西方國家稅制結(jié)構(gòu)的演變及啟示

內(nèi)容提要：根據(jù)主體稅種的不同，西方國家曾分別實(shí)行了以財(cái)產(chǎn)稅、流轉(zhuǎn)稅、增值稅和所得稅為主體的4種稅制結(jié)構(gòu)。這4種稅制結(jié)構(gòu)各有所長，各有其適用的范圍。稅制結(jié)構(gòu)的選擇，取決于對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公平和效率的權(quán)衡，取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平以及與之相適應(yīng)的生產(chǎn)的社會(huì)化、商品貨幣化程度。本文借鑒西方國家稅制改革的經(jīng)驗(yàn)，提出了推進(jìn)我國稅制改革的主要對策措施，包括科學(xué)選擇主體和輔助稅種、優(yōu)化主要稅種的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、完善中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)等。

　　關(guān)鍵詞：稅制結(jié)構(gòu)  公平和效率  改革措施

　　一、西方國家稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展與演變

　　總體上看，西方，國家的稅制結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由以直接稅為主體到以間接稅為主體，再到現(xiàn)代直接稅與間接稅并重的發(fā)，展過程。

　　1.以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。這是早期奴隸制和封建制國家實(shí)行的稅制模式。在當(dāng)時(shí)自然經(jīng)濟(jì)處于統(tǒng)治地位，商品經(jīng)濟(jì)處于從屬地位的情況下，國家無法從其他方面課征足夠的稅收，只能以土地和人口作為征稅對象，采用直接對人或物課征的人頭稅、土地稅、房屋稅、戶稅等直接稅形式保證政府取得必要的收入。這些簡單、原始的直接稅，大多按照課稅對象的部分外部標(biāo)志來規(guī)定稅額，如：人頭稅按家庭人口課征等。此外，也有非常有限的市場稅和入市稅作為輔助稅種。

　　2.以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。資本主義發(fā)展之初，西方國家奉行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，稅收政策主要遵循中性原則，把追求經(jīng)濟(jì)效率作為首要目標(biāo)。一方面對國內(nèi)生產(chǎn)、銷售的消費(fèi)品課征國內(nèi)消費(fèi)稅，以代替原先對工商產(chǎn)業(yè)直接征收的工商業(yè)稅，從而減輕了資本家的稅收負(fù)擔(dān)；另＿方面，為保護(hù)本國資本主義工商業(yè)，對國外制造和輸運(yùn)的進(jìn)口工業(yè)品課以關(guān)稅。這時(shí)的稅制結(jié)構(gòu)，一般稱為以關(guān)稅為中心的間接稅制。

　　3.以現(xiàn)代直接稅（所得稅）或間接稅（增值稅）為主的稅制結(jié)構(gòu)。隨著資本主義的日益發(fā)展，以關(guān)稅為主的間接稅制逐漸暴露出了其與資產(chǎn)階級利益之間的沖突：保護(hù)關(guān)稅成了資本主義自由發(fā)展和向外擴(kuò)張的桎梏；對生活必需品課稅，保護(hù)了自給的小生產(chǎn)者，不利于資本主義完全占領(lǐng)國際市場；間接稅的增加還會(huì)提高物價(jià)，容易引起人民的反抗，動(dòng)搖資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，更滿足不了戰(zhàn)爭對財(cái)政的巨大需求。與此同時(shí)，資本義經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，也帶來了所得額穩(wěn)定上升的豐裕稅源，為實(shí)行所得稅創(chuàng)造了前提條件。因此，第﹁次世界大戰(zhàn)前后，西方各國相繼建立了以所得稅為主體稅種的稅制結(jié)構(gòu)，少數(shù)國家（法國等）則建立了以先進(jìn)的間接稅（增值稅）為主體的稅制結(jié)構(gòu)。

　　4.直接稅與間接稅并重的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末、80年代初，資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，西方國家普遍陷入“滯脹”困境之中。西方國家普遍認(rèn)識到，以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)雖然有利于社會(huì)公平，但高所得稅抑制了納稅人儲(chǔ)蓄、投資和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的積極性，抑制了經(jīng)濟(jì)增長。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，西方國家在供給學(xué)派思想指導(dǎo)下，再次把稅收政策的目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效率，各國紛紛開始了大規(guī)模的稅制改革，80年代中期以后，普遍開征了增值稅，許多國家逐步擴(kuò)大了增值稅的征收范圍，出現(xiàn)了稅制結(jié)構(gòu)重返間接稅的趨勢，形成了所得稅與商品稅并重的稅制格局。

