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農(nóng)村稅費(fèi)改革后面臨三大難題
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)集體收入來(lái)源結(jié)構(gòu)和收入數(shù)量都發(fā)生極大變化。從收入來(lái)源構(gòu)成看，改革前后村級(jí)收入來(lái)源主要有五部分組成（見(jiàn)下表）：農(nóng)村稅費(fèi)改革前后村級(jí)收入來(lái)源情況表
改革前 改革后
1 村提留 農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加
2 村內(nèi)興辦集體公 向不承包土地的農(nóng)民收取
益事業(yè)的資金 的鄉(xiāng)村公益事業(yè)資金
3 各種承包發(fā)包收入 興辦村級(jí)集體事業(yè)“一事
一議”籌集資金
4 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入 財(cái)政補(bǔ)助資金
5 其他收入 村級(jí)各種承包收入、生產(chǎn)
經(jīng)營(yíng)收入和其他收入
改革前后比較，盡管村級(jí)收入來(lái)源都是五部分，但情況并不一樣。(1)改革前，村級(jí)經(jīng)費(fèi)主要依靠村提留，村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)，占原村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的比例在50%以上，而改革后則主要依靠“兩稅”附加，農(nóng)業(yè)稅附加比例為正稅的40%；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加比例為正稅的10%-20%。改革前后相比，“兩稅”附加大大小于村提留，2001年，山東省威市村提留8820萬(wàn)元，如果按改革后的辦法計(jì)算（農(nóng)業(yè)稅附加40%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加15%），兩稅附加4007萬(wàn)元，兩者相差4800萬(wàn)元，減少了54%。(2)改革前收取的公益事業(yè)資金，許多地方演變?yōu)橐环N固定收入，而改革后收取的“一事一議”資金，既有上限要求（山東每個(gè)農(nóng)民“一事一議”負(fù)擔(dān)每年不得超過(guò)15元），又強(qiáng)調(diào)必須經(jīng)過(guò)民主程序，所以，真正實(shí)施起來(lái)不但籌資數(shù)量少，而且操作也比較難。(3)改革后新增加的鄉(xiāng)村公益事業(yè)資金，是按照“均衡減負(fù)”的原則，向不承包土地或承包土地明顯少于當(dāng)?shù)仄骄�，并從事工商業(yè)活動(dòng)或養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)村居民收取的用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)的資金，且實(shí)行上限控制（山東每人每年不超過(guò)90元），總的看這部分人不是很多，收取的資金數(shù)量也有限。至于財(cái)政補(bǔ)助資金，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)改革后部分經(jīng)費(fèi)非常困難的村給予的補(bǔ)助，實(shí)際上，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)十分困難，大多無(wú)力對(duì)村級(jí)進(jìn)行補(bǔ)助�？傊�，改革后，村級(jí)財(cái)力都有不同程度的下降，據(jù)我們對(duì)威海市的一個(gè)300戶(hù)的中等村調(diào)查，改革后，村級(jí)財(cái)力大約減少30%左右。
村級(jí)收入的減少，對(duì)基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)影響極大。國(guó)務(wù)院2001年5號(hào)文件規(guī)定，改革后，每個(gè)行政村按3-5人配備干部，如果加上誤工補(bǔ)貼人員（享受誤工補(bǔ)貼人員不得超過(guò)全村總?cè)丝诘?‰），一個(gè)中等村干部和誤工補(bǔ)貼人員至少在5人左右，如果按5人計(jì)算（實(shí)際上遠(yuǎn)不止5人，我們調(diào)查的一個(gè)300戶(hù)的村子有10人），每人每月500元，5人一年支出就是3萬(wàn)元，就是說(shuō)要保證村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)至少需要3萬(wàn)元，如果加上接待費(fèi)、訂報(bào)費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置和燃修費(fèi)等雜七雜八的各種費(fèi)用，村級(jí)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)。安徽的情況也反映了這一點(diǎn)，安徽池州市2000年有260個(gè)村運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)在2萬(wàn)元以下，約占村總數(shù)的27%；3萬(wàn)元以下的村近400個(gè)，約占40%。改革后村級(jí)財(cái)力減少，亂收費(fèi)的口子又被堵上了，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的困難進(jìn)一步加大。可以設(shè)想，如果村級(jí)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺，村級(jí)組織的生存就面臨極大的危機(jī)。
