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我國(guó)鐵路企業(yè)應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度
內(nèi)容摘要：鐵路企業(yè)走向現(xiàn)代企業(yè)制度的改革任重道遠(yuǎn)，國(guó)家亟需對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行公司制改革并完善相關(guān)立法。關(guān)鍵詞：鐵路法，現(xiàn)代企業(yè)制度
一、重新界定我國(guó)鐵路企業(yè)的法律地位
長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)兼有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和行政管理的雙重職能，集民事主體和行政主體于一身，帶有濃厚的計(jì)劃性、壟斷性和軍事化管理性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的過(guò)程中，上述性質(zhì)仍然有所保留，嚴(yán)重束縛了我國(guó)鐵路企業(yè)的角色定位和市場(chǎng)化步伐。1990年的《鐵路法》規(guī)定，鐵路局和鐵路分局既是鐵路企業(yè)，又是行政機(jī)關(guān)。
由于鐵路局和鐵路分局的雙重法律角色，致使立法者很難在《鐵路法》中明確鐵路局和鐵路分局是獨(dú)立的企業(yè)法人，還是法人的分支機(jī)構(gòu)。《鐵路法》對(duì)這問(wèn)題未置可否，就為鐵道部與鐵路局、鐵路分局、鐵路段、站之間法律關(guān)系的理順帶來(lái)了難度。這涉及到是用公司法，還是用行政法來(lái)解釋上述法律關(guān)系。
選擇后一思路，用行政層次和行政級(jí)別調(diào)整鐵道部與鐵路局、段、站等之間的法律關(guān)系，勢(shì)必會(huì)沖淡其作為市場(chǎng)主體的法律色彩；選擇前一思路，將鐵路局、段、站納入公司法的調(diào)整軌道，則不僅法律關(guān)系明確，而且有利于推動(dòng)鐵路企業(yè)的市場(chǎng)化、法人化過(guò)程�，F(xiàn)行立法在界定鐵路企業(yè)的法律地位時(shí)，不僅條文過(guò)簡(jiǎn)，也沒(méi)有指明鐵路企業(yè)的改革方向。
現(xiàn)實(shí)中，鐵道部既是鐵路行業(yè)的主管部門(mén)，享有行政權(quán)力，也是具有壟斷性的企業(yè)，對(duì)于運(yùn)輸行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理享有一系列民事權(quán)利。因此，鐵道部的法律地位既不能單純地界定為行政機(jī)關(guān)，也不能單純地界定為民事主體。這種亦官亦商的法律角色成為我國(guó)的一大特色。
鐵路運(yùn)輸是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著支柱性作用。我國(guó)的鐵路企業(yè)需要大的發(fā)展，需要具有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、科技創(chuàng)新能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，必須按照民事主體與行政機(jī)關(guān)角色分離的原則，大膽推進(jìn)鐵路企業(yè)的公司制改革，把鐵路企業(yè)從亦官亦商的行政性公司改造成以營(yíng)利為目的民事主體和市場(chǎng)主體。
二、積極推進(jìn)現(xiàn)有國(guó)有鐵路企業(yè)的公司制改革
《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定）強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，并明確指出，“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式”。國(guó)有鐵路企業(yè)也要毫無(wú)例外地投身于公司制改革。問(wèn)題在于，把國(guó)有鐵路企業(yè)改組成哪種形式的公司？
我國(guó)《公司法》第64條規(guī)定，國(guó)務(wù)院確定的屬于特定行業(yè)的公司應(yīng)當(dāng)采取國(guó)有獨(dú)資公司的形式。但是，何為特定行業(yè)，鐵路運(yùn)輸算不算特定行業(yè)，立法上缺乏明確規(guī)定。因此，：口果把鐵路運(yùn)輸理解為特定行業(yè)，那么國(guó)有鐵路企業(yè)就要改組為國(guó)有獨(dú)資公司，不能改組成投資主體多元化的有限責(zé)任公司和股份有限責(zé)任公司，更不能改組成為上市公司；如果把鐵路運(yùn)輸理解為非特定行業(yè)，那么國(guó)有鐵路企業(yè)就不必改組為國(guó)有獨(dú)資公司，而可以改組成為投資主體多元化的有限責(zé)任公司、股份有限公司或上市公司。
