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不包括稅式支出的預算，不是完整的預算
首先，傳統(tǒng)財政理論一直是把財政收入和財政支出作為兩個不同的財政范疇、財政活動的兩個不同階段加以研究，對兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。而提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把兩者有機地結(jié)合起來了。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡，而且作為政府財政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實質(zhì)，為財政理論的進一步發(fā)展和政府的財政管理提供了一種新的思路。其次，在傳統(tǒng)的財政運作模式下，對稅收優(yōu)惠所造成的財政收入損失沒有數(shù)量分析，對稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學縝密的評估，政府預算報告所提供的資料和政府實際活動是有差異的，或者說，政府預算報告是不完整的。用稅式支出的觀點來看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財政支出管理范疇，將使政府預算更加完善，從而完整地反映了政府的活動，增強了預算的透明度，并使人們清楚地認識到，政府對于經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。
第三，稅式支出概念的提出強化了人們對于稅收優(yōu)惠的成本意識，更加重視稅收優(yōu)惠的效果，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。
第四，將稅收優(yōu)惠納入財政支出范疇還引致其管理方式的轉(zhuǎn)換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進行管理，需要有合理的預算，并進行嚴格的評估、分析和控制，還要經(jīng)過一定的法律秩序，稅式支出預算制度隨之產(chǎn)生。
正是由于稅式支出理論具有以上優(yōu)點，因此，其一出現(xiàn)就引起世界各國的重視，并廣泛應用于各國財政實踐，而且在實踐中取得較好效果。
在中國建立科學的稅式支出管理制度是一項艱巨的任務
任何一種新的理論、新的制度的發(fā)展都不可能是一帆風順的，就是在稅式支出制度比較完善的國家，也曾有動議取消稅式支出預算制度。所以，在一些國家出現(xiàn)搖擺和懷疑，應視為正常的現(xiàn)象。稅式支出理論的根基在于不論何種稅收制度均會存在例外的稅收優(yōu)惠規(guī)定，而這些優(yōu)惠必然會形成財政損失，所以有必要按照管理財政支出的方式加以控制，從而要建立稅式支出管理制度，并最終將其納入預算。顯然，稅式支出制度的建設不僅是必要的，也是必需的。美國、加拿大等國的實踐證明，建立較為完善的稅式支出制度也是可能的。至于在這一過程中面臨的各種技術問題，只能在實踐中逐步解決。毫無疑問，建立規(guī)范的稅式支出制度是一項復雜的工作，統(tǒng)計、評估方法的確立與應用，數(shù)據(jù)的捕捉，都面臨各種困難，因此，改革初期既不能求全責備，也不能因噎廢食，需要逐步探索，不斷完善。說到底就是先進國家進行稅式支出分析所用的方法和數(shù)據(jù)，也只是相對準確、比較科學，不可能盡善盡美。
為加強對稅收優(yōu)惠的管理，按照稅式支出理論，建立和實施稅式支出管理制度，這一方向無疑是正確的。但選擇什么樣的模式、確定何種目標，同樣是值得研究的一個問題。目前多數(shù)國家仍停留在統(tǒng)計、分析和反映階段，還未實現(xiàn)對稅式支出的全面、有效控制，沒有納入預算管理。在我們看來，這些國家還處于稅式支出制度發(fā)展的過渡階段，與完善的稅式支出制度尚有一定距離。一般認為，完善的稅式支出制度至少應具備三個方面的特點：一是應用的各種方法科學合理，數(shù)據(jù)資料準確；二是納入預算管理；三是形式對稅式支出的全面有效控制。其中，第一條是基礎和前提，第二條是形式和手段，第三條是所要達到的目標。其道理在于，沒有科學、合理的方法和準確的數(shù)據(jù)，評估、分析和管理就成了無本之木，沒有納入預算管理就難以實現(xiàn)全面有效控制，而不能實現(xiàn)控制的目標，這一制度的必要性和效力就要大打折扣。在這里之所以強調(diào)要納入預算管理，在于這一方式是現(xiàn)代社會政府和全體人民全面監(jiān)督、管理政府財政的唯一法定有效形式，即目前只有通過預算才能實現(xiàn)對稅式支出的全面控制。正如一位著名的稅式支出學者所說，不包括稅式支出的預算，不是完整的預算。
