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促進產業(yè)結構轉型的財政對策
【 作 者】傅道忠
【作者簡介】傅道忠 廣東商學院財稅與公共管理學院
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
一、中國產業(yè)結構的現狀分析
20世紀80年代末90年代初以來，我國對產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構調整問題開始予以應有的重視。在國家產業(yè)政策指導和財政政策等國家宏觀經濟政策的有力配合下，我國產業(yè)結構在20世紀90年代發(fā)生了重大變化。農村經濟得到全面發(fā)展，除狹義的農業(yè)外，其他各業(yè)也得到同步增長。1999年，農業(yè)總產值達到14106.2億元，林業(yè)總產值達到886.3億元，牧業(yè)總產值達到6997.6億元，漁業(yè)總產值達到2529.0億元，分別比上年增長4.3%、3.2%、4.6%、7.2%。
從其他主要產業(yè)部門的情況看，石油和化學工業(yè)是近年增長較快的部門。2000年，該行業(yè)完成工業(yè)增加值3967億元，比1999年增長30%；銷售收入達到13260億元，比1999年增長12.9%。電子信息產業(yè)也保持快速增長的勢頭，2000年該產業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)總產值比1999年增長30%，其中手機產銷量增長140%，計算機及軟件銷售額比1999年增長20.9%，彩玻、電子元件及集成電路增長幅度均超過40%。醫(yī)藥行業(yè)也保持較快的增長速度，2000年該行業(yè)總產值比上年增加20%，工業(yè)增加值比上年增長22%。汽車工業(yè)保持良好的發(fā)展勢頭，2000年汽車生產總量為206.9萬輛，比上年增長13.1%。鋼鐵工業(yè)得到了穩(wěn)步發(fā)展，2000年，在鋼鐵工業(yè)主要產品中，其中鋼產量達到3439萬噸，鐵產量達到3431萬噸，成品鋼材產量為3562萬噸，分別比上年增長4%、8.8%、13.4%。在鋼產量基本穩(wěn)定增長的同時，鋼鐵工業(yè)產品結構得到不斷改善，低質、長線產品得到控制，優(yōu)質、短線產品得到了快速發(fā)展，如國內短缺的大型材增長了39.9%，中型材增長了17.2%。建材工業(yè)經過幾年的低迷狀態(tài)后，也出現了較快的增長勢頭，建材工業(yè)完成工業(yè)總產值2392.4億元，比上年增加11.5%；完成工業(yè)增加值839.7億元，比上年增加14.4%，實現銷售收入2881.2億元，比上年增長12.5%。1990年全國發(fā)電量為6212億千瓦小時，1995年達到10070億千瓦小時，1998年為11670億千瓦小時，1999年增加到12393億千瓦小時。全國原煤產量1990年為10.8億噸，1995年為13.6億噸，1998年下降到12.5億噸，1999年進一步下降為10.5億噸，2000年低于10億噸，只有9.5億噸。在煤炭產量下降的同時，煤炭生產結構得到了不斷改善。建筑業(yè)也得到了快速發(fā)展，1990年建筑業(yè)總產值為1947.6億元，1995年達到9505.0億元，1998年增加到13740.7元，1999年進一步增至15151.5億元。施工房屋面積1990年為37923萬平方米，1995年為89863萬平方米，1998年增加到137594萬平方米，1999年進一步增至147263萬平方米。郵電通信業(yè)得到了快速的發(fā)展，1990年全國郵電通信業(yè)務收入為155.54億元，1995年為988.85億元，1998年達到2431.21億元，1999年增加到3330.82億元。到2000年底全國電話用戶達到一個新的水平2.15億戶，電話普及率達20.1%，電話網和移動電話網規(guī)模位居世界第二。在交通運輸方面，全國貨運量1990年為970602萬噸，1995年為1234810萬噸，1998年增加到1267200萬噸，1999年增至1292650萬噸；客運量方面，1990年為772682萬人，1995年達到1172596萬人，1998年增加為1378717萬人，1999年增至1394413萬人。在運輸線路質量方面，鐵路復線里程占全部鐵路營業(yè)里程的比重，1990年為24.4%，1995年為31%，1998年為34.2%，1999年為36.1%；自動閉塞里程所占比重1990年為19.4%，1995年為23.6%，1998年為36.5%，1999年為31%。
