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轉(zhuǎn)型時期中央與地方稅權(quán)治理機制的國際借鑒研究
一、中央與地方稅權(quán)縱向治理的理論依據(jù)
治理（英文govemance）是當(dāng)今社會科學(xué)研究的熱門話題之一。作為管理公共事務(wù)的模式，現(xiàn)代社會小到公司、社區(qū)，大到國家、國際組織，若要高效有序的運行都需要進行良好的治理（即善治）。稅權(quán)，作為一種公共權(quán)力，是指國家的稅收管轄權(quán)，即國家在稅收領(lǐng)域所擁有和行使的權(quán)力，是國家主權(quán)（注：按國際法律規(guī)定，國家主權(quán)包括獨立權(quán)、平等權(quán)、自保權(quán)和管轄權(quán)。）在稅收領(lǐng)域中的表現(xiàn)。稅權(quán)在結(jié)構(gòu)上可以從縱向和橫向兩個層面來劃分，從縱向關(guān)系看，稅權(quán)是指中央與地方各級政府代表國家向居民或納稅單位行使的稅收管轄權(quán)。從橫向關(guān)系看，稅權(quán)是指不同國家機構(gòu)之間稅收的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的配置及其相互關(guān)系。本文僅論述稅權(quán)的縱向治理問題。
在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，稅權(quán)治理涉及到上下級政府之間和同級政府的不同權(quán)力部門之間稅收活動的各個方面，體現(xiàn)了他們彼此之間遵循市場經(jīng)濟原則，為了公共利益和社會認同基礎(chǔ)上的互動關(guān)系和合作。良好的稅權(quán)治理機制，有助于恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整和規(guī)范中央與地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)和稅權(quán)配置關(guān)系，妥善的處理好由此產(chǎn)生的各種矛盾現(xiàn)象，實現(xiàn)政府的各項經(jīng)濟和社會目標(biāo)。
稅權(quán)在中央與地方政府之間進行劃分是市場經(jīng)濟的客觀要求，它不僅出于政治上考慮，而且也是經(jīng)濟上的需要。從政治角度上看，合理分權(quán)有利于提高行政效率，體現(xiàn)民主集中制的要求。若中央政府將權(quán)力高度集中，不利于調(diào)動地方政府的積極性，同時中央政府將全國一切事務(wù)統(tǒng)于一身，過高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失。從經(jīng)濟理論的角度看，眾所周知，公共產(chǎn)品具有層次性，按受益范圍的大小可以分為全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)（如國防、外交、地球勘探和空間探索等）、跨地區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù)（如跨省高速公路和防洪工程等）和地方性公共產(chǎn)品或服務(wù)（如城市公用事業(yè)、社區(qū)治安、衛(wèi)生醫(yī)療等）三類。類似地，還應(yīng)有世界性公共產(chǎn)品或服務(wù)(world public goods and ser-vices)，如空間大氣層保護等。總之，各級政府的職能各有側(cè)重，不同品質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由不同級別的政府提供，不宜相互替代。若中央政府包攬所有公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，往往會由于信息不對稱而降低公共產(chǎn)品的提供效率。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者，因為相對中央政府而言，它更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，可以根據(jù)本地的空間特征和居民的偏好，有針對性的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，更有利于實現(xiàn)資源配置的帕累托改進。相應(yīng)地地方政府必須擁有較為獨立的稅收立法權(quán)。只有這樣，才能使各級政府的財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，最終保證高質(zhì)量、高效率地履行其各項職能。由此可以看出，分級財政與分級政府相伴而生，它要求各級政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)與稅權(quán)，從而必然會引起稅收立法權(quán)在中央與地方之間的縱向劃分。
