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公共財(cái)政框架下的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化
【 作 者】谷義
【作者簡(jiǎn)介】谷義 遼寧財(cái)政高等�？茖W(xué)校
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
隨著改革開放的逐步深化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與此相適應(yīng)，財(cái)政體制也由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政是以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的政府分配行為。長(zhǎng)期以來，我國(guó)不論是在財(cái)政理論上，還是在實(shí)踐中，一直奉行以收定支的理財(cái)原則，存在重收入輕支出的財(cái)政思想，致使支出管理嚴(yán)重滯后，這與公共財(cái)政以支定收的財(cái)政理念是相悖的。因此，按照公共財(cái)政的要求�？茖W(xué)界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能范圍，并以此為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，則成為財(cái)政改革的重要內(nèi)容。
一、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析
經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐表明，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有很強(qiáng)的相關(guān)性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、運(yùn)輸、電力、供水等，同時(shí)還要支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，必須有政府財(cái)力的介入，因此，財(cái)政投資占社會(huì)總投資的比重較大，投資性支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重也較大。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期以后，財(cái)政投資應(yīng)逐步讓位于私人投資，財(cái)政投資應(yīng)作為私人投資的必要補(bǔ)充，因此，財(cái)政投資在社會(huì)總投資及在財(cái)政總支出中的比重都呈下降趨勢(shì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，財(cái)政的收入分配功能增強(qiáng)，財(cái)政支出除了保障行政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，應(yīng)更多地向社會(huì)保障、衛(wèi)生、保健、教育等方面傾斜，社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)性支出在財(cái)政總支出中比重將大幅度上升。我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)同上述規(guī)律是基本一致的，總的來看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比重是逐漸下降的，而社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)，特別是行政管理費(fèi)等社會(huì)服務(wù)性支出的比重則逐年上升。如表所示。
1、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出主要包括基本建設(shè)投資支出，企業(yè)挖潛改造支出，科技三項(xiàng)費(fèi)用支出，地質(zhì)勘探費(fèi)支出，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，工業(yè)、交通、商業(yè)等部門的事業(yè)費(fèi)支出，城市維護(hù)費(fèi)支出和國(guó)家物資儲(chǔ)備支出等。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政總支出的比重雖然從1978年64.08%降至2000年的36.18%，但這部分支出仍然是我國(guó)財(cái)政支出的第一大項(xiàng)目，目前比第二大項(xiàng)目社會(huì)文教費(fèi)高出近10個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。例如美國(guó)、日本、德國(guó)在1995年政府投資支出占財(cái)政支出的比重僅為4.9%、18.4%、4.1%。
2、社會(huì)文教費(fèi)支出。社會(huì)文教費(fèi)支出在財(cái)政總支出中的比重，一直是穩(wěn)步增長(zhǎng)的，由1978年13.10%增至2000年的27.69%，但增長(zhǎng)速度減慢，特別是1991年至2000年10年間僅增長(zhǎng)2.6個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政對(duì)社會(huì)文教事業(yè)的支持力度理應(yīng)加強(qiáng)。
3、國(guó)防費(fèi)支出。國(guó)防費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比重總的趨勢(shì)是逐年下降的，近年來一直低于10%，占GDP的比重也相對(duì)穩(wěn)定。
4、行政管理費(fèi)支出。行政管理費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比重逐年增加，由1978年的4.71%增至目前的17.43%，其增長(zhǎng)速度明顯快于其他項(xiàng)目，位次也由以前的第四位上升至第三位，僅比社會(huì)文教費(fèi)支出低10個(gè)百分點(diǎn)。這部分支出占GDP的比重也穩(wěn)步上升，從1978年至今，除個(gè)別年份外，行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于GDP增長(zhǎng)速度和財(cái)政支出增長(zhǎng)速度。
按功能性質(zhì)分類的財(cái)政各類支出的增長(zhǎng)速度及占GDP和占總支出的比重
附圖
資料來源：根據(jù)《2001中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理
二、財(cái)政支出存在的問題
雖然財(cái)政支出總體趨勢(shì)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程是基本同步的，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重下降，社會(huì)文教費(fèi)和行政管理費(fèi)支出比重上升，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變還有待于進(jìn)一步完善，政府職能轉(zhuǎn)變及財(cái)政支出管理體制滯后等原因，致使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還存在諸多問題。