　　二、20世紀(jì)80年代以來西方國家的稅制改革與創(chuàng)新

　　1985年5月29日，美國總統(tǒng)里根向國會(huì)提交了一份關(guān)于稅制改革的咨文，由此拉開了以美國為首的西方國家大規(guī)模稅制改革的序幕。1986年美國政府提出了堪稱美國歷史上最重要的一個(gè)稅制改革方案。此后，西方各國紛紛效仿，形成了以“低稅率、寬稅基、簡稅制、嚴(yán)征管”為特征的全球性稅制改革浪潮。此次稅制改革是半個(gè)世紀(jì)以來稅制原則的一次重大調(diào)整，在稅收的經(jīng)濟(jì)效率原則上，由全面干預(yù)轉(zhuǎn)向適度干預(yù)；在稅收公平與效率原則的權(quán)衡上，由偏向公平轉(zhuǎn)向突出效率；在稅收公平原則的貫徹上，由偏重縱向公平轉(zhuǎn)向追求橫向公平；在稅收效率原則的貫徹上，由注重經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與稅制效率并重。具體內(nèi)容主要包括：

　　1.大幅降低所得稅稅率，特別是減少個(gè)人所得稅的稅率檔次、降低邊際稅率。稅制改革后，美國的個(gè)人所得稅由11%～50%的15檔稅率減少到只剩15%和 28%兩檔稅率，最高邊際稅率由50%降為28%.公司所得稅也由原來的15%—46%的5檔稅率減少為 15%、25%、34%的3檔稅率。英國的個(gè)人所得稅稅率從改革前的6檔，改為現(xiàn)在的25%和40%兩個(gè)稅率檔次。其他西方國家的所得稅稅率檔次都從以前的10多個(gè)檔次減少到

不超過5個(gè)檔次，還普遍降低了所得稅的邊際稅率。至此，西方國家基本上不存在邊際稅率超過60%的所得稅。

　　2.提高增值稅在整個(gè)稅收收入中的比重，扭轉(zhuǎn)了長期以來重視所得稅，忽視商品稅的狀況。20世紀(jì)80年代末期，西方國家在減少所得課稅的同時(shí)，加強(qiáng)和改進(jìn)了商品課稅，主要是普遍開征了增值稅。從1985年起，土耳其、葡萄牙、西班牙、新西蘭、希臘、日本、加拿大等國先后開征了增值稅。與此同時(shí)，許多國家提高了增值稅的稅率，擴(kuò)大了增值稅的稅基，OECD國家增值稅的平均稅率由開征時(shí)的12.5%提高到了1996年的17.5%.

　　3.稅制理論和方法上的創(chuàng)新。一是跳出了供給學(xué)派“單向”減稅以刺激總供給的框架，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該通過減稅與增稅“雙向”調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這在美國克林頓的新稅收政策中表現(xiàn)得尤為明顯，增稅主要包括對最富有階層增收所得稅，擴(kuò)大針對有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的工薪稅稅基，提高聯(lián)邦汽油稅等，而減稅則主要針對中低收入家庭與小企業(yè)，并擴(kuò)大對勞動(dòng)所得稅額扣抵的范圍。其他OECD國家也有類似情況。二是在效率與公平原則及其他政府目標(biāo)的結(jié)合與輕重權(quán)衡上，普遍調(diào)整了片而追求效率、忽視公平及其他政府目標(biāo)的做法，努力促進(jìn)各原則目標(biāo)的協(xié)調(diào)。三是不片面強(qiáng)調(diào)追求“理想優(yōu)化狀態(tài)”和使用絕對中性的“非扭曲性”稅收工具，強(qiáng)調(diào)對各種約束限制條件的研究，注重“次優(yōu)狀態(tài)”的獲取。四是更注重改革的循序漸進(jìn)，注重經(jīng)濟(jì)行為主體的反饋信息，并沒有刻意追求一步到位。