解決村級(jí)財(cái)力不足問(wèn)題，從根本上說(shuō)要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力培植地方財(cái)源，夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)。但遠(yuǎn)水解不了近渴，財(cái)源建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不能馬上見(jiàn)效，就近期來(lái)說(shuō)，還要采取應(yīng)急之策，除了下決心減人、減機(jī)構(gòu)、精兵簡(jiǎn)政、壓縮財(cái)政支出外，特別應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。安徽陸安地區(qū)舒城縣為了解決村級(jí)資金困難，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩稅”附加不足3萬(wàn)元的村由縣財(cái)政直接補(bǔ)助到位。江蘇省為了解決村級(jí)資金困難，規(guī)定農(nóng)業(yè)稅的10%返還村級(jí)用于維持運(yùn)轉(zhuǎn)。山東省從農(nóng)業(yè)稅正稅中拿出1個(gè)百分點(diǎn)，轉(zhuǎn)化為附加，將農(nóng)業(yè)稅附加由20%提高到40%，作為村級(jí)收入。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度雖然不是長(zhǎng)久之策，但卻是應(yīng)付近期基層困難所必須，否則，村級(jí)可能因經(jīng)費(fèi)困難而引發(fā)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為。
二、“一事一議”難以推行，民主財(cái)政任重道遠(yuǎn)
按改革辦法規(guī)定，取消村提留后，原來(lái)按農(nóng)民人均收取的公積金和公益金不再固定向農(nóng)民收取，村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，采取“一事一議”的辦法來(lái)解決，由村民大會(huì)民主決定。這一規(guī)定是基層實(shí)行民主財(cái)政的嘗試，是今后基層財(cái)政發(fā)展的方向。但在實(shí)踐中，“一事一議”往往走向兩個(gè)極端：不是太講民主，“有事難議”，就是不講民主；“有事不議”。據(jù)調(diào)查，“有事難議”的情況比較普遍，不少村開(kāi)會(huì)議事，卻召集不起來(lái)人；有的村開(kāi)會(huì)需要給錢(qián)村民才去參加，否則怎么叫也不到，沒(méi)有人參加什么事情也議不了；有的村開(kāi)會(huì)村民倒是參加了，但為一件小事大家爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去，形不成統(tǒng)一的意見(jiàn)，不要說(shuō)難過(guò)2/3，就連半數(shù)也不容易過(guò)，議而不決的事情常常發(fā)生，只得重新開(kāi)會(huì)，不但增加了開(kāi)會(huì)成本，而且使村民對(duì)“一事一議”這種形式產(chǎn)生了質(zhì)疑。同時(shí)，“有事不議”的現(xiàn)象也不乏其例。有的村編制所辦公益事業(yè)的預(yù)算方案未經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)，就直接向農(nóng)民籌資；有的村在籌集農(nóng)業(yè)稅和“一事一議”資金時(shí)；要求農(nóng)民必須先交“一事一議”籌資，然后再收農(nóng)業(yè)稅，否則拒絕開(kāi)票，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。
“一事一議”在現(xiàn)階段操作難度較大，究其原因，主要是基層民主還處于初級(jí)階段，村民對(duì)民主的認(rèn)識(shí)還不夠，加上村干部的工作方法比較簡(jiǎn)單，使“一事一議”制度在實(shí)踐中走形，使好的制度達(dá)不到好的效果。因此，有人建議，既然“一事一議”難以操作，不如取消，適當(dāng)增加“兩稅”附加比例，在民主監(jiān)督下使用，這樣效果會(huì)更好。應(yīng)該說(shuō)，這一建議有一定的代表性，但是，實(shí)行“一事一議”制度是推行基層民主財(cái)政的有益嘗試，大方向是正確的，必須堅(jiān)持，并采取相應(yīng)措施加以改進(jìn)。
一是要加大政策宣傳力度。現(xiàn)在不少群眾對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體內(nèi)容知之甚少，對(duì)村里“一事一議”籌資用于哪些公益事業(yè)也不甚了解，農(nóng)民的民主意識(shí)不強(qiáng)，以至出現(xiàn)種種問(wèn)題。因此，各級(jí)政府應(yīng)加大“一事一議”籌資政策的宣傳力度，讓農(nóng)民真正了解政策，自己當(dāng)家做主。
二是要嚴(yán)格“一事一議”籌資程序�！耙皇乱蛔h”籌資必須按照有關(guān)程序進(jìn)行，年初，村民委員會(huì)要根據(jù)實(shí)際情況編制所辦公益事業(yè)的預(yù)算方案，籌資方案必須經(jīng)2/3以上村民同意或村民代表會(huì)議通過(guò)，杜絕達(dá)不到法定人數(shù)亂議，更不能違反政策暗議。
三是提高“一事一議”資金使用的透明度。在每項(xiàng)“一事一議”籌資中，從預(yù)算、議事、籌集到使用、決算的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要逐筆逐項(xiàng)地公布于眾，讓群眾了解整個(gè)工程項(xiàng)目和資金的使用情況，使群眾對(duì)“一事一議”籌資款項(xiàng)“交得舒心，用得放心”。
四是要加大督查力度。首先督查“一事一議”籌資的準(zhǔn)備工作，看準(zhǔn)備工作做得實(shí)不實(shí)，群眾是否家喻戶(hù)曉、人人皆知；其次是督查“一事一議”籌資的議事工作，看村委會(huì)提出的方案符不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，村民代表大會(huì)的召開(kāi)是否流于形式，參加的人數(shù)是否達(dá)到法定人數(shù)，表決人數(shù)是否達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)；最后是督查“一事一議
”所籌款項(xiàng)的管理工作，看所籌資金是否實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，專(zhuān)人管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。
