分稅制改革中中央與地方稅收關(guān)系的探索

  一、稅制改革中中央與地方稅收關(guān)系上存在的問題
　　　1994年分稅制的建立，使得中央與地方之間明確劃分稅收收入（也即劃分事權(quán)），順應(yīng)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是我國規(guī)范中央與地方各級(jí)財(cái)政事權(quán)的具有歷史意義的開端。但是，在分稅制運(yùn)行將近10年的實(shí)踐過程中，中央與地方的稅收關(guān)系在良性改變的同時(shí)也積累了一系列亟待解決的問題：
　�。ㄒ唬┱�府職能并沒有完全的重新界定。中央政府和地方政府都還在不同程度上介入商品性生產(chǎn)，導(dǎo)致中央政府和地方政府的事權(quán)劃分也不清楚。我國憲法雖然對各級(jí)政府間的事權(quán)劃分作了大致的規(guī)定，但在經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)和財(cái)力劃分不明確，上下級(jí)政府間事權(quán)相互交叉，混淆不清。事權(quán)劃分具有不確定性，致使財(cái)源劃分也存在著很大的困難，所以，完善分稅制中處理中央與地方稅收關(guān)系擺在我們面前最關(guān)鍵的難題，就是確定中央與地方的事權(quán)究竟要如何明確劃分，進(jìn)而具體確定中央與地方的稅收來源，劃分好中央與地方的稅收收入，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。
　�。ǘ�）1994年開始的分稅制下，我國中央與地方之間的稅收劃分大致如此：中央稅包括了增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅等等；地方稅包括了地方企業(yè)所得稅、企業(yè)稅、個(gè)人所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、遺產(chǎn)贈(zèng)予稅等。共享稅包括增值稅、資源稅、證券交易稅等。這是分稅制改革初期必須協(xié)調(diào)好中央與地方前提下的劃分。而且，為了使地方稅收保持一定的規(guī)模，還把一部分中央稅基讓渡給地方。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及財(cái)稅體制的進(jìn)一步完善與國際接軌，這種劃分越來越不合理，阻礙著中央與地方稅收關(guān)系的積極協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，個(gè)人所得稅劃歸地方，不利于其收入再分配作用發(fā)揮；企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系劃分，易導(dǎo)致各級(jí)政府對其所屬企業(yè)進(jìn)行干預(yù)。
　�。ㄈ�）分稅制改革后，中央財(cái)政收入迅速增加，超過了地方財(cái)政，這符合分稅制的指導(dǎo)思想，但這種從我國原有的財(cái)政包干制下地方稅收收入多于中央稅收收入的狀況的轉(zhuǎn)變，使得地方政府一時(shí)間難以適應(yīng)，1998年，全國31個(gè)省直轄市地方財(cái)政收支都出現(xiàn)逆差，并依賴于中央“稅收返還”來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。雖然這正是中央調(diào)控能力增強(qiáng)的顯示，但同時(shí)又帶來了一些新的問題：
　　1、下一級(jí)政府為了爭取較多的上級(jí)政府財(cái)政“補(bǔ)貼”，不時(shí)要花費(fèi)大量精力、時(shí)間或其他資源，政府系統(tǒng)內(nèi)部的“公關(guān)工作”增多了。
　　2、由于地方政府權(quán)力受限，不能進(jìn)行債券融資，有的地方政府就變相地通過地方融資機(jī)構(gòu)在境內(nèi)外發(fā)行債券或拆借資金，這些隱性的行為缺乏必要的規(guī)范，往往會(huì)積累起相當(dāng)?shù)牡胤秸�府債�?wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　3、地方政府在感到財(cái)政收入不足，上級(jí)財(cái)政“補(bǔ)貼”也不足，同時(shí)又無力變相發(fā)債借錢時(shí)，往往慣性地利用手中職權(quán)向社會(huì)強(qiáng)行攤派或收費(fèi)，使預(yù)算外財(cái)政收入迅速增加，這不僅加重了群眾負(fù)擔(dān)，而且影響了政府的聲譽(yù)。這種現(xiàn)象在我國幾乎普遍存在，分稅制改革開始的頭幾年尤為突出和嚴(yán)重。