1、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出份額仍然過大。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制仍處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，加之需要實(shí)施積極財(cái)政政策來刺激投資，擴(kuò)大社會(huì)總需求，財(cái)政支出與解決重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題關(guān)聯(lián)度較大，生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政的痕跡還很明顯。具體表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重仍然較大，不僅承擔(dān)水、電、道路等公共項(xiàng)目的投資，而且仍然包辦或管理一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人或市場(chǎng)從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的增撥流動(dòng)資金、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)資金等；一些有條件進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)性單位，如行政事業(yè)單位經(jīng)辦的出版社、雜志社、培訓(xùn)中心、各類學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政支出范圍過大，包攬過多，財(cái)政負(fù)擔(dān)不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象還沒有從根本上得到解決。2、公共事業(yè)和社會(huì)服務(wù)支出存在較大資金缺口，基層單位工資拖欠問題嚴(yán)重。公共和社會(huì)服務(wù)支出主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障以及城市維
護(hù)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)支出等。在這部分支出中，不管是純公共物品，還是準(zhǔn)公共物品，都具有很強(qiáng)社會(huì)效應(yīng)和外部效應(yīng)。財(cái)政近年來雖然相對(duì)增加了這類支出，但增長(zhǎng)速度不夠快，占財(cái)政支出的份額還較小，資金需求與資金投入的缺口很大，公共物品和公共服務(wù)的供給不足，不僅不能滿足這些領(lǐng)域本身的要求，甚至影響到國(guó)企改革、市場(chǎng)化程度、公民素質(zhì)提高和社會(huì)穩(wěn)定等方面的發(fā)展。
由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度不平衡，特別是財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)過快，全國(guó)部分縣鄉(xiāng)拖欠干部職工工資大量存在，截至2001年11月底，全國(guó)縣鄉(xiāng)拖欠事業(yè)單位職工工資230余億元，其中當(dāng)年新增122億元，占同期應(yīng)發(fā)工資總額的6.5%，嚴(yán)重影響了基層行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和政府職能的發(fā)揮。
3、行政管理費(fèi)用支出急劇膨脹。在財(cái)政各類支出中，行政管理費(fèi)支出的增長(zhǎng)幅度最大，在財(cái)政支出中所占的比重也由1978年的4.71%增加到2000年的17.43%，年均增長(zhǎng)速度達(dá)到20.06%，雖然二十世紀(jì)80年代以來國(guó)家先后進(jìn)行了幾次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革，但近幾年反彈很大，各級(jí)行政人員過多，機(jī)構(gòu)膨脹，行政費(fèi)用增長(zhǎng)過快，1993年至2000年行政事業(yè)費(fèi)年均增長(zhǎng)幅度更是高達(dá)25.34%，機(jī)構(gòu)改革陷入“膨脹——精簡(jiǎn)——膨脹”的惡性循環(huán)。
三、科學(xué)界定財(cái)政支出范圍
要調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，首先應(yīng)該按照公共財(cái)政框架體系，根據(jù)政府職能定位，以滿足公共需要為目標(biāo)，科學(xué)界定財(cái)政支出范圍，在保證國(guó)家機(jī)關(guān)履行行政管理職能需要的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)公益事業(yè)支出，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的事情，政府就不要通過財(cái)政手段去干預(yù)，只有當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制解決不了或解決不好時(shí)，才由財(cái)政來介入。具體說，財(cái)政支出范圍主要是：
一是保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)國(guó)家安全、鞏固各級(jí)政府政權(quán)建設(shè)的支出，如行政管理、國(guó)防、外交、公安、司法、監(jiān)察等方面的支出。
二是維護(hù)全社會(huì)穩(wěn)定，提高全民族素質(zhì)，外部社會(huì)效應(yīng)巨大的社會(huì)公共事業(yè)支出，如社會(huì)保障、科技、教育、衛(wèi)生、文化、扶貧等方面的支出。
三是有利于經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境改善，具有巨大外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，如水利、電力、道路、橋梁、環(huán)保、生態(tài)等方面的支出。
四是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在市場(chǎng)機(jī)制還不完善的條件下，國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還應(yīng)有必要的調(diào)控，財(cái)政也要留有一定的財(cái)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。
四、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化
當(dāng)前調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，是在公共財(cái)政框架下，堅(jiān)決貫徹“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，結(jié)合政府的職能轉(zhuǎn)變，依據(jù)財(cái)政支出范圍的界定，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
