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美國電子申報納稅：經(jīng)驗與借鑒
內(nèi)容提要：電子申報（e，file）是目前國際上正在興起的納稅申報方式，它是指納稅人在得到稅務機關的許可后通過電話語音、電子數(shù)據(jù)交換和網(wǎng)絡傳輸?shù)刃问睫k理的納稅申報。同傳統(tǒng)的紙質申報相比，電子申報具有快速、準確、方便、便宜等特點，再加上電子支付、電子溝通等環(huán)節(jié)的配合，大大減少了征納雙方的工作量，從根本上降低了征納成本，提高了雙方的工作效率。隨著電子信息技術的飛躍發(fā)展，電子申報在世界各國受到的重視程度越來越高，并將成為占主導地位的納稅申報方式。本文詳細介紹了美國在電子申報納稅方面的進展情況、所遇到的問題及采取的措施，力圖對我國加快稅務信息化管理提供可資借鑒的經(jīng)驗。
關鍵詞：電子申報 納稅 美國
一、美國在電子申報納稅方面的經(jīng)驗
美國的稅收征管從20世紀60年代起大規(guī)模使用計算機，進行電子稅務管理，經(jīng)過70年代和80年代的改造升級，特別是從1984年開始耗資210億美元的稅務系統(tǒng)現(xiàn)代化（TSM）工程使大量的人工工作實現(xiàn)了自動化。到了90年代，政府又建立了“聯(lián)邦稅收電子支付系統(tǒng)”（EFTPS）、“稅收和工薪簡明報告系統(tǒng)”（STAWRS）等工程項目，使稅款的申報和支付更加及時便捷。如，STAWRS在由聯(lián)邦國稅局（IRS）和蒙大拿州稅務局聯(lián)合試驗成功后，迅速在全國推廣，將原先國稅局征收的雇傭稅和州征收的預提稅、保險稅等稅種合并到一張聯(lián)邦和州的聯(lián)合申報表中，大大減輕了雇主的納稅負擔。2000年共有35個州及哥倫比亞特區(qū)的1200萬納稅人在同一次電子傳輸中同時填報聯(lián)邦和州的申報表。
根據(jù)1998年7月美國國會通過的《國稅局重組和改革法案》，美國當年設立了電子稅務管理顧問委員會（ETAPC），其任務是為討論電子稅務管理問題提供一個有組織的公眾論壇，以支持簡便的無紙申報最終成為人們進行納稅申報的方法。電子稅務管理顧問委員會由各界代表組成，包括稅收代理從業(yè)人員、代填申報表人員、電子申報表的轉送人員、稅收軟件開發(fā)商、大企業(yè)和小企業(yè)、雇主和工薪服務提供者、個人納稅人、州政府和金融業(yè)成員。建立電子稅務管理顧問委員會是為了給國稅局的電子稅務管理戰(zhàn)略的發(fā)展和實施提供源源不斷的養(yǎng)料。2000年3月，為給電子稅務管理政策問題提供一個有效的行政和管理決策論壇，國稅局設立了電子稅務管理政策委員會（ETAPC），成員包括局長、各業(yè)務部門的主管、首席信息官和其他關鍵的國稅局行政人員，以制定政策和為電子稅務項目提供戰(zhàn)略指導。在技術標準上，電子稅務管理系統(tǒng)正在按照安全認證方針進行設計和執(zhí)行，并使用國家標準技術局（NIST）的安全標準進行工作。
電子稅務管理的戰(zhàn)略目標是到2007年“使用電子方式與80%的美國納稅人打交道”。在申報方式上，到2007年80%的納稅申報表和信息申報表要通過電子申報（國稅局把這個目標解釋為：80%的個人所得稅申報表、80%的企業(yè)申報表和80%的信息申報表，而不是所有合起來的80%），過渡目標是：到2003年所有的用電子方式準備的申報表均通過電子申報。自該法案實施以來，國稅局收到的電子申報每年大約增長20%，1998年為2460萬，1999年為2930萬，到2000年增加到3540萬。