二、市場經(jīng)濟國家中央與地方稅權(quán)治理模式及啟示
�。ㄒ唬┦袌鼋�(jīng)濟國家中央與地方稅權(quán)治理模式。WTO是市場經(jīng)濟國家的俱樂部，綜觀市場經(jīng)濟國家稅權(quán)結(jié)構(gòu)可以看出，由于受各自的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治經(jīng)濟體制、民族習(xí)慣、歷史文化背景等多種因素的影響，中央與地方政府間稅權(quán)的縱向治理模式也不相同。即使在同一模式下，也呈現(xiàn)出各自不同的特點。大體說來，主要有以下三種類型：
1.地方分權(quán)型。中央和地方都擁有各自的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，分級管理，自成體系，中央一般不干涉地方制定稅法和執(zhí)行稅收制度。實行分權(quán)型的國家主要有美國、意大利等國。其特點一是地方政府享有相對獨立的稅收立法權(quán)，對中央財政的依賴性較小。二是保證各級政府尤其是地方政府自主地組織和支配財源，實現(xiàn)各自的政府職能。一般來說，分級財政體制與分權(quán)型行政管理體制相對應(yīng)。分權(quán)有利于分散中央政府的財政和決策負擔(dān)，有利于調(diào)動地方政府的積極性和增強其責(zé)任感。美國是典型的分權(quán)型聯(lián)邦制國家，政府機構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三級，憲法明確規(guī)定了各級政府的事權(quán)。與其政體相適應(yīng)，三級政府均有相對獨立的稅權(quán)，彼此各成體系，各司其職、互不干涉，形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與各有千秋的州、地方稅制并存的格局。地方政府的立法權(quán)集中在州政府。但是，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)不適當(dāng)課征時，聯(lián)邦法院有權(quán)做出停征的判定。另外，任何州都無權(quán)課征進出口關(guān)稅，這說明地方政府的稅權(quán)實際上受到上位法律的監(jiān)督和制約。
2.中央集權(quán)型。指中央政府集中全部或主要稅種的立法權(quán)，地方只擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機動權(quán)力。它的特點在于：一是中央政府集中全國大部分稅收收入，二是地方政府對中央財政的依賴性較強。實行中央集權(quán)型的主要有英國、法國等，另外，發(fā)展中國家大多數(shù)采用這種類型。因為，這些國家需要用高度集權(quán)來保證國家政治經(jīng)濟的穩(wěn)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。英國是最為典型的中央集權(quán)型國家，它雖然奉行自由市場經(jīng)濟制度，但在政體上實行君主立憲制。這種高度集權(quán)的政體決定了稅權(quán)的高度集中，中央政府集中了國家絕大部分稅種，地方政府只有財產(chǎn)稅一種稅。法國也是集權(quán)模式的代表，其政權(quán)分為中央、省和市鎮(zhèn)三級，實行共和制。各級政府的職能和事權(quán)劃分比較明確，各行其政，運作有序。法國稅收管理體制也高度集中，無論是中央稅還是地方稅，其稅收立法權(quán)及主要政策均由中央政府統(tǒng)一制定，地方僅享有一定的地方稅稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。
