)，為西方資本的流動和運(yùn)用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強(qiáng)資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動員了閑置資本而增大了社會需求，反而是有利于社會總供需均衡的。這些，都決定了西方市場式公債與我國計(jì)劃式公債的不同形式和特點(diǎn)。 如今，西方國家特別是工業(yè)化國家，地方政府的借款占全部地方政府收入來源大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，政府的經(jīng)常性財(cái)政收入難以滿足這? 志薅鈧С觶?揮脅捎梅⑿械胤焦??姆絞嚼疵植鉤嘧幀?/P>
2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
�。�1）巨額儲蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。
厲以寧教授曾經(jīng)說過，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動經(jīng)濟(jì)�，F(xiàn)在居民儲蓄存款已經(jīng)超過了6 萬億，手頭現(xiàn)金 1 萬億，加起來就是 7 萬億，假如有 1 ／ 7 進(jìn)來，將使當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大大改觀。 7 萬億民間資金通過產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、證券投資基金等各種投資基金參與進(jìn)來，經(jīng)濟(jì)就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來，通過發(fā)行地方公債的方式，用到政府的關(guān)鍵項(xiàng)目上，則會事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至國家的建設(shè)中來。
（2）地方借款的存在已經(jīng)為地方發(fā)行公債提供了實(shí)踐準(zhǔn)備。
在我國，雖然《預(yù)算法》嚴(yán)格限制地方政府發(fā)行債券，但各級地方政府以信用方式借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，其中有向金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、和其他政府單位的直接借款，也有拖欠公職人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)以及政府機(jī)構(gòu)收購農(nóng)產(chǎn)品時(shí)打“白條”形式的間接借款。間接借款在觀念上不易被當(dāng)作地方借款，但實(shí)際上它同地方政府的直接借款沒有什么本質(zhì)上的不同，因?yàn)榈胤秸瑯颖仨毘袚?dān)償付責(zé)任。1995年的地方財(cái)政決算資料顯示，全國2490個縣級單位中，有當(dāng)年赤字的縣達(dá)1211個，占全部縣級單位的48.6%；有歷年赤字的縣達(dá)1081個，占全部縣級單位的43.4%。如果欠拔經(jīng)費(fèi)以及要求地方企業(yè)資助地方政府的某些地方公共服務(wù)供應(yīng)的情況考慮在內(nèi)，地方財(cái)政赤字還要大的多。 地方借款的盛行反映了地方財(cái)政實(shí)踐中的一些重大問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中、特別是在地方公共服務(wù)供應(yīng)中扮演了一個日益重要的角色。 �。�3）地方政府有償還一定限額借款的能力。
在實(shí)行分稅制的財(cái)政體制下，地方政府擁有屬于自己的稅種及相應(yīng)的稅收來源，其財(cái)源的寬窄也就決定其稅收收入的多寡，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也決定了今后地方財(cái)力的增長能力。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是可見一斑，只要給這些地區(qū)更多的資金滿足它們的種種經(jīng)濟(jì)制肘，必然會帶來經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，稅收收入的不斷增加。此外，政府把這些公債收入投資于資本性項(xiàng)目，這是以效益為原則的，會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益，只要經(jīng)過科學(xué)的管理，使債券向中長期靠攏，便可足以還本付息。再次，地方政府舉債籌資的數(shù)量必須與其今后的償債能力相一致。雖然我國經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大的變化，綜合國力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但我國畢竟是一個發(fā)展中國家，政府需要做的事情很多，而且我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出，中西部地區(qū)發(fā)展任務(wù)也相當(dāng)艱巨。因此，各地的償債能力有所區(qū)別，我們就不妨根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)條件來限制其發(fā)行數(shù)量。
3、地方公債發(fā)行信用問題的解決。
（1）多種發(fā)行方式并存。
A、中央政府代理地方政府發(fā)債籌資 。
就一國而言，中央政府的信用等級是最高的，因而其發(fā)行的債券一般認(rèn)為是一種零風(fēng)險(xiǎn)債券，在一國擁有足夠承債能力的情況下，中央政府發(fā)行的債券總會是市場投資者樂于投資的重要金融商品。
中央政府代理地方政府發(fā)行債券籌集建設(shè)資金，是一種代理行為，不承擔(dān)這些債務(wù)到期的還本付息責(zé)任。中央政府代理地方政府發(fā)行債券后，所籌集的資金交由地方政府用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，其產(chǎn)生的收益為地方所有，所以地方政府必須承擔(dān)這些債券的還本付息責(zé)任。同時(shí)，從另一個角度看，地方利用國債資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用，地方投資的項(xiàng)目有些還具有共享性。因此，在堅(jiān)持地方還本付息的基本原則下，由中央政府對地方財(cái)政進(jìn)行適度貼息，減輕地方政府的還款壓力，貼息的多少可視項(xiàng)目共享的情況以及中央財(cái)力而定。這樣做，最大的好處是，可以使某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快。有些地方特別是中西部地區(qū)，由于地方財(cái)力增長有限，限制了其利用國債資金項(xiàng)目的申報(bào)，若中央政府給予部分貼息，使得項(xiàng)目能付諸實(shí)施。通過促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動地方財(cái)力的增加。