盡管采用電子申報方式的美國納稅人越來越多，但同數(shù)量龐大的納稅人數(shù)量相比，目前電子申報還處于發(fā)展初期。在聯(lián)邦國稅局每年收到的大約2.25億份稅收申報表和12億份信息資料申報表中采用電子方式申報的比例還不太大。以2000年來說，只有四分之一的個人稅收申報表是用電子申報； 隨同個人應付余額申報表的大約3000萬筆匯款中，只有44.7萬筆是電子匯款；只有八分之一的雇傭稅申報表是電子申報或是通過磁媒介來申報的；只有三分之一的委托申報的申報表是用電子方式申報的。在210萬份合伙企業(yè)申報表中，只有140份是電子申報的。在560萬份公司申報表和290萬個公司分支機構申報表中，沒有采用電子申報的。
國稅局分析了妨礙電子申報迅速擴展的原因。包括：電子申報并不是完全無紙化，紙質簽名、其他表格和檢查仍是系統(tǒng)的一部分。還有些表格無法用電子申報。此外，納稅人擔心如果進行電子申報，他們被國稅局注意和審計的機會將大大增加，甚至還擔心與國稅局的電子往來將給自身的安全和保密造成不利影響。
基于這些原因，國稅局從2001年起大力改進技術設施，利用市場競爭力量，讓一批一流的技術和咨詢公司參與國稅局核心業(yè)務和技術系統(tǒng)現(xiàn)代化，采取了一系列行動來消除上
述障礙，使稅收代理從業(yè)者和納稅人運用電子申報系統(tǒng)更加方便和便宜。這些行動包括：
1.擴大電子簽名的使用。2001年國稅局引入新的自主選擇個人識別碼（PIN）的電子申報程序。這個程序允許大多數(shù)納稅人使用申報軟件，在線或者通過專業(yè)人員進行徹底無紙的申報。納稅人使用自主選擇的五位數(shù)的個人識別碼和兩段上年申報表中只有納稅人和國稅局知道的信息進行電子簽名。而從長遠看對納稅人最為安全和方便的數(shù)字簽名正在考慮中。通過這些辦法廢除紙質簽名，使電子申報真正無紙化。
2.接受更多的表格。2001年在電子申報系統(tǒng)中新增加23種表格，2002年再加入40種。這樣99%以上的申報者都能夠使用國稅局的電子申報。
3.增加電子支付方式的選擇。2001年起有更多的電子支付方式可供選擇。納稅人希望延期申報的支付或者按季估計稅收也能夠通過直接借記來支付。延期申報的直接借記支付可以通過在線軟件來實現(xiàn)。電子申報1040稅收申報表的納稅人，不論是否有應付余額，可以同時被授權直接借記估計支付。此外，使用信用卡的納稅人將有兩個電話支付服務提供商可供選擇。這些公司還可以通過互聯(lián)網(wǎng)接受信用卡支付。納稅人還可以利用這些服務進行應付余額申報表、估計稅收、延期申報的支付。
4.消除納稅人的疑慮。國稅局通過與廣告代理商Emmerling Post合作，在廣播電視、報刊、因特網(wǎng)等媒體上宣傳和告之電子申報的好處，克服納稅人的擔心，樹立其對電子申報的信心。電子申報表已經(jīng)被證明比紙質申報表更精確，它將減少國稅局為解決差錯而與納稅人的接觸。電子申報者比紙質申報者會遇到更少的爭議、更少的與國稅局的接觸和更快速安全的退稅。并強調指出，國稅局的審計選擇標準不考慮申報表是電子的還是紙質的。在安全和保密問題上，國稅局通過言行表明，保證電子系統(tǒng)的安全完整和對納稅人信息的保密是其對美國人民的最重要責任之一。當國稅局擴大對電子稅務信息的接收能力時，它必須同時提高對納稅人信息的保護能力，并把防止某些人不適當進入系統(tǒng)的機制落實到位。
目前，美國國稅局的電子申報（以個人所得稅為例）主要采取以下三種形式：
一是通過國稅局授權的電子申報供應商（Authorized IRS e，file Provider）進行電子申報。這些供應商是被允許進入電子申報程序的稅務專業(yè)人士，是負責把納稅申報表信息傳送給國稅局的電子申報表創(chuàng)制者（ERO）。納稅人可使用自主選擇的個人識別碼在電子申報表上“簽名”以進行完全無紙化申報，也可以通過在紙質的“表8453”（即“對美國個人所得稅電子申報表的聲明”）上手寫簽名來進行電子申報。納稅人使用自主選擇的個人識別碼或使用“表8453”在申報表上簽名后，ERO便把申報表傳送給國稅局，或傳送給第三傳送方再由其進一步把全部電子記錄傳給國稅局進行處理。