需要重視對地方財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的管理

　一、關(guān)于我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有分析與判斷

　　至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財(cái)政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報(bào)告中，明確公布了國債負(fù)擔(dān)率和赤字率兩個(gè)指標(biāo)。2001年中央財(cái)政赤字2598億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個(gè)指標(biāo)來看，與國際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國內(nèi)的研究成果和國際組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家對中國的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進(jìn)行國際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負(fù)擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》）。國內(nèi)的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。

　　上述的判斷已經(jīng)基本形成共識，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認(rèn)識的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在積累，但是短期來看風(fēng)險(xiǎn)不大。

　　二、沒有認(rèn)識和計(jì)算的政府財(cái)政赤字

　　首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財(cái)政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)理論中的定義是，財(cái)政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財(cái)政赤字時(shí)，它就必須向公眾舉債來支付其款項(xiàng)。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計(jì)額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財(cái)政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財(cái)政赤字的彌補(bǔ)辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補(bǔ)赤字，而不準(zhǔn)許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。

　　按照上述的定義，我們從下面的表格數(shù)據(jù)中會發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的矛盾和問題。

表1　　我國1998年以來的財(cái)政赤字、國債規(guī)模與增長率一覽表?

　　對于上表中的數(shù)據(jù)要做如下說明：表1中的財(cái)政赤字和國債的絕對量是中央財(cái)政和地方財(cái)政匯總后的數(shù)字，即不是中央財(cái)政赤字，國債中包括中央代地方發(fā)債的數(shù)量。另外，1998年和1999年的赤字?jǐn)?shù)口徑與2000年、2001年有不可比之處，原因是前兩年的赤字中不含國債的利息支出，自2000年起，每年的國債利息支出改為列入財(cái)政支出，作為財(cái)政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口徑計(jì)算，將形成表2的情況。

表2　　按可比口徑計(jì)算的財(cái)政赤字及增長率

　　從上述兩個(gè)表的數(shù)據(jù)中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的矛盾，財(cái)政赤字與政府債務(wù)呈現(xiàn)反向變化，即財(cái)政赤字的增長率自1999年起明顯趨于降低，2001年甚至是負(fù)增長；而國債的增長率卻呈現(xiàn)提高的態(tài)勢。下面圖形反映的更為直觀。

圖1　　赤字增長率與國債增長率

　　對于這個(gè)矛盾如何解釋？從理論邏輯推理來看，國債發(fā)行的總規(guī)模包括彌補(bǔ)當(dāng)年赤字和當(dāng)年需要還本付息的數(shù)額，如果國債總規(guī)�？鄢�還本付息的數(shù)額后，彌補(bǔ)當(dāng)年赤字的國債數(shù)應(yīng)該與財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額大體一致。我們看一下表3。

表3　　扣除還本付息后的國債數(shù)額與財(cái)政赤字的比較

注：為了計(jì)算和比較的方便，小數(shù)點(diǎn)后四舍五入，不影響基本結(jié)論。
　　從表3中可以看出，歷年的扣除還本付息后的國債數(shù)額都明顯大于當(dāng)年的財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額。那么這些差額應(yīng)如何解釋呢？顯然，國債只能用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，按照基本的理論概念，我們只能推斷，在年度的國債發(fā)行總額中有一部分赤字沒有反映在財(cái)政赤字總額中。那么哪些國債沒有反映為赤字呢？我們分析的結(jié)果是，由中央政府代地方政府發(fā)行的債務(wù)，反映在總債務(wù)規(guī)模中，但是這部分地方政府債務(wù)背后的財(cái)政赤字卻沒有反映在赤字總規(guī)模中。詳見表4中的數(shù)字對比。

