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論中央與地方稅權(quán)的合理劃分
以上三種觀點對稅權(quán)的具體表述雖然不同，但各自從不同側(cè)面揭示了稅權(quán)的本質(zhì)，即稅權(quán)是國家權(quán)力的一種形式。本文認為既然稅權(quán)是國家權(quán)力的一種形式，其內(nèi)涵應(yīng)包括三層：稅權(quán)的主體是國家，是國家權(quán)力在財政上的實現(xiàn)；稅權(quán)的客體就是國家財政收入主要來源的各種稅收；稅權(quán)的內(nèi)容包括稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。因此對稅權(quán)可以表述為：稅權(quán)是國家權(quán)力在財政上的實現(xiàn)，即國家為履行其職能而取得財政收入依法向納稅人的征稅權(quán)。稅權(quán)是稅收制度的核心，稅權(quán)以國家法律或法規(guī)的形式確定下來就是稅收制度。什么是稅權(quán)劃分？稅收理論界對這個問題的認識大體一致，一般認為稅權(quán)劃分包括橫向劃分與縱向劃分。橫向劃分就是按照現(xiàn)代西方國家三權(quán)分立要求，實現(xiàn)稅權(quán)在國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的合理配置，從而奠定稅收高效與公平的法律制度基礎(chǔ)；縱向劃分就是按照現(xiàn)代分稅制的要求，實現(xiàn)稅權(quán)在中央與地方政權(quán)機關(guān)的合理配置，從而為規(guī)范中央與地方的財政分配關(guān)系創(chuàng)造條件。通常所講的稅權(quán)劃分是指稅權(quán)在中央與地方的縱向劃分。
二、關(guān)于稅權(quán)劃分的原則
一個國家稅權(quán)劃分奉行什么樣的原則，直接決定著稅權(quán)在中央與地方的配置方式。所以要實現(xiàn)稅權(quán)在中央與地方的合理劃分首先要解決好稅權(quán)劃分的原則問題。對這個問題的認識目前大體有以下兩種觀點。
第一種觀點主張應(yīng)堅持集權(quán)與分權(quán)適度的原則。鐵衛(wèi)、胡克剛等人提出了三個原則：第一，法制原則，法制要求稅權(quán)的劃分要有法律依據(jù)，特別是憲法依據(jù)。第二，合理原則，主要是集權(quán)與分權(quán)的合理，即稅權(quán)的劃分既要維護中央在宏觀調(diào)控的主導(dǎo)地位，又要保護地方政府執(zhí)行公共事務(wù)，發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性和自主性，實現(xiàn)適度集中、適度分權(quán)的統(tǒng)一。第三，效率原則，是指稅權(quán)分配的最優(yōu)化。在這三個原則中，核心是集權(quán)與分權(quán)適度的原則，也就是在集權(quán)和分權(quán)之間找到一個比較適當?shù)亩�。為此他們進而提出集中權(quán)力，解決分配秩序混亂和財力分散的問題，迫切要求實行集權(quán)模式。而地區(qū)發(fā)展的不平衡和保障公共物品的有效提供以及各部門、單位的特殊性則要求財力相對分散。綜合分析各種因素，我國今后應(yīng)在實行集權(quán)以后再進行適度的分權(quán)，這是較為適當?shù)囊环N改進路徑。
第二種觀點認為我國稅權(quán)劃分應(yīng)堅持這樣三個原則。第一，稅權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，為更好地發(fā)展地方經(jīng)濟應(yīng)保持地方事權(quán)與財力使用權(quán)的統(tǒng)一，或者擴大地方財權(quán)與稅權(quán)，或者調(diào)控地方事權(quán)。就現(xiàn)狀來看，主要應(yīng)依靠稅制改革，更合理地劃分稅權(quán)，增強地方稅權(quán)適應(yīng)事權(quán)的能力。第二，宏觀調(diào)控與兼顧地方的原則，既要考慮宏觀調(diào)控能力的需要，也要兼顧地方政府行使職能的需要；既要有利于健全中央的宏觀調(diào)控體系，又要保證地方政府在本地社會經(jīng)濟中充分發(fā)揮作用。第三，稅收征管科學(xué)的原則。這種觀點雖然也是三條原則，但核心強調(diào)的是稅權(quán)與事權(quán)的對稱性，即一級政府，一級事權(quán)，一級稅權(quán)，因而在稅權(quán)劃分上就不是集權(quán)，而是分權(quán)。
在以上兩種觀點中，第一種觀點雖然提出了集權(quán)與分權(quán)適度的原則，但沒有說明哪些稅權(quán)屬于集權(quán)，哪些稅權(quán)屬于分權(quán)，所以作為稅權(quán)劃分原則還顯得過于抽象，不具體，在實踐上自然缺乏可操作性。第二種觀點提出了稅權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，這就意味著一級政府，一級事權(quán)，一級稅權(quán)，層層分權(quán)，每一級政府都有自己獨立的立法權(quán)，但立法權(quán)層層下放不僅容易造成稅政混亂，還會造成國家財力分散化，最終削弱中央集權(quán)政體的財政基礎(chǔ)。可見，稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的稅權(quán)劃分原則并不適合于中央集權(quán)體制。
