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關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)現(xiàn)形式的探討
一、集中核算與集中收付的聯(lián)系與區(qū)別（一）集中核算與集中收付的相同之處是：
1.兩者都能形成單一賬戶，把資金直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。
2.兩者都以統(tǒng)管政府財(cái)政性收支為前提，都是為加強(qiáng)財(cái)政性收支全過(guò)程的控制，改變監(jiān)控手段，控制關(guān)口前移。
3.兩者都以所有的財(cái)政性資金集中收付為目標(biāo)，有利于形成財(cái)政內(nèi)控機(jī)制。
4.兩者都面臨相同的法律問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)法律不支持剝奪單位核算權(quán)，同樣亦不支持剝奪單位財(cái)務(wù)管理權(quán)有機(jī)構(gòu)的出納自主權(quán)。
（二）集中核算與集中收付的不同之處。
1.改革的對(duì)象不同。
集中核算屬于政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革，改革的對(duì)象是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體制；國(guó)庫(kù)集中收付屬于政府財(cái)政預(yù)算上層建筑的改革，改革的對(duì)象是預(yù)算執(zhí)行方式。
2.管理機(jī)制不同。
集中核算把單位的會(huì)計(jì)、出納都設(shè)立在核算中心，由中心統(tǒng)一行使核算和監(jiān)督職能；國(guó)庫(kù)集中收付則是把會(huì)計(jì)設(shè)立在單位，出納設(shè)立在支付中心，通過(guò)會(huì)計(jì)、出納分離來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約。
3.賬戶體系的支撐點(diǎn)不同。
集中核算由核算中心設(shè)立基本賬戶，用于辦理所有核算單位收、支結(jié)算，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進(jìn)行二次控制；國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，預(yù)算內(nèi)資金在未最終支付前，余額反映在國(guó)庫(kù)（預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零），以國(guó)庫(kù)為“閘門”進(jìn)行最終控制。
4.集中收付實(shí)現(xiàn)的層次不同。
集中核算是以所有預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、外資金、其他資金的集中收付的集合來(lái)實(shí)現(xiàn)政府所有資金的集中收付，即在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政性資金集中收付的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的集中收付，從而能形成一級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債總表和現(xiàn)金流量表；國(guó)庫(kù)集中收付是政府宏觀層面實(shí)現(xiàn)集中收付，不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的全部資金集中收付。因此，國(guó)庫(kù)集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國(guó)庫(kù)集中收付不包含預(yù)算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點(diǎn)單位的運(yùn)行來(lái)看，預(yù)算外資金仍然是撥到單位預(yù)算外支出專戶上后才發(fā)生支出，存在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)資金賬戶之外的資金沉淀。
5.運(yùn)行介質(zhì)不同，總預(yù)算列支方式不同。
集中核算是以資金為運(yùn)行介質(zhì)，國(guó)庫(kù)集中收付是以指標(biāo)為運(yùn)行介質(zhì)，未發(fā)生實(shí)際支付時(shí)資金不運(yùn)動(dòng)；集中核算總預(yù)算以撥款數(shù)為列支依據(jù)，以撥列支，集中收付總預(yù)算以單位的實(shí)際支出為支出列支依據(jù)，以支列支。
6.財(cái)政內(nèi)控機(jī)制的作用力度不同。
集中核算是將財(cái)政內(nèi)部職能部門財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)支出的決定與支出的執(zhí)行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達(dá)到治本作用；集中收付是將財(cái)政內(nèi)部資金統(tǒng)管，會(huì)計(jì)、出納分離，由出納來(lái)監(jiān)督、制約會(huì)計(jì)，只有治標(biāo)功效。
（三）集中核算與集中收付的聯(lián)系與轉(zhuǎn)換。
1.集中核算要將單一賬戶體系的支撐點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)庫(kù)，通過(guò)零余額賬戶或預(yù)算外資金墊支，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零。
