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社會主義市場經濟下的財政職能的發(fā)展趨勢
1. 籌集資金職能。為實現國家職能而籌集資金，這是任何社會形態(tài)的國家財政最基本、最首要的職能。如果與馬克思社會產品分配原理聯系起來，這又可稱為社會扣除職能一定時期的社會總產品在個人之間進行分配之前，必須先進行種種社會扣除，這是任何社會生存和發(fā)展的前提。它使用于一切社會經濟形態(tài)和歷史發(fā)展的的各個不同階段。在社會主義市場經濟條件下，要正確履行財政的籌集資金職能，就必須創(chuàng)造性理解和運用馬克思的社會扣除原理。第一，在計劃經濟體制下，國家是唯一的社會扣除主體，財政代表國家實行同收；實行市場經濟，企業(yè)和家庭也成為扣除主體。財政應打破統(tǒng)收，把一部分社會扣除職能返回給企業(yè)和家庭。第二，計劃經濟體制下，由于國家是唯一的社會扣除主體，所以社會總產品價值C＋V＋M全部都成為財政扣除的對象，財政收入占社會總產值、國民收入的比重較高；實行市場經濟，C＋V以及M的一部分，應作為企業(yè)和和家庭進行社會扣除的對象，以使企業(yè)和家庭成為生產經營主體、投資主體，有能力維持簡單再生產，實現擴大再生產，財政扣除的對象主要是一部分M，以維持社會公共消費和基礎設施建設的需要。第三，計劃經濟體制下，國家進行社會扣除的雙重依據…政治權力和財產權力混而不分因而財政籌集資金的兩種形式…稅和利也是混而不分；實行市場經濟，則要求國家職能“政”“資”分離，財政收入形式稅利分流。此外，市場經濟的發(fā)展使商品信用關系進一步向國家領域滲透，要求突破財政分配無償性的界限，實行無償籌資與有償籌資相結合，強化國債功能。
2.供給資金職能。這是籌集資金功能的延伸和歸宿，即把籌集的財政資金按照一定的原則向國民經濟各有關部門和方面供給，以滿足國家實現職能的需要，包括國家自身的需要…鞏固和完善人民民主專政的需要；社會的共同需要…人民日益增長的物質文化生活的需要；社會的有益需要…調節(jié)私人需要的需要。在計劃經濟體制下，由于國家?guī)缀踅y(tǒng)包一切社會扣除，實行統(tǒng)收，因而幾乎統(tǒng)包一切社會返回，實行統(tǒng)支，財政供給資金缺乏明確的范圍和量度限制，負擔很重。實行市場經濟，財政打破了統(tǒng)包社會扣除和統(tǒng)收的格局，因而也應該打破統(tǒng)包社會返回和統(tǒng)支的格局，因此，必須明確界定財政供給資金的范圍和限度。財政供給資金的范圍，取決于實現國家職能的需要。第一，為滿足國家機器正常運轉以及鞏固，完善人民·民主專政的需要，財政必須保證供給行政管理費、國防費、公安司法等經費。與國家政權職能無關的社會團體所需經費則不應由財政供給，而應由社團自籌。第二滿足社會共同需要的經費也應由財政供給�；A設施中，只有那些全國性或地區(qū)性的重大基礎設施建設，由于受益面廣、投資大、部份社會成員不應單獨承擔或無力承擔，才需由政府興辦，由財政供給資金，而對于大量的一般性基礎建設，則應根據誰受益、誰投資的原則由各方承擔�？茖W事業(yè)大體上可分為基礎性研究、應用性研究和服務性研究三大類，只有前者才屬于社會共同需要的事務，應由財政供給資金，而后兩類研究成果則可直接作為商品進入市場，通過收費補償成本，無需財政撥款。教育事業(yè)具有兩重性，即屬于社會共同需要（關系到全民族的文化素質和國家的振興），又屬于企業(yè)和家庭的智力投資（勞動力再生產）范疇，所以應由財政、企業(yè)和家庭共同承擔。財政主要承擔基礎教育和對殘疾人進行的特殊教育投資，而職業(yè)技術教育和高等教育投資則主要由企業(yè)和家庭承擔。文化事業(yè)也可分為兩類：一類是保護和弘揚民族文化、社會主義文化的社會公益事業(yè)，或稱高雅文化，如文物古跡整理和保護等；一類是商品勞務經營性事業(yè)，如劇團、劇場事業(yè)等，或稱通俗文化，前者應由財政保障供給，后者則應轉向企業(yè)化管理，走向市場。