3.集權(quán)分權(quán)兼顧型。亦稱適度集中、相對分散型，指將某一部分稅權(quán)劃歸中央，其余部分歸地方，主要是立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。德國、日本和發(fā)展中國家中一些人口較多、面積較大、民族關(guān)系較為復(fù)雜的國家，大多采用這種類型。如德國基本法對聯(lián)邦、州、地方三級政府的事權(quán)范圍做了明確的劃分，保證各級政府職責(zé)的有效實施。德國絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，各州在聯(lián)邦尚未行使其立法權(quán)的范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)，但州以下地方政府則無稅收立法權(quán)。除關(guān)稅及聯(lián)邦消費稅外的其他稅收征管權(quán)均分散由州及地方政府，主要由州一級政府掌管。日本是單一制國家，行政機構(gòu)分中央、都道府和市町村三級。中央與地方政府的職責(zé)劃分和財政支出范圍比較明確，并通過法律加以規(guī)范，不得隨意變更，具有一定的穩(wěn)定性。地方政府事權(quán)大，財權(quán)小，稅收收入相對不足。為此，通過中央政府的再調(diào)劑制度予以解決。日本稅制具有明顯的地方自治與中央集權(quán)相結(jié)合的特點，原則上，日本的中央稅和地方稅均由國會統(tǒng)一立法，地方政府的立法權(quán)相對較小，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，僅對為數(shù)極少的普通稅享有立法開征權(quán)。此外，中央對地方實行“課稅否決制”，在一定的程度上限制地方政府擅自開征稅收。
�。ǘ⿲ξ覈膸c啟示。上述市場經(jīng)濟國家中央與地方的稅權(quán)治理模式，反映了當(dāng)今世界上稅權(quán)治理的狀況。對他們的經(jīng)驗加以借鑒并合理揚棄，對我國建立良好的稅權(quán)治理機制大有裨益�？傊ㄟ^對上述國家稅權(quán)治理模式進行比較分析，可以得出以下幾點結(jié)論和啟不：
1.強調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)地位，約束地方稅權(quán)是各國稅權(quán)治理的共性。縱觀市場經(jīng)濟國家，無論是實行單一制，還是聯(lián)邦制，無論其采用哪種治理模式，其共同特點是強調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)和控制地位，約束地方稅權(quán)，即大都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。因為地方政府的行為可能會對中央政府所實現(xiàn)的某些目
標(biāo)產(chǎn)生沖擊，也可能對其他地方的利益造成損害。故此，在制度設(shè)計時，中央必須對地方稅權(quán)進行適當(dāng)?shù)募s束，即使像美國州、地方政府都享有獨立立法權(quán)的分權(quán)型國家，也不例外。在稅權(quán)上仍然存在著“雙重制約”，即聯(lián)邦對州和地方以及州對地方在稅收權(quán)限上的制約，聯(lián)邦有權(quán)判定州、地方政府的立法無效。日本規(guī)定的“課稅否決制”也體現(xiàn)了中央對地方稅權(quán)的約束和控制。我國在賦予地方相對獨立稅權(quán)時，也應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗，對地方稅權(quán)進行約束。
2.政府級次少，各級政府的事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)依法予以清楚的界定。社會分工使政府職能體現(xiàn)出層次性，成熟的市場經(jīng)濟國家政府均分為三級，行政級次少，財政供養(yǎng)人員較少。同時，這些國家中央與地方政府的職責(zé)范圍都十分明確，均以法律的形式界定各級政府的事權(quán)和財權(quán)，并賦予相應(yīng)的稅權(quán)。因為，事權(quán)劃分是財權(quán)、稅權(quán)劃分的前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級政府的財權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財政體制的核心和基礎(chǔ)。解決中央與各級政府間利益沖突的最有效手段是行政法制化。