筆者認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)不屬于《公司法》第64條所稱的特定行業(yè)。理由是：（1）鐵路運(yùn)輸也是運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)一種。既然我國(guó)的公路運(yùn)輸企業(yè)和民航運(yùn)輸企業(yè)可以采取投資主體多元化的有限責(zé)任公司和股份有限公司，鐵路運(yùn)輸也可以實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。（2）鐵路運(yùn)輸業(yè)投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，決定了該行業(yè)更適合于采取投資主體多元化的形式。（3）在許多西方國(guó)家，鐵路采取股份有限責(zé)任公司的方式，不少原先采取國(guó)有公司形式的鐵路也在施行民營(yíng)化或私營(yíng)化。日本的國(guó)鐵實(shí)行股份公司化即是一例。其中主要原因是，國(guó)家經(jīng)營(yíng)鐵路企業(yè)往往存在著效率低下的問(wèn)題。而鐵路企業(yè)的效率低下也是我國(guó)國(guó)有鐵路企業(yè)亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。（4）限制國(guó)有獨(dú)資公司適用范圍是國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)方向�！稕Q定》指出，“股權(quán)多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理機(jī)構(gòu)，除極少數(shù)必須由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)外，要積極發(fā)展多元投資主體的公司”。將鐵路運(yùn)輸企業(yè)理解為非“必須由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)”，既有利于增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力，也有利于保持市場(chǎng)活力，又不損害社會(huì)公共利益。
因此，鐵路運(yùn)輸行業(yè)也應(yīng)本著“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的精神，大力調(diào)整鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局。具體說(shuō)來(lái)，在鐵路運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，國(guó)有投資可以適度退出，不持或者少持鐵路企業(yè)的股份，鼓勵(lì)社會(huì)公眾的資本踴躍進(jìn)入該地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，這樣既可減輕國(guó)家的投資負(fù)擔(dān)，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，防范國(guó)家的投資風(fēng)險(xiǎn)，也可以刺激社會(huì)閑散資金轉(zhuǎn)換為社會(huì)生產(chǎn)力，為社會(huì)公眾提供創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)。在鐵路運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性較差的地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，國(guó)有投資力度可以適度加強(qiáng)，乃至實(shí)現(xiàn)100％的控股，設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司。
當(dāng)然，國(guó)有鐵路企業(yè)改制成了有限責(zé)任公司、股份有限公司乃至上市公司，并不意味著公司的經(jīng)營(yíng)行為自然而然地規(guī)范化了，公司的治理結(jié)構(gòu)就一勞永逸地科學(xué)化、民主化了。實(shí)際情況是，我國(guó)少數(shù)已經(jīng)改制的鐵路企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中仍然存在著不少違法違規(guī)現(xiàn)象。僅有公司之名，而無(wú)公司之實(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須采取切實(shí)有效措施轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)法律意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《公司法》、《證券法》和相關(guān)的商事、經(jīng)濟(jì)法規(guī)。
三、推動(dòng)我國(guó)鐵路企業(yè)職工持股制度
為了實(shí)現(xiàn)職工持股，不少國(guó)家專門(mén)通過(guò)了立法，或者對(duì)現(xiàn)有的公司立法進(jìn)行了修改。
我國(guó)在國(guó)企改革的實(shí)踐中推出的職工持股試點(diǎn)得到了廣大職工的支持和擁護(hù)。我國(guó)鐵路企業(yè)目前有職工30萬(wàn)。為了使鐵路企業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)制度上的創(chuàng)新，而且實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步和勞動(dòng)效率的提高，有必要采取積極而穩(wěn)妥的措施，在鐵路行業(yè)推行職工持股。