2001年，受世界經濟衰退的影響，我國經濟增長速度出現下滑，按可比價比上年增長7.3%，增幅比2000年下降0.7個百分點。其中第一產業(yè)增長2.8%，第二產業(yè)增長8.9%，第三產業(yè)增長7.4%。從不同產業(yè)部門及行業(yè)的發(fā)展情況看，收入增長速度大于或等于15%的快速增長行業(yè)有電子工業(yè)、煤炭工業(yè)、汽車制造業(yè)、煙草行業(yè)、醫(yī)藥工業(yè)、電力工業(yè)；收入增長速度在10%-15%的較快增長行業(yè)有機械工業(yè)、造紙印刷業(yè)、鋼鐵工業(yè)、食品工業(yè)、紡織服裝業(yè)；收入增長速度在7.5%-10%的平穩(wěn)增長行業(yè)有建材工業(yè)、有色金屬工業(yè)、化學工業(yè)、家用電器制造業(yè)；收入增長速度在0-7.5%的低速增長行業(yè)有飲料工業(yè)、煤
氣自來水生產供應業(yè)；負增長行業(yè)為石油及石油化工業(yè)。2001年具體情況是：全國原煤產量108906萬噸，比上年增長9%，全國煤炭出口8590萬噸，比上年增長26%，全年規(guī)模以上的2593戶煤炭企業(yè)實現利潤41.7億元，同比增盈35.7億元。電子行業(yè)完成工業(yè)總產值8796億元，比上年增長24.8%；完成銷售收入8237億元，同比增長19.7%；全年實現利稅750億元，同比增長9.4%；工業(yè)增加值完成1774.4億元，同比增長15.8%。全國醫(yī)藥工業(yè)總產值按可比價格計算完成2778.5億元，比上年增長18.7%；工業(yè)增加值完成808.9億元，同比增長20.4%；完成銷售收入2098.1億元，同比增長17.2%；實現利潤總額176億元，同比增長27.3%。全國汽車累計生產總量為233.4萬輛，比上年增長12.8%；汽車工業(yè)完成工業(yè)總產值5405億元，同比增長21%；產品銷售收入為4945億元，利潤總額為269億元，分別比上年同期增長17.8%和38%。鋼鐵重點大中型企業(yè)完成工業(yè)總產值（1990年不變價）2687億元，同比增長19.6%。石油化工業(yè)全行業(yè)實現產品銷售收入13370億元，同比增長1.19%，實現利潤1097.7億元，同比下降15%。紡織行業(yè)完成工業(yè)增加值2840億元，同比增長9.4%；完成工業(yè)總產值（1990年不變價）8894.6億元，同比增長12.5%；完成銷售收入8766億元，同比增長8.8%；實現利潤總額268億元，同比減少15.2億元，下降5.4%。機械行業(yè)實現總產值14558億元，按可比價格計算比上年增長17.2%：實現銷售收入13744億元，比上年增長14.5%；機械行業(yè)實現利潤646.7億元，增長33.4%；機械產品出口增長速度為25.2%。家電行業(yè)實現銷售收入3312億元，比上年增長7.7%；實現利潤總額88.2億元，同比下降12.7%；銷售利潤率下降為2.7%，銷售利稅率下降為2.5%。建材行業(yè)實現工業(yè)增加值1023億元，比上年增長11.6%；實現利潤總額118.91億元，比上年增長26.81%。到2001年底，全國發(fā)電裝機容量達到33800萬千瓦，其中新增的發(fā)電裝機1713萬千瓦。全國發(fā)電量完成14780億千瓦時，比上年增長8%。全年國內旅游收入比上年增長10.9%，達到3522億元人民幣，國際國內旅游總收入為4995億元人民幣，比上年增長10.5%。在鐵路貨運方面，鐵路貨物發(fā)送量為17.8億噸，同比增長7.9%，完成貨物周轉量14249.8億噸公里，同比增長6.9%；運輸收入為1343億元，比上年增長11.3%。在鐵路客運方面，全年完成發(fā)送旅客2.3億人次，同比下降1%；完成旅客周轉量1001億人公里，同比增長2.4%；運輸收入完成326.29億元，同比增長19.3%。2001年全年實現郵電業(yè)務總量4070億元（1990年不變價），同比增長24%。