申報表一旦到達國稅局便由計算機自動檢查失誤信息。如果申報表無法由計算機處理，便被傳回去給創(chuàng)制申報表的傳送人（通常是ERO）以弄清原因（錯誤信息）。在失誤得到糾正后，傳送人把申報表再傳給國稅局。在用電子方式把申報表傳送給國稅局的48小時內(nèi)，國稅局會發(fā)送一個回執(zhí)給傳送人，聲明申報表已被接受正在處理中。這就是你已進行了申報的證據(jù)，你可以確信國稅局已有你的電子申報表信息。接下來國稅局授權的電子申報供應商便把“表8453”寄給國稅局。如果多繳了稅款，即可以從回執(zhí)日起約三周內(nèi)收到退稅；如果少繳稅款欠了稅，則可以用支票、通過開戶銀行直接借記（自動代繳）或者用信用卡將應付余額在4月15日前付給國稅局。
二是使用電腦進行電子申報。納稅人可以購買市場上已有的軟件、從互聯(lián)網(wǎng)站下載軟件并離線準備申報表，或者在線準備并填報申報表，并可通過使用自行選擇的個人識別碼進行完全無紙化申報。為了不與私營企業(yè)競爭，國稅局不提供免費的電子申報軟件或直接申報。許多公司經(jīng)過國稅局審批后允許納稅人免費使用它們的軟件，免費申報，但也有些公司要收取一定名義費用。2002年10月30日，國稅局和財政部宣布了一項公私合作協(xié)議，允許稅收軟件公司向至少60%的納稅人提供免費的在線納稅準備和電子申報服務。符合條件的納稅人從2003年1月16日起可以得到這些免費服務。納稅人選擇哪些公司的軟件由其自行決定。納稅人運用這種方式的操作過程如下：首先在個人電腦上將納稅申報表填好，通過調制解調器把申報表上的信息傳送給上述的電子申報表傳送人。接下來，電子申報表傳送人把你送來的文件轉換成符合國稅局要求的格式，再傳送給國稅局。國稅局審核后，通知傳送人（傳送人再通知你）申報表是否已被接受還是被拒絕。如果納稅人不使用自行選擇的個人識別碼作為簽名，或者有某些紙質資料要遞交
，則需要郵寄紙質的簽名材料。當申報表被接受后，還要把前述的“表8453”寄到相應的國稅局服務中心。如果你的申報表未被接受，電子申報表傳送人將幫助你糾正申報表，然后再次提交給國稅局。
在上述兩種方式中，為納稅人提供申報表信息傳輸服務的電子申報表傳送人往往要向納稅人收取一定的傳送費用。國稅局在其數(shù)字日報上公布那些從事電子申報業(yè)務的公司（合作伙伴）的網(wǎng)址、業(yè)務特點、收費標準等詳細情況，供納稅人自主選擇。
三是使用電話進行電子申報，即所謂的電話申報（Telefile）。電話申報實際上是一種交互式計算機程序，該程序允許那些符合條件的并已收到國稅局寄來的電話申報小冊子的納稅人使用電話申報免費號碼向國稅局填報一種簡單的聯(lián)邦稅收申報表（即“表1040EZ”，也就是“無撫養(yǎng)人的單身申報者和夫妻聯(lián)合申報者的所得稅申報表”）。總的應稅所得額在50000美元以上的納稅人不能使用電話申報。同使用電腦申報相比，電話申報所需的條件很簡單：一部按鍵式電話、納稅信息以及大約10分鐘時間。目前居住在喬治亞、印第安那、肯塔基、馬里蘭、俄克拉荷馬和西弗吉尼亞這6個州的納稅人可以同時進行聯(lián)邦與州的電話申報。電話申報的運作過程如下：首先，國稅局向符合電話申報資格的納稅人郵寄一種電話申報納稅專用包（TEL，1）。納稅人收到該包后，先填寫電話申報納稅記錄表的A，H行和勤勞所得抵免清單，然后撥打納稅專用包中所給的免費電話申報號碼，按照語音提示輸入電話申報納稅記錄表上的信息及其他相關信息。每次輸入一條信息后，電話語音會重復一遍，以便納稅人能馬上糾正錯誤。最后，納稅人必須等待計算機給出一個十位數(shù)的確認號碼，并且把該號碼寫到電話申報納稅記錄表上的空白處并將記錄保存起來，作為申報已被國稅局接受的證據(jù)。
二、美國經(jīng)驗對我國開展電子申報納稅的借鑒意義