3.不同程度地賦予地方政府適度的稅權(quán)。無論是分權(quán)型國家還是集權(quán)型國家，都不同程度的賦予地方政府適度的稅權(quán)。一般來說，一國的集權(quán)程度高一些，地方政府稅權(quán)的配置就相對單薄，如法國，地方政府只能按國家的稅收法律執(zhí)行，但地方稅的稅率可由地方自行決定，并有權(quán)采取某些減免稅措施；反之，一國分權(quán)程度高一些，則地方政府稅權(quán)的配置就相對強大，主要體現(xiàn)在享有獨立的稅收立法權(quán)。如美國地方政府的稅權(quán)較大，可以設(shè)立自己的稅種、稅率和征管辦法，但聯(lián)邦政府的稅權(quán)仍然占主導(dǎo)地位�？傮w來看，稅權(quán)集中程度高的國家均有適度的分權(quán)；稅權(quán)分權(quán)程度高的國家也有較大程度的集權(quán)。所以，沒有絕對的集權(quán)，也沒有絕對的分權(quán)，采取那種模式取決于稅權(quán)的劃分怎樣才能更好地滿足本國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。
4.建立權(quán)力制衡機制，防止稅權(quán)濫用�，F(xiàn)代社會，隨著政府管理職能范圍的擴大，政府所掌握的公共權(quán)力越來越大，其權(quán)力重心由議會不斷的向行政轉(zhuǎn)移，行政權(quán)力日趨強化。其不僅擁有傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)，而且擁有準(zhǔn)立法權(quán)，甚至準(zhǔn)司法權(quán)，反映到稅權(quán)上同樣如此。此外，政府機關(guān)在行使職權(quán)時還有較大的自由裁量權(quán)。在這種情況下，政府掌握的公共權(quán)力極易被濫用。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”�！皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！保ㄗⅲ阂娒系滤锅F《論法的精神》，商務(wù)印書館1961版P154頁。）因此，各國為了預(yù)防政府權(quán)力，包括稅權(quán)的濫用，紛紛建立了權(quán)力制衡機制。通過立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機定之間以及上下級政府之間的“以權(quán)力制約權(quán)力”與政府外部——社會公眾（納稅人）的“以權(quán)利制約權(quán)力”相配合來防止稅權(quán)的濫用。
三、我國目前中央與地方稅權(quán)治理的狀況分析
眾所周知，我國目前處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟舊體制痕跡尚未完全消除，市場經(jīng)濟新體制的框架僅初步建立。新舊體制并存一方面必然導(dǎo)致體制摩擦，另一方面又免不了會存在體制真空。反映在經(jīng)濟運行過程中也不可避免地出現(xiàn)雙軌、多軌甚至無軌運行的混亂狀態(tài)，財稅領(lǐng)域也不例外。迄今為止，中央與地方之間稅權(quán)尚未建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的治理機制，存在的缺陷和不足主要有如下幾方面：
1.政府級次多，稅權(quán)難以劃分�，F(xiàn)行分稅制與政府機構(gòu)和行政體制改革不配套，使得稅權(quán)在各級政府之間難以劃分。我國實行五級政府制度，上下級政府之間一般都設(shè)有相同的對口部門，致使政府機構(gòu)龐大，尤其是地方政府人員比例過大，吃皇糧的人數(shù)多，用老百姓的話說就是“廟多神仙多”，財政不堪重負。與市場經(jīng)濟成熟國家相比，像我國這樣實行五級政府制的國家在世界上是少有的。一般地說，政府行政級次少，相應(yīng)地財政供養(yǎng)人員必然少，隊伍就精干高效，上下級政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，反之亦然。此外，若政府管理層次過多，管理半徑太長，信息和監(jiān)督成本較高也就不可避免，不利于提高政府的行政管理效率。改革開放以來，我國在行政體制和政府機構(gòu)改革方面努力甚多，但成效不佳，尤其是減少政府級次的改革至今尚未觸及�？傮w上呈現(xiàn)出中央政府機構(gòu)改革力度大，越往下，效率遞減，有些地方甚至出現(xiàn)了諸如“饅頭辦”之類的機構(gòu)，吃“皇糧”人數(shù)有增無減。近幾年隨著國家大幅度提高公務(wù)員的工資，縣鄉(xiāng)財政收支矛盾十分突出，“政府貧困化”現(xiàn)象普遍，基層政府大多處于“吃飯財政”的困境，有些西部地區(qū)甚至發(fā)展到“要飯財政”的地步。因此，不下決心精簡政府行政級次、機構(gòu)和人員，單純地談減輕納稅人的負擔(dān)就可能成為一個無法兌現(xiàn)的許諾。這種治標(biāo)不治本的辦法，到頭來，納稅人的負擔(dān)仍然會反復(fù)。