　　三、我國現(xiàn)行稅制及稅制結(jié)構(gòu)存在的主要問題

　　我國現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革后形成的，其基本原則是“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)”，實(shí)行的是以增值稅為第一主體稅種，企業(yè)所得稅為第二主體稅種的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)。這種稅制結(jié)構(gòu)實(shí)行近10年來，成效顯著，但由于稅制改革方案出臺時(shí)間較倉促，使新稅制從一開始就存在某些先天不足。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的問題不斷出現(xiàn)，使現(xiàn)行稅制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)的矛盾日益突出。

　　歷史地看，現(xiàn)行稅制在產(chǎn)生之日起就存在系統(tǒng)性缺陷和功能性缺陷。就系統(tǒng)性缺陷看，1994年的稅制改革在很大程度是從財(cái)政意義上進(jìn)行的，難以充分體現(xiàn)供需總量調(diào)節(jié)的要求，對宏觀稅負(fù)水平缺乏科學(xué)論證和界定，不同稅種間的改革缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，影響了整體功能的發(fā)揮。就功能性缺陷看，1994年的稅制改革是以成熟的、理想化的市場模式為主要出發(fā)點(diǎn)，而且是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于高速度和高通脹并存情況下進(jìn)行的。因此，改革的內(nèi)容以統(tǒng)一稅制集中稅權(quán)為核心，基本放棄了稅收對經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)調(diào)節(jié)激勵(lì)功能，使稅制缺乏適應(yīng)變化的靈敏性和靈活性，制約了稅收職能的全面發(fā)揮。

　　現(xiàn)實(shí)地看，稅制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，并產(chǎn)生了新的矛盾，主要體現(xiàn)在稅制的結(jié)構(gòu)性缺陷上：（1）主體稅種名不符實(shí)。所謂流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體的稅種模式事實(shí)上一直處于“跛足”狀態(tài)，近10年來，流轉(zhuǎn)稅占稅收總額的比重一直在70%以上，而所得稅的比重不足20%.（2）輔助稅種調(diào)控乏力。兩大類12個(gè)輔助稅種占收入的比重不足10%，調(diào)控作用與理想設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)，社會(huì)保障稅、財(cái)產(chǎn)稅長期處于缺位或半缺位狀態(tài)。（3）稅負(fù)結(jié)構(gòu)失調(diào)。從稅源區(qū)域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和課稅對象等角度分析，我國稅收主要來源于東部，其次是中部；主要來源于第二、第三產(chǎn)業(yè)；主要來源于對商品流轉(zhuǎn)額和所得額的課稅；許多稅種未能及時(shí)立制開征，導(dǎo)致稅源遺漏。（4）稅收管理體制不規(guī)范。 1994年建立的分稅制，主旨在于提高中央稅收收入比重，而且是在承認(rèn)地方既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。這導(dǎo)致稅權(quán)的劃分未能充分體現(xiàn)稅收的公平和效率原則，也沒有理順各級政府間的財(cái)政分配關(guān)系。由此引發(fā)了政府間的稅收競爭，使得政府收入渠道混亂，形成了以“費(fèi)”擠稅、甚至“費(fèi)”大于稅的局面。

　　發(fā)展地看，現(xiàn)行稅制不能很好地適應(yīng)國情變遷和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需要，主要體現(xiàn)在：1994年稅制改革出臺之際，正值通貨膨脹高峰時(shí)期，而目前，改革時(shí)的“短缺”經(jīng)濟(jì)和賣方市場的局面現(xiàn)已被供過于求、買方市場的局面所替代，市場經(jīng)濟(jì)體制已逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與此同時(shí)，隨著國家之間貿(mào)易交往與合作的加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)全球化、稅收一體化進(jìn)程逐步加快，國與國之間的稅制差異日益縮小。世界各國的稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率、稅率的水平與結(jié)構(gòu)以及稅種的格局等，均呈現(xiàn)出趨同的傾向。

　　四、我國稅制結(jié)構(gòu)改革的主要思路及對策措施

　　（一）科學(xué)選擇主體和輔助稅種

　　1994年的稅制改革進(jìn)一步確立了我國現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅和所得稅“雙主體”并重的稅制結(jié)構(gòu)。這種稅制結(jié)構(gòu)

在保證財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，形成了層次性的稅收分配調(diào)控體系，從總體上看是合理的，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。稅制結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，需要在主體稅種和輔助稅種的選擇與完善兩個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)。