我國的新《稅收征管法》第二十六條及其實施細則第三十條規(guī)定，納稅人、扣繳義務人除了直接申報（上門申報）外，也可以采取郵寄、數(shù)據(jù)電文或其他方式申報。其中，數(shù)據(jù)電文申報就是我們通常所說的電子申報。近些年來，我國信息基礎設施建設發(fā)展很快，國家相繼完成了多項大型的全國骨干網(wǎng)工程，為電子納稅申報的開展提供了必要的基礎。同時，計算機設備、通訊設備的普及以及通信費用的下調，也為我國開展電子納稅申報創(chuàng)造了極為有利的條件。金稅三期工程中包括了很多推動申報方式電子化的內(nèi)容，相信隨著金稅三期工程的全面展開，我國電子申報納稅的比重還會迅速上升。目前，我國一些地方的稅務機關在深化征管改革的過程中，對電子申報方式已開始了探索和嘗試。 但和美國等發(fā)達國家相比，我國電子申報方式還處于剛剛起步階段。
盡管中美兩國的稅制結構存在根本差別，美國的電子申報所針對的重點稅種（主要是所得稅）與我國的電子申報應針對的重點稅種（特別是增值稅）不同，但還是有許多方面值得我們借鑒。筆者認為，我國至少可以在以下兩方面借鑒美國的經(jīng)驗：
首先，在規(guī)劃上，國家應當盡早制定電子稅務管理（包括申報、繳款、溝通等）的總體規(guī)劃方案。目前我國對于電子申報方式的推廣還沒有明確詳細的總體規(guī)劃方案（包括目標、步驟、組織領導等），各地還處于自行摸索、自行嘗試中。多年來我國稅務系統(tǒng)信息化建設中存在的分散設計、分散投資、重復建設、浪費嚴重、信息難以共享等弊病雖然已得到了根本的遏制，但在這一領域又顯現(xiàn)出來。因此，必須制定比較明確的目標、步驟，爭取在5～10年內(nèi)使我國的重點稅種（如增值稅、所得稅等）的納稅申報采用電子方式。當前的一個重點是應在“金稅工程”三期中落實增值稅一般納稅人的電子申報。在組織領導上，建議國家稅務總局成立“電子稅務管理指導委員會”，由稅務部門、企業(yè)界、稅務代理界及其他有關部門的代表組成，以集思廣益，迅速及時地解決申報、支付等稅務管理中出現(xiàn)的問題。比如，目前一些地方盡管解決了數(shù)碼認證等難題，但各地的識別碼并不統(tǒng)一，同一家納稅人在不同地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營向各地進行電子申報可能被賦予不同識別碼，這樣不僅給納稅人增加負擔，也使稅務機關很難全面地監(jiān)控稅源。
其次，在技術上，應當引進市場競爭力量，從根本上解決技術難題，為電子申報提供強大、安全的技術基礎。通過招投標聚集國內(nèi)外一流的開發(fā)商共同開發(fā)申報系統(tǒng)，避免將業(yè)務只給予少數(shù)IT企業(yè)，致使技術難題無法迅速得到突破。電子申報是個很復雜的系統(tǒng)工程，單靠一兩家開發(fā)商很難開發(fā)出全面而科學的軟件。實際上，在我國稅務系統(tǒng)的信息化建設（如CTAIS）中， 只指定少數(shù)IT企業(yè)開發(fā)和實施所造成的消極后果已很明顯。必須通過市場力量，既要開發(fā)出可供納稅人自行進行電子申報的軟件，更要開發(fā)出大量的可供稅
務代理人使用的軟件。從美國的經(jīng)驗看，要解決電子申報中的繁雜事項，不僅納稅人越來越依賴于稅務代理人，而且稅務機關也必須緊緊依靠代理人。
參考文獻
（1）IRS，F(xiàn)iling Your Personal and Business Taxes Was Never Easier，
�。�2）IRS，Modernizing America‘s tax Agency，pdf/p3349.pdf.
（3）IRS，Electronic Tax Administration，A strategy for Growth，pdf/p3187.pdf.
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