我國財政供給的衛(wèi)生式業(yè)經費包括兩部份：一部份是各衛(wèi)生保健醫(yī)療機構的經費；另一部份是職工公費醫(yī)療經費。前者除社會防疫、保健事業(yè)屬社會共同事務，應由財政供給經費外，其余乃屬于提供醫(yī)療保健服務的經營性事業(yè)；后者屬于勞動力再生產的費用組成部分，應納入職工工資給予補償。當然，為了更有效地保障人民身體健康，政府可以組織實施醫(yī)療保險制度，但也無需由財政統(tǒng)包供給�？傊�，在市場經濟條件下，財政有必要適當收縮在基礎設施和科教文衛(wèi)領域里的資金供給范圍。此外，諸如人口控制和計劃生育、生態(tài)環(huán)境保護等，也屬于社會共同需要的事務，應由財政供給經費。第三，市場分配在滿足不同社會成員的私人需要方面難以顧及公平，這就要由政府調節(jié)。財政為了滿足這種調節(jié)私人需要的需要…社會的有益需要，就必須安排一部分轉移性支出，用于社會福利、社會保障、價格補貼、財政補助等。財政供給資金的限度，取決于社會生產力發(fā)展水平和國家集中性財力的可能。在我國當前生產力不夠發(fā)達、國家財力不夠充裕的情況下，即使是屬于財政供給范圍內的經
費，也受到量入為出原則的制約而不能由財政統(tǒng)包。例如，行政管理費的增長必須受到嚴格控制；科教文衛(wèi)事業(yè)必須多渠道籌集資金；社會保障費用必須由國家、企業(yè)（單位）、個人共同承擔，等等。
3、調節(jié)控制職能。財政不僅是國家籌集資金和供給資金的工具，也是國家作用于其經濟基礎的杠桿。換言之，任何社會形態(tài)的國家財政都具有調節(jié)控制職能。在由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，社會主義國家財政不是要削弱而是要強化調控職能。這是因為：第一，我國市場機制的發(fā)育還很不成熟，為了加速社會主義市場經濟新體制的建立，需要政府的推動，其中包括強化財政的調控職能，以便為之創(chuàng)造一系列的有利條件。第二，市場機制也不是萬能的，它有著自身固有的缺陷，需要借助政府干預，包括強化財政調控職能，加以彌補和修正。第三，實行市場經濟，在很多領域直接的計劃調控已力不從心，難以奏效，這就需要強化財政調控職能，更多地運用財政政策和經濟手段，通過影響經濟主體的經濟利益和經濟決策，有效實現對微觀經濟活動的間接調控，從而有效實現國家的宏觀經濟目標。財政調控職能主要表現在：運用財政政策，與貨幣政策相配合，調節(jié)社會總需求與總供給，實現兩者的基本平衡，促進國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展；運用財政政策和財政投融資，與產業(yè)政策相接合，調節(jié)經濟結構，促進資源的優(yōu)化配置，促進國民經濟和社會的協(xié)調發(fā)展；運用預算和稅收等手段，調節(jié)國民收入分配，組織社會福利和社會保障，促進社會公平于社會穩(wěn)定，其中后兩者是財政調控職能的重點。由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，不僅需要強化財政調控職能，更需要轉化財政調控職能。一是從主要調控國有經濟轉向調控全社會經濟。二是從主要調控中央與地方、國家與國有企業(yè)之間的分配關系轉向調控國民收入分配的全局。三是從直接調控為主轉向間接調控為主。四是從行政手段調控為主，轉向運用經濟杠桿和法律手段調控為主。五是從中央一級財政調控轉向中央和地方兩級財政調控。