　　1.主體稅種的選擇。目前對我國主體稅種的選擇有多種觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，主體稅種的選擇不僅要注重其所籌集收入在整個(gè)稅收收入中所占比重的大小，還要重視其對實(shí)現(xiàn)稅收政策所起到的調(diào)控作用。因此，我國主體稅種的選擇應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持流轉(zhuǎn)稅（主要是增值稅）和所得稅并重的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)。增值稅征稅范圍廣，涉及生產(chǎn)流通的各個(gè)階段、各個(gè)領(lǐng)域，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活起到普遍的調(diào)節(jié)作用。增值稅征收管理的特殊性，使其具有較強(qiáng)的聚財(cái)功能，有利于保證財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長。我國現(xiàn)行增值稅是生產(chǎn)型增值稅，而世界大多數(shù)實(shí)行增值稅制的國家都實(shí)行消費(fèi)型增值稅，兩者之間的主要區(qū)別在于購入固定資產(chǎn)發(fā)生的增值稅能否給予抵扣。我國長期實(shí)行生產(chǎn)型增值稅的主要原因是財(cái)政實(shí)力有限，并把實(shí)行生產(chǎn)型增值稅作為控制投資膨脹的重要政策手段。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的條件已初步具備。從所得稅來看，所得稅具有自動(dòng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。從我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程看，存在著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，需要運(yùn)用一定的政策手段熨平這種波動(dòng)。同時(shí)，所得稅，特別是個(gè)人所得稅在實(shí)行累進(jìn)稅率的情況下，可以改善收入分配格局，調(diào)節(jié)社會(huì)成員的貧富差距，實(shí)現(xiàn)稅收政策的公平目標(biāo)。隨著我國生產(chǎn)力水平的提高，通過所得稅取得的收入在稅收收入中所占比重也會(huì)相應(yīng)增加。特別是我國加入WTO后，經(jīng)濟(jì)全球化帶來的人員、服務(wù)、資本等跨國流動(dòng)速度的加快，會(huì)使居民個(gè)人跨國收入和非居民個(gè)人本國所得都相應(yīng)增加，這必然要求強(qiáng)化所得稅及其管理。

　　增值稅與所得稅具有不可相互替代的功能和特點(diǎn)，只有二者相互協(xié)調(diào)配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，共同構(gòu)成主體稅種，才能有效地實(shí)現(xiàn)公平與效率的目標(biāo)。如果僅以流轉(zhuǎn)稅為主體，存在難以解決的諸多問題；而如果僅以所得稅為主體，為保證財(cái)政收入，同樣會(huì)導(dǎo)致過高的所得稅稅率或較高的累進(jìn)性而抑制勞動(dòng)者工作、儲(chǔ)蓄、投資和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的積極性，阻礙資本積累和技術(shù)進(jìn)步，不利于本國商品在國際市場上參與競爭等負(fù)面效應(yīng)。

　　2.恰當(dāng)?shù)剡x擇具有特定功能的輔助稅種。為補(bǔ)充主體稅種在實(shí)現(xiàn)稅收政策目標(biāo)中的不足，應(yīng)根據(jù)稅收環(huán)境的變化，對現(xiàn)行稅制中的輔助稅種進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，使之更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。（1）適時(shí)增設(shè)我國稅收體系中缺位的稅種。比如，在比較適合的領(lǐng)域開征環(huán)境稅；本著誰受益誰納稅的原則，適時(shí)開征一些屬于受益性質(zhì)的稅種，如對原始森林的復(fù)植、道路維護(hù)等開征森林維護(hù)稅、汽油稅等；從社會(huì)公平和調(diào)節(jié)收入分配的角度，結(jié)合社會(huì)保障制度的完善開征社會(huì)保障稅，穩(wěn)定社會(huì)保障資金的來源；適時(shí)開征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅等稅種。（2）取消那些設(shè)置不當(dāng)或已失去意義的稅種，包括固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、耕地占用稅、屠宰稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅、筵席稅等稅種；合并房產(chǎn)稅與城市房產(chǎn)稅、車船使用稅與車船使用牌照稅等。