2.上下級政府間的事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)不對稱，導(dǎo)致其行為不規(guī)范。劃分中央和地方政府明晰的事權(quán)范圍是社會分工在政府行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級政府的財權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善的、規(guī)范的、責(zé)權(quán)明晰的分級財政體制的核心和基礎(chǔ)。1994年我國進行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制改革，方向是正確的，但改革不徹底，僅初步理順了中央與省級政府之間的財政分配關(guān)系，但省以下各級政府之間的分稅制體制尚未建立，仍然實行雙軌或多軌運行的體制模式，遠未達到改革的目標(biāo)。主要著眼于分稅（即分錢），而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的合理劃分方面尚無大的舉措。由于各級政府事權(quán)不清，尤其是省、市、縣級政府的事權(quán)側(cè)重點究竟是什么，沒有從理論上界定清楚，制度規(guī)定上更模糊，存在著相互交叉和重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致各級政府的職能范圍界線不明。
目前在實踐中突出地表現(xiàn)為：一方面事權(quán)從中央一省一市一縣一鄉(xiāng)向下傾斜，并且越往下事權(quán)彈性越小，剛性越強，有些事情非辦不可，如9年制義務(wù)教育、農(nóng)村教師工資發(fā)放等。同時省以下地方政府還要承擔(dān)一些事先沒有界定清楚的事權(quán)，比如社會保障，以及一些難以預(yù)測的中央政府“請客”，地方政府“買單”的事權(quán)，比如公務(wù)員漲工資等。另一方面財權(quán)從鄉(xiāng)一縣一市一省一中央向上層層相對集中�！霸趯嵭蟹侄惙旨壺斦w制的國家里中央適當(dāng)集中財權(quán)是普遍的做法。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面，……然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯”（賈康、白景明，2002）。這樣在地方稅收立法權(quán)“缺位”，財權(quán)與事權(quán)極不對稱和科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立的情況下，地方政府履行其職能所需的財力明顯不足。只能是“正門不通走歪門”，靠發(fā)揮自己的“優(yōu)勢”，在稅收之外尋求財源，導(dǎo)致不規(guī)范的“準(zhǔn)稅收權(quán)”——收費權(quán)泛濫失控。目前，在地方政府的收入體系中，地方稅立法權(quán)“缺位”與各種收費、攤派、罰款“越位”同時并存，濫用收費權(quán)的情況比比皆是。一些名目繁多的收費和基金項目，甚至亂攤派、亂罰款，使得企業(yè)、百姓不堪重負，企業(yè)和個人的財產(chǎn)權(quán)利得不到保障，被不規(guī)范的政府行為所剝奪。不僅嚴重侵蝕了稅基，削弱了稅收作為地方政府財政收入主要來源的地位，而且形成了以費擠稅、費搭稅車、費大于稅，亂收費的局面。使得轉(zhuǎn)型時期為數(shù)不少的政府部門行為，偏離了公共利益的軌道。不僅擾亂了國民收入的正常分配秩序，而且嚴重損害了黨和政府的形象�！皩�(dǎo)致這一結(jié)果的責(zé)任不全在地方，而與中央政府的制度安排有很大的關(guān)系。地
方的行為在某種程度上正是對中央的政策在理性預(yù)期的基礎(chǔ)上所做出的某種反映”（楊燦明，2000年）。是“上有政策，下有對策”的“民間定理”的一個佐證。應(yīng)當(dāng)看到，由于分稅制改革不徹底，我國地方政府自我擴張了許多“灰色”權(quán)力，權(quán)力濫用的結(jié)果一方面是企業(yè)和個人利益受到侵害，另一方面不可避免的出現(xiàn)地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象，而這正與稅權(quán)改革不到位有關(guān)。所以，反思我國中央與地方之間的稅權(quán)治理改革，可以看出，二者之間的交易費用較之改革前并沒有降低，也未實現(xiàn)最佳組合。由于“中央與地方財政關(guān)系的規(guī)則缺乏憲法基礎(chǔ)，使中央單方面改變‘游戲規(guī)則’，中央具有廣泛的裁量權(quán)，如征稅權(quán)，但它缺乏一個有效的機制來推行財稅政策；地方政府具有變相的免稅權(quán)和收費權(quán)，因而產(chǎn)生了兩種機會主義。地方機會主義和中央機會主義，這都是缺乏制度制約與制度強制的表現(xiàn)”（王紹光，1998）。