4、監(jiān)督管理職能。財政的籌集資金職能、供給資金職能、調控職能實際上已暗含了監(jiān)督管理職能，但由于監(jiān)督管理職能運行方式的特殊性，它是前三大職能實行的保障，所以，又必須將其從前三大職能中分離出來，單獨加以考察。特別在市場經濟條件下，由于利益主體的多元性、經濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，更需要加強財政的監(jiān)督管理職能。一是加強財政對宏觀經濟運行的監(jiān)督管理，跟蹤、監(jiān)測宏觀經濟運行指標，及時反饋信息，發(fā)出預警信號，為國家宏觀調控提供決策依據和參謀意見，從而為國民經濟的運行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。二是搞好對微觀經濟運行的監(jiān)督管理，主要是建立健全和嚴格執(zhí)行財政法規(guī)，為市場競爭提供競爭規(guī)則，當好市場裁判，保護企業(yè)之間的正當競爭，同時嚴肅財經紀律，保證國家財政收入。三是加強對國有資產營運的監(jiān)督管理，主要是價值形式的監(jiān)督管理，在搞活搞好國有企業(yè)的同時，實現國有資產的保值和增值，促進國家財力的壯大和社會主義生產關系的再生產。四是加強對財政工作自身的監(jiān)督管理，不斷提高財政分配效益和財政管理水平。 [1]
第二種觀點認為，社會主義市場經濟體制下，財政的基本職能是分配職能，財政的重要職能是宏觀調控職能。宏觀調控職能基于分配職能，是分配職能在社會主義市場經濟下的突出表現，反映了政府運用財政的客觀要求。
分配職能是財政的基本職能，也是財政固有的功能。因為財政屬于分配范疇，它是由剩余產品的出現和國家或社會公共需要的產生而從一般經濟分配中獨立分化出來的特出分配，即以國家為主體的分配活動和分配關系。通過財政分配職能，使社會產品和國民收入在國家于企業(yè)、集體經濟組織、事業(yè)行政單位以及居民個人之間；在積累于消費的各種用途之間進行分割。分配職能可分籌集資金職能和供應資金職能。實際工作表現為組織財政收入和安排、或一個國家的不同歷史時期，國家的職能和任務可能有所變化，財政的職能也會隨著有所側重，或表現、表述不同，但財政的基本職能仍然是分配職能。由于財政職能同財政政策的制定，財政工作范圍和工作任務的明確有直接關系。為使財政分配職能有效應，必須制定適當的財政政策，確定適當的財政分配規(guī)模、形式、渠道，使財政的一收一支體現公平與效率，貫徹“效率優(yōu)先、兼顧公平”原則，使財政分配職能更好的為社會主義市場經濟發(fā)展服務和滿足人民生活需要服務。
宏觀調控職能是我國社會主義市場經濟體制下財政的重要職能。這里應說明的是，財政宏觀調控職能不是社會主義市場經濟體制下產生的新職能，它是財政固有的功能。因為，財政分配不同于分散在企業(yè)內部進行的企業(yè)財務分配，它是在全社會進行的集中性分配，是宏觀分配，國家通過財政分配可對社會再生產的各環(huán)節(jié)和各個方面進行宏觀管理和宏觀調控。財政的宏觀調控職能是從分配范圍或分配的作用面的角度來表現分配職能。
因此，只要行使財政分配職能，必然同時行使了財政宏觀調控職能。資本主義國家政府有意識利用財政來干預經濟，這就是發(fā)揮財政宏觀調控職能作用。我國在計劃經濟時期，政府有意無意的運用財政宏觀調控職能，確切地說有意無意的利用財政分配職能發(fā)揮宏觀調控作用。黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟體制強調計劃和市場兩個作用，并強調政府對經濟的宏觀調控作用。要求借助和依靠政府對經濟的宏觀調控來彌補市場機制自身的缺陷和不足。黨的十四大文件明確規(guī)定財政是政府對市場經濟宏觀調控的重要工具之一。不言而喻，在社會主義市場下，宏觀調控職能是財政的重要職能。也就是說，政府強調要通過財政分配職能對市場經濟進行宏觀調控。