　�。ǘ�）優(yōu)化主要稅種的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

　　就增值稅而言，（1）應(yīng)擴(kuò)大增值稅的范圍。理想的增值稅制應(yīng)將所有商品和勞務(wù)納入課征范圍，并在商品生產(chǎn)、批發(fā)、零售及其他各類服務(wù)的所有環(huán)節(jié)征稅。我國1994年實(shí)行的增值稅制僅將征稅范圍擴(kuò)大到所有商品生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口環(huán)節(jié)，而勞務(wù)基本被排除在外。：西方國家的實(shí)踐表明，增值稅實(shí)施的范圍宜寬不宜窄。（2）合理調(diào)整增值稅的稅率結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行增值稅基本稅率為17%，略高于實(shí)行增值稅最為普遍的歐共體國家，遠(yuǎn)高于亞洲國家，并由于我國實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，扣除范圍小，稅基較大，使增值稅稅收負(fù)擔(dān)水平偏高。就消費(fèi)稅而言，應(yīng)從有效調(diào)節(jié)消費(fèi)行為、增加財(cái)政收入的角度調(diào)整現(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅范圍。對輪胎、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、普通化妝品等免征消費(fèi)稅；對目前的一些高檔消費(fèi)、奢侈消費(fèi)，應(yīng)征收消費(fèi)稅。就營業(yè)稅而言，我國現(xiàn)行的營業(yè)稅和增值稅都是我國流轉(zhuǎn)稅體系中的重要組成部分，增值稅主要以商品流轉(zhuǎn)額為課稅對象，營業(yè)稅則主要以非商品流轉(zhuǎn)額為課稅對象。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，增值稅和營業(yè)稅的征稅范圍存在相互轉(zhuǎn)換的情況。要真正解決營業(yè)稅和增值稅的稅基劃分問題，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)營業(yè)稅向增值稅過渡，最終實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)稅制的統(tǒng)一。就個(gè)人所得稅而言，我國現(xiàn)行的個(gè)人所得實(shí)行分類課征制，即區(qū)分不同的所得項(xiàng)目適用不同的稅率，存在著難以衡量納稅人的負(fù)擔(dān)能力、不利于稅收公平的缺陷。理想的方法是實(shí)行綜合課征制，但又由于我國居民收入較低，且分配方式復(fù)雜，隱性收入較普遍等問題，缺乏必要的納稅人基礎(chǔ)和稅收征管體系。因此，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合：的課征模式較為可行。當(dāng)前，應(yīng)針對綜合課征制的一些缺點(diǎn)和個(gè)人所得稅實(shí)施中存在的主要問題，采取相應(yīng)措施完善個(gè)人所得稅，如

適當(dāng)降低個(gè)人所得稅的邊際稅率，減少稅率檔次，適當(dāng)拉大稅率級差，擴(kuò)大適用最低稅率的征收面等。就企業(yè)所得稅而言，主要是合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，并減少和取消目前外資企業(yè)所得稅中過多的稅收優(yōu)惠，對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行相同的稅收待遇，并適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，統(tǒng)一實(shí)行比例稅率。

　�。ㄈ�）完善中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)

　�。�1）應(yīng)改變按企業(yè)行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分中央稅和地方稅的做法，實(shí)行按稅種劃分收入。應(yīng)將與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和對收入分配關(guān)系密切的稅種和收入規(guī)模較大的稅種作為中央稅。除按現(xiàn)行分稅辦法將消費(fèi)稅、關(guān)稅繼續(xù)作為中央稅外，建議將個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅也作為中央稅。企業(yè)所得稅、增值稅則應(yīng)作為中央與地方的共享稅，實(shí)行稅源共享，并取消中央對地方的稅收返還。（2）在給予地方政府必要稅權(quán)的基礎(chǔ)上，完善地方稅體系。企業(yè)所得稅和增值稅應(yīng)成為地方主要的收入來源，同時(shí)，地方可以根據(jù)本地的實(shí)際情況開征新稅種，并有權(quán)對地方稅稅種進(jìn)行適合本地情況的調(diào)整。（3）建立和完善省以下分稅制。使省以下各級地方政府把有與其經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)性較強(qiáng)且具有較強(qiáng)收入彈性，具有一定的增長潛力的稅種作為其主體稅種，形成完善的地方稅體系，保證地方經(jīng)濟(jì)和各級政府稅收收入的穩(wěn)定增長。

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