表4　　地方政府債務(wù)與表3中差額的比較

　　從表4中看到，除了2000年的差額數(shù)小于中央代地方發(fā)債的數(shù)額外（對此目前筆者還沒有很好的解釋答案），其余3年的差額數(shù)均大于中央代地方政府發(fā)債的數(shù)額。筆者認(rèn)為，從理論上講，中央代地方政府發(fā)債，實(shí)質(zhì)上就是中央代地方政府打了赤字。這些赤字肯定沒有記入中央財(cái)政赤字，關(guān)鍵的問題是它們有沒有作為赤字在地方預(yù)決算中進(jìn)行計(jì)算和匯總。我國歷年來的地方財(cái)政匯總都是收支平衡或略有結(jié)余的，從來沒有赤字。這里存在兩種可能的情況：一是中央政府代地方政府發(fā)債的數(shù)量根本沒有作為地方政府的赤字計(jì)算；二是已作為地方財(cái)政赤字計(jì)算后，地方財(cái)政匯總是平衡或結(jié)余的。從前面分析和表4的情況推斷，筆者認(rèn)為第一種情況的可能性很大，根據(jù)對財(cái)政機(jī)關(guān)的官員調(diào)查，證實(shí)了筆者的推斷。由于地方債務(wù)計(jì)算在債務(wù)總規(guī)模中，而地方債務(wù)彌補(bǔ)的赤字沒有計(jì)算為地方財(cái)政赤字，因此年度的政府債務(wù)總規(guī)模就大于了財(cái)政赤字規(guī)模。

　　如果上面的推斷成立，那么我們可以得出兩個(gè)相互有聯(lián)系的結(jié)論：一是目前我國公布的中央財(cái)政與地方財(cái)政匯總后的財(cái)政赤字沒有包括地方財(cái)政赤字，因此公布的赤字?jǐn)?shù)和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方財(cái)政的平衡或結(jié)余是虛，而存在赤字是實(shí)。

　　三、財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)將出在缺乏有效管理的地方政府赤字和債務(wù)

　　為什么不將地方發(fā)債計(jì)算為地方財(cái)政赤字？首先是在很大程度上受到《預(yù)算法》的約束。我國《預(yù)算法》中規(guī)定，地方財(cái)政必須實(shí)行收支平衡，不能出現(xiàn)赤字。排除近年來基層財(cái)政的債務(wù)等情況不說，僅就中央代地方發(fā)債而論，由于這筆債務(wù)的償還主體是地方政府，即債務(wù)人是地方政府，其實(shí)質(zhì)應(yīng)作為地方政府的財(cái)政赤字。如果因?yàn)椤额A(yù)算法》規(guī)定的原因，將地方政府債務(wù)不明確作為地方財(cái)政赤字，這勢必會人為地縮小國家財(cái)政赤字的規(guī)模。其次，與目前政府預(yù)算會計(jì)實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制有關(guān)。由于收付實(shí)現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實(shí)際收付作為確認(rèn)當(dāng)期收入和支出的依據(jù)，在這種記賬基礎(chǔ)下，財(cái)政收支只包括以現(xiàn)金實(shí)際支付的部分，并不反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府赤字和債務(wù)。這樣既不利于準(zhǔn)確地反映地方政府財(cái)政的整體狀況，更不利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（“我國預(yù)算會計(jì)制度的深化改革”，政府會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制課題組，2002年第5期《財(cái)政研究》）。

　　從目前的地方政府財(cái)政狀況看，我國許多地方政府尤其是中西部的地方政府可能將長期存在赤字和借債情況，這就需要各個(gè)地方政府在財(cái)政預(yù)算中對赤字及引發(fā)的債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格和科學(xué)的管理，如同中央財(cái)政對中央債務(wù)的管理一樣，要有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和一套專門的管理和運(yùn)作辦法。據(jù)我們2001年對江蘇、陜西、山東、浙江、遼寧等省的初步調(diào)研，目前許多地方政府已經(jīng)對