我國是長期實行中央集權(quán)制的國家，為維護政令統(tǒng)一，防止地方各自為政，絕不能簡單奉行事權(quán)與稅權(quán)相統(tǒng)一原則，不切實際地搞一級政府，一級事權(quán)，一級稅權(quán)。從我國現(xiàn)實出發(fā)，并借鑒其它國家的經(jīng)驗，在稅權(quán)劃分上不僅不能奉行稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，恰恰相反，應(yīng)奉行稅權(quán)與事權(quán)的非對稱原則。按照這種原則事權(quán)以地方為主，而稅權(quán)則以中央為主，地方事權(quán)與財力的差額由中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付解決。這樣做不僅可以保證政令統(tǒng)一，而且可以有效平衡地區(qū)經(jīng)濟差距。
三、關(guān)于地方稅種立法權(quán)是否應(yīng)下放給地方政府
目前稅收理論界多數(shù)人認為在稅權(quán)劃分上中央集權(quán)過多，因而合理劃分稅權(quán)應(yīng)將地方稅種的全部或部分立法權(quán)下放給地方。李聰認為對全國不統(tǒng)一開征、具有明顯地域特點的地方稅，其立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)應(yīng)全部劃歸地方。邢福俊、成吉等人認為強化地方政府的稅權(quán)，除了要對于一些不宜由中央政府管制的稅收由地方政府來管理外，更為重要的是要給予地方政府一定的稅收新設(shè)權(quán)，比如開征遺產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)稅等具有地方特色的課稅稅種。安體富、翟景明、杜炎等人主張實行中央、省、市三級分稅制，將部分地方稅種的立法權(quán)下放給省一級政府，并賦予其審批、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的責任。
本文認為對地方稅種立法權(quán)的分配和界定是中央與地方稅權(quán)劃分的難點之所在。這是因為稅收行政權(quán)只能按稅種歸屬確定，劃歸中央的稅種由國稅征管，而劃歸地方的稅種由地稅征管。至于稅收司法權(quán)自然屬于國家各級司法機關(guān)所有�？梢姡醒肱c地方在稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)的劃分上應(yīng)該是簡單明了的。但對稅收立法權(quán)的劃分就比較復(fù)雜了，復(fù)雜就復(fù)雜在地方稅種立法權(quán)歸屬的確定上。中央的稅種要由中央立法；而地方的稅種則不一定必須由地方立法，它既可以由中央立法，也可以由地方立法，還可以部分中央立法，部分地方立法。由此圍繞地方稅種立法權(quán)的分配和歸屬就形成了三種稅權(quán)劃分模式。一是地方稅種立法權(quán)完全劃歸地方的完全分權(quán)模式；二是地方稅種立法權(quán)完全劃歸中央的完全集權(quán)模式；三是介于二者之間的，立法權(quán)在中央和地方之間進行分享的有限分權(quán)模式。一個國家采取什么樣的劃分模式如同稅權(quán)劃分原則的確定一樣，主要取決于其政體形式。一般來說聯(lián)邦制國家奉行稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，稅收立法權(quán)層層下放，中央稅全國統(tǒng)一立法，而地方稅則由地方立法，在稅權(quán)劃分上實行完全分權(quán)模式。而中央集權(quán)制國家則通常奉行稅權(quán)與事權(quán)的非對稱原則，無論中央稅種還是地方稅種其立法權(quán)均完全集中在中央，地方只保留稅收行政權(quán)，在稅權(quán)劃分上實行完全集權(quán)模式。還有一些中央集權(quán)制國家雖然也奉行稅權(quán)與事權(quán)的非對稱原則，主要地方稅種的立法權(quán)由中央立法，但同時也有一些帶有明顯地方性的稅種交由地方立法。
我國應(yīng)采取什么樣的分權(quán)模式？由我國長期實行中央集權(quán)體制的客觀情況所決定，毫無疑問應(yīng)實行高度集權(quán)的分稅制模式，在這種模式下，地方稅種的立法權(quán)應(yīng)全部集中在中央，地方只保留稅收行政權(quán)。當然也有人認為可以實行中央集權(quán)為主、地方適當分權(quán)的模式。如王選匯提出對涉及全國性經(jīng)濟調(diào)控和收入分配的地方稅種，可在中央統(tǒng)一立法基礎(chǔ)上，下放地方執(zhí)法權(quán)，如減免權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、稅目適用范圍解釋認定權(quán)及某些項目扣除標準的審批權(quán)等；對地域性的地方稅種，立法權(quán)歸中央，具體實施辦法可授權(quán)省級政府制定，并賦予省級政府有權(quán)根據(jù)區(qū)域性資源優(yōu)勢或特有稅源開征地方性的稅種。這種做法，由于下放權(quán)力涉及稅率調(diào)整權(quán)，稅目適用范圍解釋認定權(quán)，扣除標準審批權(quán)以及具體實施辦法等，其實這些已不屬于執(zhí)法權(quán)，而是立法權(quán)。所以適當分權(quán)的做法同完全分權(quán)的做法一樣，其實質(zhì)是把地方稅種的立法權(quán)下放給地方，只不過程度不同而已。本文認為在當前和今后一個相當時期內(nèi)下放稅收立法權(quán)會產(chǎn)生諸多弊端，對此應(yīng)有足夠的認識。