社會主義市場經濟體制下，財政的宏觀調控職能的具體表現在以下幾方面：一是引導投資流向，促進社會資源的合理配置。由于市場對資源的配置是由盈利大小所支配的，為使資源合理配置，政府必須通過財政分配，一方面使國家掌握一部分社會資源或資金，直接配置到市場顧及不到或不愿顧及的領域，如國防、外交、司法、公安、行政管理、普及教育、基礎科學研究、衛(wèi)生保健、生態(tài)環(huán)境及基礎工業(yè)、基礎設施，以滿足社會公共需要和為發(fā)展經濟建創(chuàng)造社會條件：另一方面利用稅收等各種財政分配杠桿，引導社會資金的流向和流量，間接促進和調整整個社會資源的優(yōu)化配置，調整產業(yè)結構。通過財政分配避免市場配置的盲目性、片面性、滯后性，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。二是促進收入公平分配，調節(jié)分配關系。在社會主義市場經濟下，國家為了使各種所有制、各部門、各企業(yè)、單位及個人都能平等參與市場競爭，以及建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先，兼顧公平的收入分配制度，也必須通過財政分配進行宏觀調控。例如，通過財政政策、財政管理體制、國有企業(yè)利潤分配制度、稅收制度等，一方面從縱向調節(jié)國家、企業(yè)、經濟組織、個人在國民收入中所占份額；另一方面從橫向調節(jié)企業(yè)間、行業(yè)間、部門間、地區(qū)間、個人間的收入水平，體現“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，協(xié)調各分配主體間的物質利益關系。三是通過財政監(jiān)督管理，促進經濟的穩(wěn)定增長。由于財政分配涉及國民經濟各部門、各領域，整個國民經濟活動狀況都能通制財政收支計劃（國家預算），從國家掌握的總財力的分配方面來制約國民經濟發(fā)展總規(guī)模和速度，避免搞國民收入超分配，避免積累與消費比例失調，農輕重等比例失調，影響經濟的穩(wěn)定和增長；另一方面又通過財政政策法令、制度規(guī)定，對微觀經濟（各企業(yè)單位）的經濟活動進行監(jiān)督管理，從而達到對社會生產和流通的全面監(jiān)督，保證經濟的穩(wěn)定和增長。
財政宏觀調控職能的目標，主要是為了調節(jié)社會總供給與總需求的矛盾，以達到社會總供求的基本平衡。通過緊縮性財政政策，或膨脹性財政政策，或緊松結合的財政政策，調節(jié)社會總供求的矛盾。當前我國經濟生活處于社會總需求大于總供給的狀況，應當采取緊縮性財政政策，即減少支出或增加稅收，或二者同時并舉的財政分配活動，減少政府需求和非政府需求，從而壓縮社會總需求。 [2]
第三種觀點認為：過渡時期財政職能的特點是由過渡時期的經濟特點所決定。我國目前處于一個從計劃經濟向市場經濟，從不發(fā)達的傳統(tǒng)經濟向現代較發(fā)達的經濟過渡。主要體現在這么幾個方面：
1.在財政的資源配置職能上，我國現階段財政職能的過渡特征表現出明顯錯位，即越位和缺位并存。在一些不應該由財政配置資源的領域，財政參與了資源的配置，根據統(tǒng)計資料，財政支出的30％用于經濟建設，國家依舊是競爭性領域里一個重要的投資主體。特別是我國的公共生產的范圍仍然過于龐大。聯系到我國目前的實際似應這樣來設計財政發(fā)揮資源配置職能的思路。首先，對于純公共產品或某些特殊行業(yè)生產的產品完全由財政來提供。例如國防、航天、造幣、政策性銀行等，生產的組織形式宜采用公共生產并由國家所有和經營。這些行業(yè)或企業(yè)自身不一定有好的經濟效益，有的可能必定是“政策性虧損”的，但由于其特殊性質而具有不可替代的突出的社會效益，所以成為國有經濟首造和必保的目標，也就自然成為財政發(fā)揮資源配置職能的重要領域。其次，明確財政在資源配置時應該不介入的領域。