2.集中核算要將運(yùn)行介質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的指標(biāo)運(yùn)行；單純的集中收付要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專戶，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外的指標(biāo)運(yùn)行模式，從形式到內(nèi)容改變預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問(wèn)題。
3.國(guó)庫(kù)集中收付必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部的核算集中，通過(guò)核算集中調(diào)整財(cái)政內(nèi)部運(yùn)行模式，打破目前實(shí)際存在的分塊割據(jù)，監(jiān)督制約乏力的局面，形成一級(jí)政府的資金中心、財(cái)務(wù)信息中心，以提高控制和監(jiān)督的水平。
二、單純的集中收付模式與轉(zhuǎn)換的集中收付模式比較
單純的集中收付由于會(huì)計(jì)在單位，形式上給單位會(huì)計(jì)主體未變的感覺(jué)，因而推行起來(lái)阻力相對(duì)較小，能夠滿足集中收付的相關(guān)要求，主要反映在庫(kù)款庫(kù)外存放為零；指標(biāo)運(yùn)行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類別確定不同的支出方式，工資支出、購(gòu)買支出、項(xiàng)目支出實(shí)行財(cái)政直接支付，公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，零星支出運(yùn)用小額現(xiàn)金賬戶；操作上重在分月用款計(jì)劃和請(qǐng)款制度的規(guī)范。從目前試點(diǎn)單位的情況看，一要解決好預(yù)算外資金支出集中的問(wèn)題；二要解決授權(quán)支付的約束和適度的自由問(wèn)題。從試點(diǎn)的情況看，有單位把上億的資金通過(guò)授權(quán)支付劃至本單位原賬戶，另一種是所有授權(quán)支付都必須到財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)加蓋印鑒，實(shí)質(zhì)成了支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)開單、蓋章，是直接支付，預(yù)算單位開單、支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)蓋章，成了授權(quán)支付�？傊�，凡是要支付都得到支付中心來(lái)，適度的自由完全喪失。
轉(zhuǎn)換的集中收付由于建立的基礎(chǔ)不同，必須對(duì)原有運(yùn)行方式進(jìn)行改造，改造完成的標(biāo)志至少包括五個(gè)方面：
1.以國(guó)庫(kù)為支撐的單一賬戶體系，預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零。
2.預(yù)算內(nèi)外資金由財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度。
3.預(yù)算單位會(huì)計(jì)主體不變（在資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，核算體系的構(gòu)架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。
4.指標(biāo)模式，以支列支而不是以撥列支。
5.各項(xiàng)支出直接支付到商品供應(yīng)商。
轉(zhuǎn)換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財(cái)務(wù)信息底層（包含有單位的財(cái)務(wù)支出信息），因而能夠?yàn)槠渌黜?xiàng)財(cái)政改革提供更大的支持，具體地說(shuō)：
一是有利于充分運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展成果，避免重復(fù)勞動(dòng)，提高辦事效率。由于會(huì)計(jì)進(jìn)行核算的依據(jù)絕大部分都是出納經(jīng)辦的各項(xiàng)收支憑證，集中收付把出納工作納入財(cái)政支付中心，某種意義上基本具備進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)條件，因此，在當(dāng)今電腦廣泛的運(yùn)用條件下，把業(yè)務(wù)量相對(duì)較少的財(cái)務(wù)工作通過(guò)集中收付再細(xì)分一次，對(duì)于省以下行政事業(yè)單位，絕對(duì)不能說(shuō)是進(jìn)步。反過(guò)來(lái)看，如果沒(méi)有電腦在財(cái)務(wù)核算方面的成熟技術(shù)，也就沒(méi)有集中核算的產(chǎn)生和當(dāng)前如此大的覆蓋面。
二是有利于完善財(cái)政自身機(jī)能，建立自我約束機(jī)制。財(cái)政內(nèi)部的集中核算，必然帶來(lái)財(cái)政管理方式的變革，它的實(shí)質(zhì)是財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離，支出的決定與支出的執(zhí)行分離。用會(huì)計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定，必然形成全體財(cái)政干部參與包括財(cái)政工作的各個(gè)方面，資金運(yùn)行全過(guò)程的控制機(jī)制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監(jiān)督制約內(nèi)控機(jī)制）。