B、地方政府自行發(fā)行公債。
地方政府自行發(fā)行公債，需要該政府有很高的信用度和發(fā)達(dá)的資本市場，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于政府。所以，這對政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定的要求，但無論是中央政府代理地方政府發(fā)債籌資還是由地方政府自行發(fā)債籌資都必須遵循以下兩點(diǎn)原則：
1、償債能力原則
地方政府舉債籌資必須要有一定的限額，這與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相聯(lián)系的，地方政府發(fā)行債券后，地方政府便取得了這筆資金的使用權(quán)，同時(shí)也就承擔(dān)了到期還本付息的義務(wù)。這就要求地方政府在申報(bào)舉債時(shí)必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力等慎重權(quán)衡，而不能盲目爭指標(biāo)、爭項(xiàng)目、爭資源、若到期無法歸還本息，將會給中央財(cái)政的正常運(yùn)行帶來不利影響，甚至影響中央財(cái)政今后自身的舉債。 2、效益原則
地方財(cái)政在運(yùn)用資金時(shí)必須考慮到資金的使用效率，確保資金投入所產(chǎn)生的效益能夠按期還本付息。我國目前實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算，財(cái)政支出分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。舉債所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項(xiàng)目支出，而不能用于平衡經(jīng)常性支出的赤字。這里所說的收益包括直接收益和間接收益，直接收益是指該項(xiàng)目自身能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。間接收益是指該項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但通過其他方面可以表現(xiàn)出來。地方政府確保將這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目，否則會對今后年度地方政府的財(cái)政收支產(chǎn)生極為不利的影響。 （2）中央可以
對地方公債的發(fā)行進(jìn)行限制和管理，從而防范債務(wù)危機(jī)。 以上分析表明，禁止或過于嚴(yán)厲限制地方政府借款是不必要的，但對地方政府借款實(shí)施適當(dāng)?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚模胤秸l(fā)行公債是一個全面而系統(tǒng)的工程，中央有必要對地方政府的公債發(fā)行機(jī)制有所限制，對其債務(wù)規(guī)模、發(fā)行期限、利率、投資方向、償債方式等都要有明確的規(guī)定。
A、對地方公債發(fā)行的規(guī)模和用途以法律形式進(jìn)行規(guī)定和確認(rèn)。全面禁止地方赤字可能會影響未來效益的開發(fā)。因此，預(yù)算法應(yīng)該允許地方各級政府借支，但借支必須在上一級政府所能提供的資源或在中央政府批準(zhǔn)的文件范圍之內(nèi)。各種形式的借支都必須向上報(bào)告，每年總借支的限量必須由中央政府同有關(guān)地方政府協(xié)商以后明確規(guī)定，以利于中央控制借貸總量。此外，地方借款必須用于資本性項(xiàng)目資金的不足，用于彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，不能用作其他用途。
B、為了允許地方公債的同時(shí)保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，可以設(shè)計(jì)一系列有效的管理方法，核心是中央政府通過行政控制和市場調(diào)節(jié)的有效結(jié)合來管理地方公債。具體措施包括：①保證一些基本的控制手段，尤其是保證實(shí)施借款時(shí)符合法律規(guī)定，如借款必須與資本支出相聯(lián)系，償債比率、絕對債務(wù)水平必須符合法定要求，不能直接對外借款，等等；②將借款總額控制在與宏觀經(jīng)濟(jì)需要相一致的最高范圍內(nèi)；③及時(shí)收集和公布各級政府借債資料，以利于市場對其資信作出正確的反映；④禁止一切內(nèi)部資金市場，以防止地方通過低于合理的資金成本從內(nèi)部市場融資。
C、地方利用國債資金的收支應(yīng)列入地方預(yù)算。其申報(bào)的借款額度作為預(yù)算收入，償還的資金列為預(yù)算支出。有些利用國債資金項(xiàng)目的收益就建立專項(xiàng)償債基金，由省級財(cái)政部門管理。地方政府預(yù)算經(jīng)過地方人民代表大會通過后就具備了法律效力，它對地方政府如何運(yùn)用財(cái)力起到了有效的制約作用。通過財(cái)政預(yù)算進(jìn)行約束，可以保證舉債本息的按期償還。設(shè)立償債基金就是由政府出資建立基金，由特定的機(jī)構(gòu)管理，從而杜絕基金的任意挪用，確保所舉債務(wù)本息的按期償還。 綜上所述，必要性和可行性并存，使得地方公債發(fā)行有了其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國正處于一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，在這個時(shí)期，我們?nèi)狈Φ氖琴Y金和技術(shù)，如果把民間巨大的投資潛力挖掘出來，則會給中國經(jīng)濟(jì)帶來翻天覆地的變化。我們不難相信，在不遠(yuǎn)的將來，地方公債的發(fā)行將會被提到議事日程上來。
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