盡管我國不同產業(yè)部門自20世紀90年代以來取得了較快的發(fā)展，特別是電子及通訊產品制造業(yè)、郵電通信業(yè)、石油化學工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等得到了快速發(fā)展。但是，我們也不得不清醒地認識到，我國產業(yè)發(fā)展及產業(yè)結構調整的任務還十分艱巨，產業(yè)結構低級化狀態(tài)還沒有得到根本改變，國民經濟信息化程度還不高，我國不僅面臨著加快發(fā)展高新技術產業(yè)的問題，而且還要擔負起繁重的傳統產業(yè)的改造任務，以推動我國整個產業(yè)結構的升級。我國長期以來所選擇的是粗放式的經濟增長方式，由于多年來的盲目投資、重復投資，造成生產能力大量過剩。產業(yè)結構的低水平和趨同性，導致眾多產品供大于求，價格普遍下跌。我國目前生產能力的大量過剩主要集中在傳統產業(yè)領域，是低水平、低層次的過剩，而高新技術產業(yè)的發(fā)展還只是處于起步階段，其生產能力不是過剩，而是嚴重不足。粗放型的經濟增長方式造成了低水平生產能力的嚴重過剩和高新技術產業(yè)發(fā)展嚴重滯后并存，一方面?zhèn)鹘y產業(yè)的產品價格下跌不止，另一方面又缺乏帶動價格明顯回升的高新技術產品。傳統產業(yè)的產品技術含量普遍低下，又使得在價格普遍跌的情況下，因單位成本難以降低而大面積地陷于虧損狀態(tài)。
二、推動產業(yè)結構轉型的財政對策
自1997年以來，隨著國民經濟“軟著陸”的成功實現，我國經濟已進入一個以轉型調整為特征的新的發(fā)展階段。市場供求關系發(fā)生根本性變化，賣方市場轉變?yōu)橘I方市場，“短缺經濟”時代已經宣告結束。經濟結構特別是產業(yè)結構調整的重要性和緊迫性顯得越來越突出，雖然產業(yè)結構的調整客觀上需要一定的經濟增長速度為基礎，但經濟的持續(xù)穩(wěn)定地增長是要以產業(yè)結構的轉型與優(yōu)化來保證的。現代經濟增長方式就其本質而言是結構主導型增長方式，即以產業(yè)結構變動為核心的經濟增長。只有這樣的經濟增長，才能保持其可持續(xù)性。為此要求我們必須緊緊抓住結構調整這條主線，實現產業(yè)結構的轉型與升級。
我國產業(yè)結構轉型與優(yōu)化的基本目標是：通過將傳統產業(yè)的改造和信息產業(yè)等高新技術產業(yè)的發(fā)展有機地結合起來，在加快我國工業(yè)化進程的同時，提高我國經濟與社會發(fā)展的信息化程度，使我國整個產業(yè)結構不僅實現不同產業(yè)部門之間的比例關系的協調，而且更重要的是推動產業(yè)結構的質的變化，即從低級化狀態(tài)向高級化狀態(tài)轉變。并通過產業(yè)結構的調整，增強我國經濟的競爭力和抗風險能力，使我國國民經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展能有一個堅實的基礎。
促進產業(yè)結構的轉型和升級，客觀上離不開財政政策的調控。在農業(yè)財政政策的選擇上，要切實加強對農業(yè)結構調整的投入力度，下決心解決農業(yè)投入不足問題，為農業(yè)經濟結構的合理化提供必要的資金保證。除政府財政對農業(yè)進行直接投入外，還可通過財政貼息等方式引導和鼓勵金融機構加大對農業(yè)的投入。調整政策性農業(yè)金融機構的信貸投放方向，從目前的信貸資金主要集中于糧棉油等農產品的收購轉向主要投入農業(yè)生產領域。要逐步完善糧食保護價政策，既根據糧食生產發(fā)展的需要，又要考慮國家財力的可能，將確保糧食產量的穩(wěn)定和糧食質量的提高及糧食生產結構調整有機地結合起來。要進行農村稅費改革，切實減輕農民負擔。要大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的農副產品，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。這就要求財政必須加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質飼料、區(qū)域化優(yōu)質農產品、退耕還林、還草等方面的支出。