三是有利于政府收支分類的改革，為政府收支分類改革提供載體。轉(zhuǎn)換的集中收付能夠同時(shí)滿足政府收支分類改革的三大主體：部門分類，功能分類，經(jīng)濟(jì)分類。在具體實(shí)踐中，沙市在財(cái)政部信息中心的支持下，開發(fā)的以沙市運(yùn)行模式為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付管理信息系統(tǒng)就是按這個(gè)思路設(shè)計(jì)的。整個(gè)系統(tǒng)的底層是一個(gè)三維的表空間（如下圖）。
附圖
OX軸：部門分類軸；OY軸：功能分類軸；
OZ軸：經(jīng)濟(jì)分類軸（目前是會(huì)計(jì)科目）
這三根軸加原點(diǎn)構(gòu)成一個(gè)三維的表空間。XOY表空間反映部門與功能分類的關(guān)系，從OY軸向X方向，反映各功能分類歸屬哪些部門；從OX軸向Y方向，反映某些部門收支分屬那些功能，形成總預(yù)算收支明細(xì)賬。XOZ表空間反映部門與經(jīng)濟(jì)分類的關(guān)系，從OZ軸向X方向，反映各經(jīng)濟(jì)分類歸屬哪些部門，形成支持中心總分類賬；從OX軸向Z方向，反映
某些部門分屬哪些經(jīng)濟(jì)分類，形成單位財(cái)務(wù)收支明細(xì)賬（目前是會(huì)計(jì)科目一旦經(jīng)濟(jì)分類正式出臺(tái)，在OZ軸會(huì)計(jì)科目之上再加一級(jí)，經(jīng)濟(jì)分類就得以體現(xiàn)了）。YOZ表空間反映的是功能分類與經(jīng)濟(jì)分類的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為預(yù)算執(zhí)行分析提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。
特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點(diǎn)，從本質(zhì)上看支付中心就是X、Y、Z三軸無(wú)限延長(zhǎng)而構(gòu)成的表空間。
四是有利于預(yù)算評(píng)價(jià)體系的建立，形成財(cái)政自身完善的機(jī)能。
預(yù)算評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)是財(cái)政運(yùn)行自身優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)能。它的形成與實(shí)施，實(shí)質(zhì)是拓展了財(cái)政工作領(lǐng)域，是中國(guó)財(cái)政運(yùn)行從單擺式重復(fù)演變?yōu)槿叩难h(huán)，即編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評(píng)價(jià)預(yù)算，通過(guò)評(píng)價(jià)預(yù)算再指導(dǎo)編制預(yù)算，再執(zhí)行預(yù)算，再評(píng)價(jià)預(yù)算，再指導(dǎo)編制預(yù)算……，使財(cái)政運(yùn)行在三者循環(huán)之中實(shí)現(xiàn)自身否定之否定，形成螺旋式上升的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，提升我國(guó)財(cái)政運(yùn)行水平。
但是由于會(huì)計(jì)處理是一個(gè)人為的過(guò)程，相同的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不同的財(cái)務(wù)人員會(huì)有不同的財(cái)務(wù)理解。如買一包香煙，有的會(huì)計(jì)人員把它做成招待費(fèi)，有的會(huì)計(jì)人員把它做成業(yè)務(wù)費(fèi)，還有的會(huì)計(jì)人員把它做成會(huì)議費(fèi)。三種處理應(yīng)該說(shuō)都沒(méi)有錯(cuò)，各個(gè)單位的會(huì)計(jì)按不同的財(cái)務(wù)理解做成的會(huì)計(jì)資料本身就不可比，如果把這些資料擺在一起分析比較，本身就沒(méi)有可比性，因此分析沒(méi)有意義。如果實(shí)行轉(zhuǎn)換的集中收付，各個(gè)單位財(cái)務(wù)處理集中在少數(shù)幾個(gè)會(huì)計(jì)人員手中，哪怕是會(huì)計(jì)人員把會(huì)計(jì)處理做錯(cuò)了，但他錯(cuò)在一個(gè)方向因而具有可比性。因此，轉(zhuǎn)換的集中收付是預(yù)算評(píng)價(jià)能夠?qū)嵤┑慕M織基礎(chǔ)，它有助于預(yù)算評(píng)價(jià)取得正確的結(jié)論。
此外還有利于促進(jìn)公共財(cái)政體系盡快建立，為政府采購(gòu)夯實(shí)基礎(chǔ)，為會(huì)計(jì)管理改革提供便利，為政府會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制創(chuàng)造條件等。
三、集中核算向國(guó)庫(kù)集中收付的轉(zhuǎn)換
這里主要結(jié)合沙市的轉(zhuǎn)換加以說(shuō)明。
1995年元月核算中心在單位資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，保存單位基本會(huì)計(jì)單元的條件下開始運(yùn)轉(zhuǎn)，這時(shí)運(yùn)行的基本特征是直接支付；各單位沒(méi)有銀行賬戶，在中心內(nèi)配發(fā)內(nèi)部賬戶，形成單一賬戶；政府在核算中心形成“蓄水池”，實(shí)施二次調(diào)節(jié)，解決財(cái)政運(yùn)行中資金調(diào)度困難。
1997年6月按照財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算分離的指導(dǎo)思想，在集中資金之后，集中核算用一整套工作流程控制財(cái)政資金的分配、付出和評(píng)審，形成內(nèi)部牽制和控制制度，同時(shí)取消各科室財(cái)務(wù)開支權(quán)，從運(yùn)行機(jī)制上形成全局一盤棋。