　�。ㄋ模┓侄愔聘母锸怪醒胴�(cái)力得以進(jìn)一步集中，更好地對地區(qū)間財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移和配置，與之相配套的一個(gè)重要制度是“轉(zhuǎn)移支付”制度。而我國轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和完善明顯滯后。1994年以來，中央一直用“稅收返還”的過渡性辦法替代轉(zhuǎn)移支付，1996年開始試行“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，但數(shù)量甚少，而且“規(guī)范”的程度很小，起不到應(yīng)有的作用。比如，云南省1999年上繳中央252億元，而當(dāng)年全省稅收收入（地方稅收收入＋25%增值稅收入＋轉(zhuǎn)移支付）僅187億元，對于身為西部大開發(fā)省份的云南而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金尤為重要，但其上繳額遠(yuǎn)大于自身使用額，這是西部省區(qū)鮮見之事，如果轉(zhuǎn)移支付起不到應(yīng)有的作用，在數(shù)量和“規(guī)范性”等方面不能得到及時(shí)提高，那么，將嚴(yán)重打擊地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。分稅制改革強(qiáng)化了中央財(cái)力的集中，但同時(shí)也削弱了地方的財(cái)權(quán)，中央與地方的稅收關(guān)系中的存在的問題，也正是財(cái)稅體制改革的核心問題。如何調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，為鼓勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，如何正確劃分中央與地方的事權(quán)，如何“規(guī)范”地增加地方政府財(cái)政收入等等，都是進(jìn)一步完善分稅制需要研究和解決的重要問題。
　　　　二、解決中央與地方稅收關(guān)系中存在問題的對策研究
　　如何解決上述中央與地方稅收關(guān)系中存在問題呢？關(guān)鍵也就是如實(shí)地處理好中央政府與地方政府的事權(quán)劃分，處理好中央與地方的稅收劃分，以及運(yùn)用好配套的轉(zhuǎn)移支付制度，具體而言：
　�。ㄒ唬┮�(guī)范中央與地方政府的事權(quán)范圍，規(guī)范中央與地方的事權(quán)范圍，是以我國的政治體制改革和產(chǎn)權(quán)制度改革為依托的，各級(jí)政府必須從盈利性的商品生產(chǎn)投資中徹底退出，將這種盈利讓渡給企業(yè)和個(gè)人，而其自身職能向滿足公共需要轉(zhuǎn)變，這是劃分清楚中央與地方事權(quán)的必要條件。所以，首先應(yīng)積極地推進(jìn)政治體制改革和產(chǎn)權(quán)制度改革，建設(shè)良好的政企分明的外部環(huán)境。其次，政府以滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品為己任的理論為分稅制奠定了基礎(chǔ)，我們應(yīng)該明確政府的職能是提供公共產(chǎn)品。這樣，按照公共產(chǎn)品的層次性來規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)與支出范圍，中央與地方的事權(quán)劃分就會(huì)自然而然清楚起來：全國性的公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府來提供。對許多需要各級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù)應(yīng)按照支出責(zé)任和受益程度的大小具體情況具體分析來確定各級(jí)政府負(fù)擔(dān)的開支的比例，并以轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到承擔(dān)具體事務(wù)的政府。最后，長遠(yuǎn)看來，需要用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控地方財(cái)政活動(dòng)，因?yàn)椋�完善后的地方稅制能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境變化的需要，并為履行地方財(cái)政職能提供必不可少的財(cái)政收入，而且，各級(jí)政府的稅收活動(dòng)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法制化。一旦地方政府責(zé)任和權(quán)力具有高透明度，就會(huì)自覺地節(jié)制自身的短期行為以接受外部約束，使長遠(yuǎn)利益得以實(shí)現(xiàn)。在解決事權(quán)之后，就可以以此來劃分財(cái)權(quán)，使二者統(tǒng)一起來。