這些領域中的行業(yè)或企業(yè)主要是從事私人產品的生產，通常規(guī)模不大，技術含量低，沒有自然壟斷和顯著外部性因素，按照效率原則，這些領域內的資源配置應完全讓市場去調節(jié)，財政沒有介入的理由。在過渡時期，國有經濟必須完全退出這個領域，財政除了按照規(guī)范化的稅收籌措財政收入外，一般不在該領域發(fā)揮其資源配置職能。再次，對處于前面兩種情況之間的相當寬的中間地帶，我們認為，市場配置應該作為這塊中間地帶配置資源的主要方式，政府財政的配置職能只能是一種補充形式。從嚴格規(guī)范的角度上講，對從事私人產品的企業(yè)，不管是大還是小，國家都應該從中退出，讓市
場去調節(jié)，但由于我國目前處于經濟轉軌的特殊階段，國有經濟還難以一下子從生產駐人產品的領域中全部退出來，特別是大中型企業(yè)。抓放小的改革思路從嚴格的意義上講，是有其缺陷的。因為政府資源配置職能的體現不應該簡單的以企業(yè)的規(guī)模作為標準，政府應該抓什么樣的企業(yè)應以企業(yè)所從事的行業(yè)或生產的產品的性質來確定。盡管，需要政府來管的企業(yè)都是規(guī)模較大的大中型企業(yè)，但并不是所有大中型企業(yè)都應該抓住不放。
和財政在競爭性領域中的配置職能嚴重越位成鮮明對比的是財政職能在基礎設施建設嚴重滯后成為阻礙我國國民經濟持續(xù)發(fā)展的桎梏已是有目共睹的客觀事實。從1981－1995年，基礎建設支出只增長了3倍，基建支出占財政總支出的比得逐年下降，目前只占11％左右。而地方財政預算內安排的基建經費更是微乎其微，有些地方比重不足0.5％。在我國由于歷史的原因，公共生產的比重在過渡時期仍然很高，而且在許多競爭性行業(yè)都有公共生產，涉及到大量的國有資產。因此，我們認為即使在市場經濟發(fā)達國家中，財政職能只提到資源配置職能。但在我國，僅用資源配置似乎已難以概括全貌，我們認為在過渡時期財政在其資源配置職能上已衍生出一個新的職能。這就是對國有資產的有效配置和價值管理職能。
2、在收入分配職能方面，過渡時期財政的收入分配職能也不完全等于市場體制比較完善時期的情況。其中最突出的特征是地方財政在發(fā)揮收入分配職能上的作用非常大。過渡時期雖然阻止生產要素跨地區(qū)自由流動的障礙和原來計劃經濟時期相比，已經大大地得到了消除，但在具體的實踐中仍然阻力重重，特別是在我國，政府在促進經濟發(fā)展中起主導作用，政企不分和地方財政承包體制的結合，曾使我國諸侯經濟林立，生產要素的跨地區(qū)流動受到了程度不等的限制，如戶籍制度的存在、有些地方設置的城市增容費、對外來人員在打工就業(yè)方面的歧視政策等都不同程度地阻礙了生產要素的流動性。因此如果說中央政府執(zhí)行財政收入分配職能有效與地方政府執(zhí)行財政收入分配職能無效是以生產要素的完全自由流動為前提的話，那么，當這個前提不具備或不完全具備時，地方財政發(fā)揮收入再分配職能還是有余地的，其在這方面的作用大小視生產要素跨地區(qū)流動的難易程度。生產要素的跨地區(qū)流動的障礙越少，流動性越大，地方政府發(fā)揮財政收入分配職能的可能性和空間范圍就越小，反之這則越大。
財政發(fā)揮收入分配職能的一個重要手段是通過稅收調節(jié)。特別是通過能適用累進稅率的個人和企業(yè)所得稅來調節(jié)。從所得稅的再分配功能來看，在市場經濟條件下，該稅收的歸屬應該是中央稅，即使地方也參與分享，使之成為共享稅，但大頭應歸中央。因為如果把所得稅劃為地方稅，各地會由于稅收競爭而減少稅收收入，弱化所得稅所特有的調節(jié)收入再分配的職能。我國目前的個人所得稅劃歸為地方稅，企業(yè)所得稅按企業(yè)的行政隸屬關系分屬于不同級次的中央和地方財政，從規(guī)范的市場經濟體制來看，這樣的劃分顯然是不合理的�，F在隨著企業(yè)改革的加快，企業(yè)所得稅必將首先要進行，調整的方向應該是在不區(qū)分企業(yè)的隸屬關系的基礎上，把企業(yè)所得稅劃成中央稅，或者是中央為主的中央地方共享稅。至于個人所得稅，無論從理論上，還是從國外大部分國家的實踐來看，都是屬于中央稅，地方最多以較低稅率進行分率計征，使之成為一種中央稅為主的中央地方共享稅。