至于職工持股的方式可以考慮以下兩種：一是由職工個(gè)人自己出資購(gòu)買鐵路企業(yè)的股份，二是將鐵路企業(yè)存量?jī)糍Y產(chǎn)中與職工直接貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的一部分量化到職工個(gè)人名下。筆者認(rèn)為，第一種方式固然無(wú)可厚非，第二種方式也有其合理性。我國(guó)鐵路企業(yè)能夠發(fā)展壯大到今天，是與廣大鐵路職工的忘我勞動(dòng)和無(wú)私奉獻(xiàn)密不可分的。將廣大職工創(chuàng)造的鐵路企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值的一部分折算為職工的出資，并賦予其相應(yīng)的股東權(quán)，不僅不是蠶食國(guó)有資產(chǎn)，分光吃盡的行為，而是調(diào)動(dòng)鐵路職工積極性提高鐵路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)鐵路企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的有效杠桿。
在鐵路企業(yè)推行職工持股，要注意協(xié)調(diào)好職工根據(jù)其勞動(dòng)獲得的勞動(dòng)報(bào)酬與職工根據(jù)其股份獲得的股息紅利之間的比例關(guān)系。因?yàn)�，如果職工的勞�?dòng)報(bào)酬在其個(gè)人總收入中所占的比例過(guò)高，職工持股對(duì)于職工來(lái)說(shuō)也就沒(méi)有任何動(dòng)力；但是，如果職工的股息紅利在其個(gè)人總收入中所占的比例過(guò)高，職工就會(huì)喪失作為勞動(dòng)者的應(yīng)有動(dòng)力和壓力。筆者認(rèn)為，職工勞動(dòng)報(bào)酬與其股息紅利之間的關(guān)系確定為6：4似乎較為可行、公平。
為了鼓勵(lì)鐵路職工最大限度地為企業(yè)、個(gè)人和子孫后代創(chuàng)造財(cái)富、積累財(cái)富、保護(hù)財(cái)富，應(yīng)當(dāng)允許職工持有的股份可以繼承和轉(zhuǎn)讓。
此外，在鐵路企業(yè)推行職工持股，還要妥善解決好下述法律問(wèn)題：職工股代表如何進(jìn)入股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，行使其股東權(quán)的問(wèn)題；職工持股會(huì)的地位如何界定的問(wèn)題；職工持股總數(shù)占公司股份總數(shù)的股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題等。
四、鐵路運(yùn)輸主管部門(mén)的角色定位
我國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展，離不開(kāi)政府對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)的依法干預(yù)，包括宏觀調(diào)控。鐵道部無(wú)疑是代表政府對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)行使宏觀調(diào)控和其他干預(yù)職能的最佳人選。我國(guó)的鐵路運(yùn)輸事業(yè)越是發(fā)達(dá)，就越是要加強(qiáng)鐵道部對(duì)全國(guó)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理。因此，鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度與鐵路主管部門(mén)完善行政干預(yù)職能是并行不悖的。
為了保持鐵道部作為行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、公正性和純潔性，應(yīng)當(dāng)剝離鐵道部的企業(yè)職能，恢復(fù)鐵路企業(yè)的私法自治，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。政企分開(kāi)的實(shí)質(zhì)是，區(qū)分作為民事法律關(guān)系主體的企業(yè)與作為行政法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)。鐵路企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，照章納稅，既為股東創(chuàng)造最大限度的投資回報(bào)，也對(duì)股東之外的利害關(guān)系人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。要徹底斬?cái)噼F路企業(yè)與鐵路主管部門(mén)之間的臍帶，必須實(shí)現(xiàn)各級(jí)鐵路主管部門(mén)同所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直接管理的企業(yè)在人財(cái)物等方面徹底脫鉤。強(qiáng)調(diào)政企分開(kāi)，不僅不是削弱了鐵道部的職能，而是保障了鐵路主管部門(mén)的超脫性、獨(dú)立性、公正性，有利于鐵路主管部門(mén)集中精力行使行政權(quán)力，從而規(guī)范和保護(hù)鐵路運(yùn)輸行業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
當(dāng)然，鐵道部可以根據(jù)工作需要，在全國(guó)各地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，行使鐵路運(yùn)輸監(jiān)管的行政權(quán)力。