目前，我國在稅式支出管理上剛剛起步，此前不能說對稅收優(yōu)惠沒有管理措施，但大都帶有臨時、專項和過渡性色彩，缺乏系統(tǒng)、科學的管理制度。而且，由于我國的稅制仍處于變更之中，稅收法治環(huán)境還不健全，稅收統(tǒng)計、評估工作基礎薄弱，因而在我國建立稅式支出預算制度的困難遠比發(fā)達國家大。但是，這也恰恰從反而證明在我國建立科學規(guī)范的稅式支出制度的必要性和緊迫性。我國面臨的現(xiàn)實不僅表現(xiàn)在稅式支出規(guī)模大、種類繁多、數(shù)額不清，而且由于稅收法治程度不高、管理不嚴，越權減免稅的情況時有發(fā)生。這些問題只有通過完善稅式支出制度加以解決。需要強調(diào)的是，在我國建立規(guī)范的稅式支出制度，必須以納入預算管理為最終目標，從一開始就要為此而設計和安排。當然，在建立稅式支出制度的具體實施步驟上，則可以根據(jù)我們的實際情況逐步進行，總的原則是由簡到繁、由淺入深、不斷提高、逐步規(guī)范，具體來說，應先建立估算和統(tǒng)計制度，其次完善評估分析方法，最后實現(xiàn)預算管理和控制。
我國稅式支出規(guī)模應大幅度削減
一個完整的稅式支出制度包括兩個方面，一是政府為實現(xiàn)一定社會經(jīng)濟目標在稅收上規(guī)定的各種優(yōu)惠條款，二是為管理和控制已有的稅收優(yōu)惠采取的各種法定措施。我國目前稅收優(yōu)惠過多過濫是建立稅式支出制度過程中所面臨的一個整體問題，必須首先解決。稅收優(yōu)惠過多過濫帶來的弊端至少有三點：一是稅收優(yōu)惠過多導致普惠制，而普惠制的效力要遠低于特惠制。我們知道，稅收優(yōu)惠是通過不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來實現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊的例外性的政策過多的話，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，這樣不僅政府的稅收損失大量增加，而且政策目標難以實現(xiàn)，成本效益比較的結(jié)果是得不償失。以目前的區(qū)域性稅收優(yōu)惠為例，雖然中央政府為實現(xiàn)西部大開發(fā)出臺了力度較大的稅收優(yōu)惠政策，但由于東部地區(qū)享受的稅收優(yōu)惠政策未做調(diào)整，兩者相抵消，則西部投資的吸引力大為削弱。大幅度削減稅收優(yōu)惠，實行簡潔的稅制，這是一個世界潮流。刺激經(jīng)濟增長只能通過規(guī)范的稅制改革實現(xiàn)，而不能靠新開各種減免稅口子，這是歷史和國際經(jīng)驗。我國在稅收優(yōu)惠上的問題如不及早解決，將來很可能引起更大的問題，造成積重難返�，F(xiàn)在美國就是這種局面，各屆政府都知道弊端何在，但任何實質(zhì)性的改革都引致有關利益集團的反對，改革基本上是雷聲大雨點小，已成“尾大不掉”之勢。二是破壞了促進各類納稅人平等競爭的稅收環(huán)境，強化了納稅籌劃的動機，導致納稅人對稅收優(yōu)惠的依賴，從而為進一步改革和完善市場經(jīng)濟秩序制造了障礙。三是扭曲了依法治稅的環(huán)境，損害了稅制的合理布局和設置，使稅制更為復雜化，為有關單位越權減免稅提供了誘因和可乘之機。當前我國稅制的一個突出特點是各個稅種都實行了減免稅，其中有相當一部分是違背稅制設計原則的，如增值稅是一種層層抵扣的鏈條式稅種，本不宜實行減免稅，但卻實行了大量優(yōu)惠措施，并有擴張之勢，這顯然屬于不當之舉。
目前中國剛剛加入WTO，這對于我們清理過多過濫的稅收優(yōu)惠是一個非常有利的時機。至于削減稅收優(yōu)惠的方式，一種是在現(xiàn)行稅制基礎上對稅收優(yōu)惠進行清理和規(guī)范，但這種選擇將涉及方方面面的利益，并往往被理解為增稅措施，推行起來困難較大。因而，更適宜對個別稅收優(yōu)惠政策進行清理，不宜作為全面的措施。另外一種是通過稅制改革自動消化現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠，
用新稅制替代舊稅制以后，使得適應原有稅制的各種稅收優(yōu)惠的條件不復存在，從而自然而然地取消這些稅收優(yōu)惠。舉例來說，目前我國在所得稅和增值稅上實行了許多稅收優(yōu)惠，這與現(xiàn)行所得稅和增值稅稅制設計上存在的問題密切相關，而通過對所得稅和增值稅的改革，這兩個方面的問題都可以迎刃而解。關于稅制改革和清理稅收優(yōu)惠的關系還要強調(diào)一點，就是在今后的稅制改革中應進一步強化稅制簡化的要求，同時要盡可能縮減稅收優(yōu)惠范圍。這里需要轉(zhuǎn)變一個觀念，就是不要以為政府通過稅收可以解決任何問題，不要以為稅制可以照顧所有人的利益和讓所有人滿意。這是因為，稅收公平只能是相對的，漫無邊際地追求公平目標只能使稅制日益復雜，稅收優(yōu)惠越來越多，從而稅收成本提高，稅收效率降低，影響市場競爭環(huán)境，導致新的、甚至更大的不公平。另外，稅收只是政府調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的一個手段，并不是全部，一些可以用財政支出解決的問題，用稅收優(yōu)惠的辦法反而弄巧成拙。
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