3.稅權(quán)高度集中，地方稅收立法權(quán)“缺位”。合理劃分中央與地方的稅收立法權(quán)是我國稅權(quán)縱向治理的一個重要內(nèi)容之一。長期以來，我國一直延續(xù)計劃經(jīng)濟時期所形成的高度集中的中央統(tǒng)一立法體制。既沒有適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求進行調(diào)整，也沒有因分稅制的實施而作相應(yīng)的改革。目前地方稅的征管權(quán)基本上已下劃到地方，但立法權(quán)、解釋權(quán)、實施細則的制定權(quán)仍高度集中于中央，地方稅立法權(quán)有名無實（注：見《中華人民共和國憲法》第五十八條、第一百條。），參與地方稅收立法和政策制定的是中央立法機關(guān)和行政機關(guān)，地方只是反映意見。立法中“受益人”缺席現(xiàn)象普遍，僅將屠宰稅和筵席稅這兩個有待廢除的稅種的開征、停征權(quán)下放給省級政府。我國稅權(quán)過于集中有多種原因：從歷史角度看，我國受封建傳統(tǒng)的中央集權(quán)制影響根深蒂固，強桿弱枝是千年來的治國之道。從政體上看，我國實行單一制的國家體制，而不是聯(lián)邦制，中央與地方政府是一種隸屬關(guān)系。與這種政體相適應(yīng)，中央政府習(xí)慣于大包大攬，成為無所不能的無限政府；從特殊的國情看，建國初期我國基本上是參照前蘇聯(lián)的集權(quán)模式建立起來的國家，集權(quán)的慣性思維方式難以消除。從財政體制角度看，集權(quán)有利于中央政府利用自己制定財政體制規(guī)則的權(quán)力來增大自己的財力。規(guī)范化的分稅制的基本特征之一，就是將以立法權(quán)為核心的稅權(quán)在中央與地方政府之間進行合理的劃分，并以此確定各自的財力范圍和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只分稅不分權(quán)，沒有觸及到分稅制的實質(zhì)，只是形式上的分稅制或處于淺層次的改革，并非真正意義上的分稅制。誠然，中央適當(dāng)集中稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)是必要的，但集中不等于壟斷。地方稅立法權(quán)的“缺位”，一方面致使地方無法根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展的特點及時開辟新的稅源，使許多潛在的稅收收入白白流失；另一方面，由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加之地方經(jīng)濟各有特色，中央立法開征的某些稅種，在某些地區(qū)未必有相應(yīng)的稅源，或稅源太小而難以征收。這種情況不利于地方因地制宜的調(diào)控配置區(qū)域性資源，影響了地方政府組織收入的積極性，造成地方政府，特別是西部地方政府過于依賴中央的財政轉(zhuǎn)移支付，無疑會妨礙地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時也使中央的某些稅收立法流于形式，如筵席稅，這種狀況顯然違背了分稅制的初衷。因此，適度下放地方稅收立法權(quán)已是勢在必行。
四、完善我國中央與地方稅權(quán)治理機制的思路與途徑
1.精簡政府機構(gòu)，為各級政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府機構(gòu)改革是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的重要交匯點。要提高政府的治理能力和行政效率，必須轉(zhuǎn)變政府職能，“拆廟搬神”，精簡機構(gòu)，這樣才能為各級政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府機構(gòu)的“減肥”，按照標(biāo)本兼治，治本為主的思路，具體包括三方面內(nèi)容：一是減少政府級次，將現(xiàn)在的中央—省—市（地區(qū)）—縣—鄉(xiāng)五級政府制改為中央—省—縣（農(nóng)村）或中央—市—區(qū)（大中城市）三級政府制，使三級政府有相對應(yīng)的稅權(quán)。