第一，會削弱中央財政宏觀調(diào)控能力。宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特征。我國社會主義市場經(jīng)濟的特殊性和不成熟性更要求強化宏觀調(diào)控，而中央稅收是宏觀調(diào)控的財力基礎(chǔ)。為了做到主要稅種、大宗稅源由中央掌握，在稅權(quán)劃分上必須實行中央集權(quán)，包括地方稅在內(nèi)的稅收立法權(quán)應(yīng)全部集中到中央，不以任何形式下放給地方。否則，地方政府必然在維護本地財政利益驅(qū)使下，利用地方稅收立法權(quán)，優(yōu)先考慮擴大地方稅收規(guī)模，出臺名目繁多的稅種或增加一些稅目；或?qū)ν欢惙N，施以較高稅率；甚至不顧地方經(jīng)濟發(fā)展水平，追求眼前利益，用行政手段層層下達稅收任務(wù)，收“過頭稅”。其最終結(jié)果必然造成地方稅收過大、過亂，削弱中央財政宏觀調(diào)控能力。因此，從強化中央財政宏觀調(diào)控能力的角度來看，特別是在當前“兩個比重”過低的條件下，應(yīng)切忌下放地方稅收立法權(quán)。
第二，會使地區(qū)間稅收壁壘進一步加劇。按著WTO的原則規(guī)定，我國稅收制度的任何改革都應(yīng)有利于統(tǒng)一稅政和公平稅負，按這一要求在中央與地方稅權(quán)劃分上既要合理劃分稅權(quán)，更要有效防止和消除地區(qū)間稅收壁壘，這就要求稅收立法權(quán)應(yīng)高度集中在中央。目前，從我國地區(qū)間的稅負水平來看，已明顯地表現(xiàn)出經(jīng)濟落后地區(qū)高于發(fā)達地區(qū)的特點，這主要是由于經(jīng)濟落后地區(qū)缺乏穩(wěn)定的稅源基礎(chǔ)，再加上這幾年中央對這些地區(qū)又缺乏規(guī)范而穩(wěn)定的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，為了自求財政平衡，只有想法設(shè)法拼命地去擴大地方稅收規(guī)模；而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則由于稅源基礎(chǔ)好，可以多種名義出臺減稅政策。這就很自然地形成了發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的稅負差異。事實上等于筑起了一條資本從發(fā)達地區(qū)進入不發(fā)達地區(qū)的稅收壁壘，而稅收壁壘所帶來的消極影響當然是破壞公平競爭的市場環(huán)境和統(tǒng)一市場的形成，特別是阻礙生產(chǎn)要素合理流動，最終只能帶來經(jīng)濟資源的低效配置和加劇地區(qū)之間經(jīng)濟不平衡。在當前已經(jīng)出現(xiàn)地區(qū)稅負不公和稅政混亂的情況下，再下放稅法立法權(quán)，發(fā)達地區(qū)地方政府就會繼續(xù)去擴大稅收優(yōu)惠；而不發(fā)達地區(qū)地方政府就會繼續(xù)去提高稅負。同樣的權(quán)力，不同的用法，變成了兩種反向的政府行為，但從宏觀角度看最終結(jié)果又是一致的，只是從不同方面加劇了稅收壁壘。
第三，并不能消除地方亂收費。一些人主張下放地方稅種立法權(quán)，其中一個很重要的理由是：由于地方缺乏必要的地方立法權(quán)，為解決地方財政困難，只有搞變相的亂收費。因此，只要賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)就可以消除亂收費。這種認識是完全錯誤的。地方亂收費的根源在于政府行為的不規(guī)范，即作為公共選擇主體的政府及其職能部門，其行為本應(yīng)以追求公眾利益最大化為目標，向公眾提供無償?shù)墓卜⻊?wù)，現(xiàn)在卻由于權(quán)力監(jiān)督機制失衡，脫離了公眾利益目標，轉(zhuǎn)而以追求自身或部門利益最大化為目標，將公共服務(wù)有償化，于是才有了各種巧立名目的亂收費。所以治理亂收費，根本之舉在于強化權(quán)力監(jiān)督機制，規(guī)范政府行為；同時，轉(zhuǎn)變政府職能，減少各種行政審批，從而最終取締各種不合理的收費。對于實在必須的收費，應(yīng)通過加快費改稅改革，出臺必要的稅種，納入預(yù)算內(nèi)管理，但稅種立法權(quán)必須集中在中央政府，否則地方政府就會從保護地方利益出發(fā)，打著合法的旗號，把一些不合法的收費項目合法化，這只能加劇亂收費和稅政混亂。
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