1999年6月按照國(guó)庫(kù)集中收付的思想，調(diào)整內(nèi)部科室職能分工，以國(guó)庫(kù)為支撐，改造原來(lái)的單一賬戶體系，全部財(cái)政供養(yǎng)人員納入工資統(tǒng)發(fā)直達(dá)個(gè)人賬戶，把社�；稹⒓Z食風(fēng)險(xiǎn)基金納入單一賬戶體系，同時(shí)開始部門預(yù)算編制研究。
2000年正式把全部單位納入部門預(yù)算范疇，正式編制部門預(yù)算。
2001年在部門預(yù)算正式通過(guò)前提下，切換運(yùn)行方式，改資金運(yùn)行方式為指標(biāo)運(yùn)行方式，同時(shí)總預(yù)算實(shí)行以支列支。在具體操作上，把人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)在指標(biāo)庫(kù)內(nèi)按時(shí)間均衡自動(dòng)下達(dá)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按進(jìn)度支付，即既考慮項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度（由業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)），又考慮收入的總進(jìn)度是否能保證安排專項(xiàng)支出后，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)不出缺口（由國(guó)庫(kù)科負(fù)責(zé)），這樣極大地簡(jiǎn)化了請(qǐng)款程序，方便單位在保證運(yùn)轉(zhuǎn)正常的前提下靈活用款。建立局域網(wǎng)，各科室在自己的范圍內(nèi)查閱各單位指標(biāo)執(zhí)行情況，設(shè)立遠(yuǎn)程查詢系統(tǒng)，各單位在自己的微機(jī)上查閱財(cái)務(wù)狀況和指標(biāo)執(zhí)行情況，完善全局基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，把文檔、供養(yǎng)人員詳情、各單位資產(chǎn)、車輛消耗、農(nóng)民耕地到戶狀況置于局域網(wǎng)中，實(shí)現(xiàn)全局信息資源共享。（具體轉(zhuǎn)換歷程見(jiàn)下表）
沙市集中核算向集中收付轉(zhuǎn)換歷程
時(shí)間 1995年元月 1997年六月 1999年六月
①黨政機(jī)關(guān) ②財(cái)政內(nèi)部 �、蹏�(guó)庫(kù)
步驟 集中核算 集中核算 集中收付
改造核算 改造財(cái)政 規(guī)范政府
目標(biāo) 單位財(cái)務(wù)管理 內(nèi)部管理方式 理財(cái)行為
部門財(cái)務(wù)管理 財(cái)政管理 政府理財(cái)
結(jié)果 方式的細(xì)化 方式的細(xì)化 行為的細(xì)化
成效 變事后控制 支出決定與支出 政府理財(cái)水平提
為事前控制 執(zhí)行分離，形成財(cái) 高，解決資金調(diào)
政內(nèi)控機(jī)制 度及財(cái)力困難
中心 政府理財(cái)
性質(zhì) 代辦機(jī)構(gòu) 管理機(jī)構(gòu) 執(zhí)行機(jī)構(gòu)
四、建議——幾種可供選擇的方案
1.所有實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革的財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)行內(nèi)部集中核算，保證對(duì)外推行時(shí)運(yùn)行流暢。
2.省、省會(huì)城市和大城市，本級(jí)采取單純的集中支付形式，但在主管部門（有二級(jí)以上預(yù)算層次的）實(shí)行集中核算，這樣既可以減少財(cái)政支付中心要面對(duì)二、三級(jí)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)量，同時(shí)可大幅度減少零余額賬戶的設(shè)置，減少對(duì)賬工作量，又可以在規(guī)范的基礎(chǔ)上形成預(yù)算評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。如設(shè)置省委行管局、省政府行管局、交通廳、水利廳、教育廳、科技廳、公安廳等核算中心，財(cái)政對(duì)其工資支出、購(gòu)買支出、項(xiàng)目支出實(shí)行直接支付，對(duì)辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)行授權(quán)支付，既可以保證指標(biāo)銜接，又可以利用主管部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，減少零余額賬戶設(shè)置數(shù)量。開通遠(yuǎn)程請(qǐng)款方式后，極大地提高效率，核算規(guī)范后實(shí)施聯(lián)網(wǎng)，為財(cái)政各項(xiàng)改革提供信息支持。
3.對(duì)縣及基本支出占到本級(jí)支出70%以上的地級(jí)市，推行轉(zhuǎn)換的集中收付。一方面這類地方地域范圍不大，按均衡布點(diǎn)方式增設(shè)幾個(gè)報(bào)賬點(diǎn)，實(shí)行遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，相當(dāng)于把柜臺(tái)擺在各單位門口，有推行的客觀條件；另一方面，這類地方集中收付控制的重點(diǎn)仍在基本支出上，基本目標(biāo)是在保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上求發(fā)展，有推行轉(zhuǎn)換的集中收付方式的客觀要求，同時(shí)各單位業(yè)務(wù)量不大，層次簡(jiǎn)化，有推行的可能。
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