其自身的政府債務(wù)管理引起了高度的重視，并采取了一些管理的辦法。但是，由于預(yù)算法及現(xiàn)有預(yù)算會計(jì)管理制度跟不上新產(chǎn)生的政府借債融資的情況，多數(shù)地方政府的做法是將債務(wù)的借與歸還在預(yù)算收支表的線下進(jìn)行反映，財(cái)政廳（局）內(nèi)也缺乏專門人才進(jìn)行債務(wù)籌劃和管理。

　　另外，地方政府的債務(wù)歸還問題也需要引起高度重視。中央債務(wù)多數(shù)是通過借新債還舊債的方式歸還的。地方政府沒有舉債權(quán)，目前中央轉(zhuǎn)貸給地方政府的世界銀行部分貸款已到期，許多地方各級政府是通過當(dāng)?shù)氐亩愂�、收費(fèi)、以及出售政府資產(chǎn)來歸還貸款。對于中央代地方發(fā)行的國債，投資有效益的項(xiàng)目，其收益可以作為還債的資金來源，但是有相當(dāng)多的投資項(xiàng)目只有社會效益，恐怕還債的資金主要還是來自當(dāng)?shù)氐亩愂栈蚴召M(fèi)，或者采取出售政府資產(chǎn)、借新還舊進(jìn)行運(yùn)作�？傊�，地方政府在債務(wù)的歸還上，與中央政府相比，其可操作的空間相對有限。這就更加提醒我們要關(guān)注地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既便目前僅就中央代地方發(fā)債這部分債務(wù)總量大約在1700～2000億左右（不包括縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政的債務(wù)），規(guī)模不是很大，但其積累的速度和由于體制、法律約束而造成的管理空隙，值得引起高度重視。否則，在中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不大的“高枕”上“無憂”，地方財(cái)政的潛伏風(fēng)險(xiǎn)一旦突發(fā)，帶來的將是整個(gè)國家財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、建議

　　根據(jù)以上分析和結(jié)論，為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特提出以下建議。

　　第一，  修改《預(yù)算法》。由于近年來預(yù)算管理辦法和體制的實(shí)際變動(dòng)較大，現(xiàn)有《預(yù)算法》中的一些條款規(guī)定脫離了實(shí)際預(yù)算管理活動(dòng)的需要，使得這些法律成為建立規(guī)范的新的管理制度的桎梏。規(guī)定地方政府要作到財(cái)政收支平衡、不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字就是比較明顯的例子。為了增強(qiáng)地方財(cái)政收支的透明度，建立規(guī)范、嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，乃至整個(gè)國家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該對《預(yù)算法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。最起碼，中央代地方的發(fā)債應(yīng)體現(xiàn)為地方財(cái)政赤字，并且在中央與地方預(yù)算匯總時(shí)，這部分地方財(cái)政赤字也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。

　　第二，  建立地方財(cái)政預(yù)算對地方債務(wù)管理的制度和專門機(jī)構(gòu)。目前中央財(cái)政部門已建立了專門管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮了債務(wù)運(yùn)作和管理的積極有效作用。但是，據(jù)了解，省級地方財(cái)政部門中，還缺乏明確的管理制度和機(jī)構(gòu)。由此而帶來的管理不規(guī)范、債務(wù)運(yùn)作沒有納入預(yù)算收支的總體考慮等問題已經(jīng)開始顯露。比較明顯的例子是，中央轉(zhuǎn)貸地方的世界銀行貸款，目前陸續(xù)進(jìn)入還貸期，一些地方（據(jù)湖北襄陽的調(diào)研報(bào)告）的還貸義務(wù)已經(jīng)分?jǐn)偟睫r(nóng)民身上，體現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加。事實(shí)已經(jīng)說明，在地方政府財(cái)政部門建立專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的管理制度，不僅是必要的，而且已經(jīng)十分迫切。

　　第三，推進(jìn)政府預(yù)算會計(jì)制度改革，逐步由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。在正式轉(zhuǎn)變之前，建議可以在地方財(cái)政按照權(quán)責(zé)發(fā)生制試編預(yù)算，這對于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、作到心中有數(shù)，無疑是大有益處的。

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