進一步加強基礎設施及基礎產業(yè)的建設，推動傳統產業(yè)的技術改造和高新技術產業(yè)的發(fā)展，迫切要求我們對財政政策做出相應的調整。在具體的財政政策措施的調整上，一是將目前的生產型增值稅改為消費型增值稅。在計算增值稅時，對企業(yè)購置的固定資產設備允許予以扣除，以刺激企業(yè)增加投資，帶動非政府部門投資的增長，改變單純依靠政府投資的被動局面。二是要繼續(xù)加大政府對公共工程的投入，并通過相應的財政激勵政策措施，啟動和吸引民間資本進入公共工程投資領域。加大對電信、鐵路、公路、水利設施、能源、機場、港口、環(huán)境保護等方面的財政投入，以改變我國基礎設施及基礎產業(yè)相對落后的局面，推動投資環(huán)境的改善。對于具有準公共商品性質的基礎設施及基礎產業(yè)的投資應采取多元化的投資方式，財政只是參與，而不是壟斷，財政投資只能是起一定的誘導作用，關鍵是要充分發(fā)揮民間資本、外國資本的作用。國家可以考慮通過降低稅費負擔、擴大財政貼息、加速折舊、降低基礎設施項目資本金比例等政策措施來增強非政府部門對基礎設施項目投資的信心和意愿。三是要積極支持高新技術產業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)技術改造能力。在財政政策手段的運用方面，首先必須充分運用好財政貼息這一手段。在我國財政資金極其有限的情況下，財政貼息可以起到“四兩撥千斤”的功效。財政貼息向高新科技產業(yè)適度傾斜，加大對該產業(yè)的政策扶持。在傳統產業(yè)部門，通過財政貼息手段的運用，使企業(yè)在技術改造缺乏資金的情況下，能夠以國家信用作支撐，獲取金融機構的貸款，同時還可相應降低企業(yè)利息負擔，充分調動企業(yè)進行技術改造的積極性。其次必須改變我國的稅收優(yōu)惠政策，實現稅收優(yōu)惠由區(qū)域傾斜轉變?yōu)橄虍a業(yè)傾斜。在流轉稅方面，除實現增值稅的轉型外，應對高科技產業(yè)在增值稅政策方面實行適度傾斜，使高科技產業(yè)增值稅整體負擔率能大幅度降低。對進出口稅收政策要做出適當的調整，改變目前進出口環(huán)節(jié)大面積實施稅收優(yōu)惠的做法，應只局限于對高新技術及設備的進口，視不同的情況給予稅收上的優(yōu)惠。在企業(yè)所得稅方面，應按照稅收的國民待遇原則，統一內外資企業(yè)所得稅制，特別是在所得稅稅收優(yōu)惠政策上要盡快統一。統一后的稅收優(yōu)惠政策，必須符合國家產業(yè)政策的要求，充分體現產業(yè)發(fā)展的客觀要求。為推動高新技術產業(yè)的發(fā)展和傳統產業(yè)的技術改造，可實行減免所得稅的稅收優(yōu)惠。在運用減稅、免稅、低稅率和零稅率等直接稅收優(yōu)惠的同時，更要特別關注加速折舊、納稅扣除、稅收抵免、投資抵免、稅收饒讓等間接稅收優(yōu)惠方式的運用，實現產業(yè)稅收優(yōu)惠方式的多元化。再次，在政府采購方面，必須盡可能地多采購本國產品，盡量少采購外國產品，對國內高新技術產業(yè)實行傾斜。只有在國內不能提供、或技術性能存在明顯差異的情況下，才可考慮采購外國生產的產品。促進和加強人力資本投資，為實現產業(yè)結構的轉型和升級提供可靠的保證。在產業(yè)的發(fā)展和逐步升級的過程中，人力資本將發(fā)揮越來越重要的作用，這已經成為人們的共識。一國經濟增長及產業(yè)結構的升級，關鍵在于要提高人口質量，提高知識水平。而勞動力素質的提高又離不開教育的發(fā)展，因而積極發(fā)展教育事業(yè)是確保人力資本存量增長的可靠保證。要保證國家教育投入的不斷增長，使之與人力資源開發(fā)的要求相適應，必須要有一個有法可依的、穩(wěn)定的財政教育投入政策，在教育系統全面推行零基預算，國家應根據在校學生人數確定經費撥付數額，并保證財政性教育經費的增長要快于在校學生人數的增長速度。
積極促進科技成果的轉化，
縮短科技成果轉化為現實生產力的周期，緊密依靠科學技術推動產業(yè)結構的升級�？萍汲晒霓D化離不開政府財政政策的支持和扶持，在促進成果轉化、縮短科技成果轉化為現實生產力的周期的財政政策選擇方面，政府的一定的財力投入是十分必要的。鑒于長期以來政府研究與開發(fā)投入的嚴重不足，可以考慮規(guī)定一些硬性的指標，要求政府研究與開發(fā)投入占GDP的比重及財政收入的比重必須達到規(guī)定的目標值。除國家增加科技經費的投入外，還必須通過稅收政策的作用激勵企業(yè)和個人增加經費的投入。稅收激勵方式方面，應將稅率式優(yōu)惠與稅基式優(yōu)惠結合起來；應將所得稅優(yōu)惠與流轉稅優(yōu)惠有機結合起來，充分發(fā)揮流轉稅稅種對科技進步和科技成果轉化的促進作用。
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