　　（二）重新劃分中央稅與地方稅。劃分中央與地方之間的稅收，綜合美國財(cái)政學(xué)者塞利格曼提出的三原則（效率原則、適應(yīng)原則、恰當(dāng)原則）與迪尤提出的二原則（效率原則、經(jīng)濟(jì)利益原則），以及從受益角度，財(cái)政職能角度、效率和公平角度考慮，中央與地方稅收劃分的理論原則大致有：(1)按稅基特性劃分。稅基廣的或富于流動(dòng)性的稅種應(yīng)劃歸中央稅；反之，應(yīng)劃歸為地方稅。(2)按稅種的調(diào)節(jié)作用劃分。對收入與財(cái)富具有再分配作用的稅種、對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)有緩沖作用的稅種，對級(jí)差收入具有調(diào)節(jié)作用的稅種，以及其他實(shí)施宏觀調(diào)控作用所必須的稅種應(yīng)劃歸中央稅，反之，應(yīng)劃歸地方稅。(3)按征稅效率劃分。由中央征收效率較高的稅種應(yīng)劃歸中央稅，反之，應(yīng)劃歸為地方稅。結(jié)合我國實(shí)際情況及稅收劃分理論原則來看，我國目前的稅收劃分格局大致可以做如下變動(dòng)：(1)將對收入分配和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)調(diào)節(jié)的作用越來越顯著的個(gè)人所得稅，對財(cái)富分配具有調(diào)節(jié)作用的遺產(chǎn)贈(zèng)與稅，以及稅基廣泛的印花稅劃歸中央稅。(2)將資源稅仍作為共享稅，但應(yīng)改變按資源品種劃分，讓地方占大部分收入的狀況。調(diào)整后的資源稅統(tǒng)一由中央征收，中央與地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于對級(jí)差收入的調(diào)節(jié)。(3)隨著以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅制的健全發(fā)展，應(yīng)適當(dāng)縮小共享稅的比重，而這個(gè)舉措也必須有良好的轉(zhuǎn)移支付制度作為支持，以保證地方的財(cái)政收入與支出平衡。
　�。ㄈ�

）減少地方政府短期行為和保證地方財(cái)政收入要同時(shí)兼顧。分稅制改革暫時(shí)性地給地方財(cái)政帶來很多困難，也由此引發(fā)了地方財(cái)政的一些短期行為。那么，如何來解決地方財(cái)政的困難，使地方財(cái)政節(jié)制自己的短期行為，但同時(shí)也能保證地方財(cái)政收入呢？最根本的一點(diǎn)是：積極地推行“低稅率、寬稅基”的稅制改革政策。分稅制改革后，地方財(cái)政收入的取得變?yōu)榈胤蕉�、共享稅和中央返還三個(gè)渠道，主財(cái)源轉(zhuǎn)向中央，次財(cái)源留歸地方。但由于長期實(shí)行的“高稅率、窄稅基”與稅種單一的弊病，分稅制改革使地方財(cái)力遭到了嚴(yán)重的削弱，如云南省，它是全國唯一以消費(fèi)稅為主體的省份，（因?yàn)闊煵輼I(yè)為云南省的支柱產(chǎn)業(yè)）1995年，其消費(fèi)稅占“兩稅”收入的55.5%。全部上繳中央，造成云南地方財(cái)政收入水平比全國平均水平還低。如此一來，加寬稅基，擴(kuò)大稅源，改善地方稅源結(jié)構(gòu)，成了增加地方財(cái)政收入的根本所在。其次，地方政府應(yīng)積極發(fā)展地方主力稅種。培育地方政府的主力稅種對增加地方收入，改變地方稅種單一的局面大有益處。根據(jù)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，借鑒國際上成功的經(jīng)驗(yàn)，可以把財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方稅主體稅種，它們的稅源都很充足穩(wěn)固，而且絕大部分是歸屬地方稅收，必將成為地方稅的重要稅收來源。另外，如果有明確的償還基礎(chǔ)，財(cái)政支出范圍也明確界定，且擁有的資產(chǎn)是一個(gè)可計(jì)算和變現(xiàn)的概念，那么，政府將擁有相對獨(dú)立的地方財(cái)政體系，可以發(fā)行政府公債。這有利于地方政府以“公債”這種比較規(guī)范的融資形式來為一些資本項(xiàng)目籌措資金，從而也抑制其它諸如亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的形式來籌措政府資金的惡劣做法。而且，債務(wù)籌資有還本付息的壓力，這有助于政府對支出進(jìn)行成本收益分析，謹(jǐn)慎處理。