從財政支出的角度看，財政的收入分配職能主要體現在社會保障方面。社會保障制度的建立迫在眉睫，是進一步深化改革的客觀要求，而這項重任也唯有政府來承擔。社會保障包括兩大內容：社會援助（或叫社會救濟）和社會保險。社會援助主要是針對赤貧者和社會上的一部分特殊人群。社會保險是政府通過財政機制利用一般保險方式把現在就業(yè)的人的一些收入轉移給退休、失業(yè)、傷病、喪失勞動能力的人。區(qū)分社會保障中的社會援助和社會保險的意義在于說明不同內容的社會保障其資金的來源中的社會援助和社會可采取不同形式的管理辦法。社會救濟資金的來源應完全由國家財政提供，而社會保險應該是自我融資性的。因此，財政在這方面的功能首先是實行社會救濟計劃，為每一個社會成員提供一份最基本的生活保障費。在包括養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保險方面，應實行個人帳戶和社會統(tǒng)籌相結合的保險制度。同時，在資金的管理和運行中，國家還可以把私人參與和競爭引入到以前由公共壟斷企業(yè)把持的保險系統(tǒng)中來。
從前面的論述中，我們不難作出這樣的推斷，財政在社會保障方面的作用最好是由中央政府來統(tǒng)一執(zhí)行，并在全國范圍內實行統(tǒng)一標準。因為地區(qū)間標準和計劃的不一致會由于人口的流動而使各地的計劃難以實現。但在人口不能做到自由地無成本地流動，地方政府在這方面還是可以有所作為的。特別是在我國，可以說，地方政府在收入分配方面的作用很強，社會保障制度領域也不例外。比如，我國目前的基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，各地的
最低生活費標準不一致，社會統(tǒng)籌的層次低。雖然在過渡時期，社會保障一下子還難以做到在全國范圍的統(tǒng)一，但應該逐步提高統(tǒng)籌的層次和擴大統(tǒng)籌的范圍，要逐步從縣市一級提高和擴大到省自治區(qū)一級，最后擴大到全國范圍內的全社會統(tǒng)籌。
3、財政的經濟穩(wěn)定職能，根據我們前面的論證，應該由中央政府來執(zhí)行該職能。但對于一個從傳統(tǒng)經濟向現代經濟，從計劃經濟向市場經濟過渡，特別是一個經濟落后，要想趕超其它經濟發(fā)達國家的發(fā)展中國家來說，充分發(fā)揮政府在經濟建設中的重要作用，似乎是一個世界性現象。尤其是在對宏觀調控方面，更是政府義不容辭的職責。這種調控經濟、穩(wěn)定經濟的任務主要是由中央政府來執(zhí)行的，地方財政的職能決不應該涉及到穩(wěn)定經濟的領域，即使在過渡時期我們也應該把地方財政與發(fā)展經濟有關的職能局限于提供地方性公共產品等方面的資源配置職能領域，而決不允許地方政府也發(fā)揮調控經濟的作用。從財政制度來說，地方政府的各項收入和支出應該具有相當的穩(wěn)定性，把對國民經濟的彈性較小的收入和支出項目列為地方性的收入和支出。地方財政的收支結構既不具有自穩(wěn)定的功能，其收入和支出也不易為地方政府根據經濟發(fā)展狀況而較易改變。因此，從穩(wěn)定經濟的角度看，具有穩(wěn)定功能的所得稅也應劃歸中央稅，社會保障制度也應由中央級政府執(zhí)行。
資料來源：
1、《財政研究》 1998，1 財政職能理論辨析 葉漢生
2、 《拓展理財思路 振興國家財政》社會主義市場經濟體制下財政的職能及其實現條件 徐維梁
3、《新形勢 新成果》過渡時期財政職能研究 浙江財經學院課題組
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