同時撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制，可將其分別作為省與縣級政府的派出機構(gòu)。二是減去一些不必要的機構(gòu)。三是裁減冗員，重點是省以下各級政府機關(guān)。否則，機構(gòu)不簡，人還在，權(quán)還在，今后還會伺機變著法子向老百姓收錢。誠然，進行政府機構(gòu)改革決非易事，因為政府作為一個龐大的組織，部門利益、地方利益糾纏在一起，錯綜復(fù)雜，地方及部門的目標(biāo)函數(shù)未必與中央一致。加入WTO后對各個利益集團的影響也大不相同，尤其是改革進入到政府要革自己的命時，其難度可想而知。過去當(dāng)我們對機構(gòu)改革的收益與成本的比較吃不準(zhǔn)的時候，我們可以暫緩改革進程，待條件成熟時再實施。加入世貿(mào)組織后有限的過渡期，迫使我們必須加快政府行政管理體制的改革，使政府這個特殊的產(chǎn)業(yè)部門為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品或服務(wù)。
2.事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)要統(tǒng)一。從成熟的市場經(jīng)濟國家實行分稅制的實踐來看，各級政府間事權(quán)劃分越清楚，政府間的財政收支矛盾就越少，稅款的使用效率就越高�？梢�，清楚地界定各級政府之間的事權(quán)是處理好各級政府財政關(guān)系的初始環(huán)節(jié)。加入世貿(mào)組織后，首先應(yīng)按各級政府的職能以法律形式科學(xué)、規(guī)范地界定事權(quán)，增強財政制度的穩(wěn)定性，避免上下級政府的利益之爭，而專注于規(guī)則的公平性。其次，各級政府要保證事權(quán)履行到位，就必須要有相應(yīng)的財權(quán)作保證，而財權(quán)的大小又取決于稅權(quán)。同時要制止地方政府亂收費、亂攤派，也只有給地方政府適當(dāng)?shù)呢敊?quán)、稅權(quán)，從而使我國轉(zhuǎn)型時期的稅、費混亂現(xiàn)象得以徹底改觀。因此，要規(guī)范政府行為，必須使事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一，用稅權(quán)保財權(quán)，用財權(quán)保事權(quán)。
3.賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。政府需要分級，分級需要分權(quán)。但高度集權(quán)與不加限制的盲目分權(quán)對中國這樣一個地域遼闊，人口和民族眾多，地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡的大國來說均不可取。從我國的具體國情來看，應(yīng)當(dāng)采取中央集中較大的稅權(quán)，賦予地方適當(dāng)稅收立法權(quán)的模式。由于�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級政府是中央與地方政府權(quán)力的交匯點，在地方各級中起主導(dǎo)作用。有鑒于此，地方稅收立法權(quán)只賦予省（自治區(qū)、直轄市）級政府，不宜層層分散。同時，地方的稅收立法權(quán)必須受到中央的監(jiān)督和制約，即地方在不違背國家稅法統(tǒng)一，不影響中央政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，不妨礙全國市場統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)地方性稅源分布和財政需要，由省級立法機關(guān)自行設(shè)立地方性稅種，以地方稅收法規(guī)的形式頒布實施，并報全國人大常委會備案。如果與國家法律、行政法規(guī)（包括稅收法律、法規(guī)）相抵觸的，中央政府或國家立法機關(guān)有權(quán)廢止或責(zé)令其修改�？傊�，在賦予地方稅收立法權(quán)的同時，建立完善的制度約束機制，以確保地方政府把其掌握的權(quán)力用在“刀刃”上，真正提高公眾的福利水平，實現(xiàn)財政分權(quán)的既定目標(biāo)。
【參考文獻】
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