1、在國(guó)家行政管理服務(wù)領(lǐng)域，財(cái)政支出要有保有壓。國(guó)家行政管理費(fèi)支出，是公共財(cái)政的一項(xiàng)最基本支出，必須保證政權(quán)建設(shè)和國(guó)家安全，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航；要確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資特別是中小學(xué)教師工資按時(shí)足額發(fā)放，除保證當(dāng)年不發(fā)生“新欠”外，還要逐步解決以前的工資“陳欠”問題。同時(shí)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，加快機(jī)構(gòu)改革，對(duì)一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門可進(jìn)行撤銷、合并和精簡(jiǎn)，或進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性改組，中介、評(píng)估、服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府行政部門脫鉤，定崗定編，減少財(cái)政供養(yǎng)人口，壓縮行政經(jīng)費(fèi)，提高管理效率。
2、在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，財(cái)政支出要有進(jìn)有退。建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能也必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。要提高對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性和非盈利性社會(huì)公共工程投資，增加公共物品供給。具體說，應(yīng)增加道路、橋梁、水利、電力及城市公共工程設(shè)施和科學(xué)文教部門固定資產(chǎn)投資，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和扶貧支出力度，支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、天然林保護(hù)、防沙固沙、退耕還林（草）工程，搞好防災(zāi)體系建設(shè)等。同時(shí)，財(cái)政要逐步從競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出，減少財(cái)政對(duì)企業(yè)生產(chǎn)性投資和流動(dòng)資金支出，企業(yè)挖潛改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、各部門事業(yè)費(fèi)等都應(yīng)相應(yīng)減少直至取消，這類資金融通可以通過商業(yè)性運(yùn)作來解決。
3、在社會(huì)事業(yè)和社會(huì)福利領(lǐng)域，財(cái)政支出要有增有減。財(cái)政支出大小與社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平密切相關(guān)。在目前我國(guó)財(cái)力有限的情況下，政府只能保證基礎(chǔ)領(lǐng)域和支持重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展。
在教育事業(yè)方面，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占到全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的70%左右，但投向很不合理，2000年全國(guó)學(xué)生人均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出，小學(xué)生、初中生、高中生到普通高校生分別是491.58元、679.81元、1314.99元和7309.58元。財(cái)政經(jīng)費(fèi)過多向高等教育領(lǐng)域傾斜，弱化了對(duì)基礎(chǔ)教育的支持力度。政府要加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，以滿足社會(huì)對(duì)公共性教育需求，提高全民族素質(zhì)，具體包括中小學(xué)教育、成人掃盲教育、特殊教育和公平分配的教育補(bǔ)助；而普通高等教育、崗務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)教育等，因?yàn)榭梢詾槭芙逃呋蛲顿Y者增加收入，具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，可以
采取市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)形式，由個(gè)人負(fù)擔(dān)有關(guān)大部分費(fèi)用，政府給予適當(dāng)補(bǔ)足。
在科技文化和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，純理論學(xué)科、基礎(chǔ)理論研究和高風(fēng)險(xiǎn)的尖端科技研究等社會(huì)公益性科學(xué)研究；文物、遺產(chǎn)保護(hù)、圖書館、博物館、弘揚(yáng)民族文化遺產(chǎn)等公益性文化事業(yè)；全民健身運(yùn)動(dòng)，傳染病、地方病的防疫與防治等，財(cái)政支出應(yīng)予以保障。而其他如應(yīng)用科學(xué)研究、文化團(tuán)體演出、職業(yè)化體育運(yùn)動(dòng)、新聞媒體服務(wù)、一般醫(yī)療服務(wù)等，力爭(zhēng)商業(yè)經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)化運(yùn)作，其中具有較強(qiáng)外部效應(yīng)的，財(cái)政可以適當(dāng)補(bǔ)助。
在社會(huì)福利領(lǐng)域，政府要加大對(duì)社會(huì)保障的支持力度，擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，增強(qiáng)社會(huì)保障能力。社會(huì)保障不應(yīng)僅局限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)涵蓋所有人群，包括集體企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、三資企業(yè)以及農(nóng)村人口。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，我國(guó)社會(huì)保障存在隱性債務(wù)問題，資金缺口巨大，而財(cái)政必須對(duì)此承擔(dān)最終支付責(zé)任，因此，政府對(duì)此應(yīng)予以高度重視。另一方面，我國(guó)收入分配格局已發(fā)生了很大變化，城鎮(zhèn)居民的各種福利補(bǔ)貼已失去了公平分配的功能，應(yīng)該完全取消；而政府有關(guān)糧棉油補(bǔ)貼、超購(gòu)加價(jià)款、國(guó)家儲(chǔ)備費(fèi)用和利息補(bǔ)貼等，也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，作必要的調(diào)整。
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