最后，1997年以后開始實(shí)施的費(fèi)稅改革是直接針對地方稅收收入削弱而導(dǎo)致的強(qiáng)行攤派和收費(fèi)的措施。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村流行的一句順口溜叫做：“一稅輕、二費(fèi)重、三攤四派無底洞。”據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河北省1996年各種收費(fèi)和攤派146.15億元，占全省財(cái)政收入的56.52%，占地方財(cái)政收入的96.29%，比例之大，令人瞪目結(jié)舌�？梢�，費(fèi)改革對于“費(fèi)擠稅、費(fèi)侵蝕稅基、弱化稅收地位和作用”的惡劣現(xiàn)象，有積極改善作用，費(fèi)稅改革必須進(jìn)一步推進(jìn)和完善。
　�。ㄋ模┦埂岸愂辗祷亍边@種權(quán)宜之計(jì)真正由轉(zhuǎn)移支付制度替代，成為分稅制改革的積極的配套措施。首先，就必須建設(shè)好轉(zhuǎn)移支付制度，使其成為解決各級(jí)政府間財(cái)力分配不均衡以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均衡化的主要途徑。當(dāng)中央與地方的事權(quán)劃分清楚后，同級(jí)政府間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成的財(cái)政橫向不平衡將成為轉(zhuǎn)移支付的根據(jù)，中央政府應(yīng)以彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，緩解地區(qū)間發(fā)展不平衡，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，解決受益外溢的補(bǔ)償和特定的社會(huì)需要為目標(biāo)，健全和完善轉(zhuǎn)移支付制度，使其具有多數(shù)國家轉(zhuǎn)移支付制度所共通的幾個(gè)特征，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性：(1)轉(zhuǎn)移支付彈性化，中國是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)大國，只有視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平靈活確定補(bǔ)助額，才能將轉(zhuǎn)移支付的作用充分發(fā)揮。(2)轉(zhuǎn)移支付的公式化。我國目前轉(zhuǎn)移支付采取“基數(shù)法”，從長遠(yuǎn)看，采用國際通用的因素法將是一個(gè)必然。中央政府將選取一些不易受人為控制的對地方財(cái)政支出有影響的主要因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作為實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，公式化確定各地轉(zhuǎn)移支付額，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。(3)轉(zhuǎn)移支付法制化。我國應(yīng)考慮編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立健全完整的司法預(yù)算程序，把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上升到法律層次，以有法可依，杜絕隨意性和不必要的行政干擾。(4)轉(zhuǎn)移支付的制衡化。我國正處于體制改革轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府行政管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能仍未能合理界定，為了保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行，就應(yīng)特別注意權(quán)責(zé)的劃分和落實(shí)，形成有效的制衡機(jī)制。
【參考文獻(xiàn)】[1].叢樹海.1994年中國稅制改革探析[J].財(cái)經(jīng)研究，1994,(5).[2]吳俊培.論中央與地方的財(cái)政關(guān)系[J].經(jīng)濟(jì)研究，1994,(4).[3]夏進(jìn).稅收理論與稅務(wù)改革研究動(dòng)態(tài)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),1994,(4).

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