三、稅賦平等沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，稅費(fèi)改革有待深入
要使農(nóng)村稅費(fèi)改革成為一次具有劃時(shí)代的革命，使農(nóng)民取得平等的經(jīng)濟(jì)地位，必須變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，改變現(xiàn)行的工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的利益分配格局。把農(nóng)民和工商業(yè)戶(hù)平等對(duì)待，一視同仁，享有平等的權(quán)利與義務(wù)，使農(nóng)民能夠自由經(jīng)營(yíng)，自由交換，公平納稅，公平城鄉(xiāng)居民稅負(fù)是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的必經(jīng)之路。
公平稅負(fù)，主要是應(yīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：(1)廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等各種非稅負(fù)擔(dān)；(2)廢除村提留、義務(wù)工、積累工，村級(jí)公共事業(yè)所需資金由村民大會(huì)自行決定，政府有關(guān)部門(mén)制定控制標(biāo)準(zhǔn)；(3)廢除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)民征收的各種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅收；將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村耕地占用稅并人資源稅；(4)修改《增值稅暫行條例》，將征稅范圍延伸到農(nóng)業(yè)。將一般農(nóng)產(chǎn)作為增值稅小規(guī)模納稅人，實(shí)行6%的征收率；修改《個(gè)人所得稅法》，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得也納入本稅的征稅對(duì)象，比照個(gè)體工商業(yè)戶(hù)計(jì)稅征收，在實(shí)際征收中可以實(shí)行定額征收。鑒于農(nóng)戶(hù)眾多、分散以及稅收征管力量有限，我們認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不能一步到位，應(yīng)分三步實(shí)施。
第一步：對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村收費(fèi)制度進(jìn)行局部調(diào)整。具體措施是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、村提留、農(nóng)村教育集資等面向農(nóng)民征收的各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制清理外部環(huán)境。第一步的許多內(nèi)容與當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)內(nèi)容一致，可以結(jié)合試點(diǎn)同步進(jìn)行。
第二步：取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，同時(shí)，把農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村耕地占用稅并入資源稅。開(kāi)征農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得稅，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得稅應(yīng)以農(nóng)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得（農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總收入—成本、費(fèi)用及損失—生計(jì)費(fèi)用及贍養(yǎng)家庭成員的必要支出）為計(jì)稅依據(jù)，采用級(jí)距較少的超額累進(jìn)稅率或地區(qū)差別比例稅率，并制定適當(dāng)?shù)拿庹黝~，按年計(jì)算應(yīng)納稅額。同時(shí)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)納入增值稅的征收范圍，實(shí)行零稅率。第三步：城鄉(xiāng)稅制完全統(tǒng)一。取消農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得稅，把企業(yè)和個(gè)人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得分別納入企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的征收范圍；同時(shí)把農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的增值稅稅率由零稅率改為優(yōu)惠稅率。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，它需要工商業(yè)的反哺，因此，稅制統(tǒng)一后，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所得實(shí)施稅收優(yōu)惠是十分必要的。
以上分析可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革只是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的第一步，今后的路還很長(zhǎng)，農(nóng)村稅費(fèi)改革需要進(jìn)一步深化。
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