五，設(shè)立鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的思考
鐵路企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，僅僅強(qiáng)調(diào)鐵路主管部門(mén)行政權(quán)與鐵路企業(yè)法人所有權(quán)的分離是不夠的，還必須強(qiáng)調(diào)鐵路主管部門(mén)行政權(quán)與國(guó)家股東權(quán)的分離。因?yàn)�，股東權(quán)屬民事權(quán)利之一種，與行政權(quán)有著本質(zhì)不同。在我國(guó)長(zhǎng)期不區(qū)分國(guó)家行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)的特殊背景下，為避免因行政權(quán)與國(guó)家股東權(quán)的錯(cuò)位而導(dǎo)致權(quán)利與權(quán)力的濫用，尤其是權(quán)力尋租現(xiàn)象，必須強(qiáng)調(diào)鐵路行政權(quán)與鐵路企業(yè)的股東權(quán)由不同的部門(mén)和機(jī)構(gòu)分別行使，鐵路主管部門(mén)只享有對(duì)鐵路運(yùn)輸行業(yè)的行政權(quán)。至于國(guó)家投資設(shè)立國(guó)有獨(dú)資鐵路公司，或者參與投資設(shè)立的鐵路有限責(zé)任公司和股份有限公司，國(guó)家作為出資者享有的股東權(quán)則應(yīng)當(dāng)由作為企業(yè)法人的國(guó)家股東權(quán)代理機(jī)構(gòu)代為行使。
為避免在體制轉(zhuǎn)換期間由于權(quán)利主體和代理人的缺位或虛位導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，建議國(guó)家成立鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)家股東權(quán)的代理人之一，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，統(tǒng)一行使全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)家獨(dú)資、控股或參股鐵路企業(yè)中的國(guó)家股東權(quán)，包括參與公司利益分享的自益權(quán)、以及參與公司治理結(jié)構(gòu)的共益權(quán)。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司必須依據(jù)法律、行政法規(guī)和公司章程，用夠用足股東的各項(xiàng)權(quán)利，尤其是獨(dú)立代表國(guó)家股東推薦董事候選人和監(jiān)事候選人的權(quán)利，以及代表國(guó)家股東取得股利的權(quán)利。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，既可適時(shí)出售國(guó)有股份，也可適時(shí)買入具有投資價(jià)值的股份，做到進(jìn)退自如。
為配合國(guó)家發(fā)展“四跨企業(yè)集團(tuán)”的戰(zhàn)略，鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)按照母子公司的投資鏈條，作為大股東參與發(fā)起設(shè)立或組建子公司，然后再由子公司控股或者參股孫公司、曾孫公司等，從而形成以鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為核心以鐵路運(yùn)輸公司為骨干、以股東權(quán)為聯(lián)結(jié)紐帶、以橫向經(jīng)營(yíng)與縱向經(jīng)營(yíng)相結(jié)合為經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國(guó)界的公司集團(tuán)。但是，為防范國(guó)家在鐵路運(yùn)輸行業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，有必要限制鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的投資鏈條。
鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與作為民事主體的國(guó)家之間是一種基于委托合同而產(chǎn)生的代理關(guān)系。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行作為代理人的各項(xiàng)法定和約定義務(wù)，包括忠實(shí)義務(wù)與注意義務(wù)。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司由于過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致國(guó)家股東權(quán)受侵害固有資產(chǎn)流失的，應(yīng)當(dāng)象普通的代理人一樣，對(duì)國(guó)家承擔(dān)損害賠償責(zé)任。承擔(dān)損害賠償?shù)姆秶鷪?jiān)持實(shí)際損失（包括直接損失和間接損失）賠償原則，有多少損失，就應(yīng)當(dāng)賠償多少。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在承擔(dān)賠償責(zé)任之后，有權(quán)向有過(guò)錯(cuò)的公司董事和經(jīng)理行使追償權(quán)。
同時(shí)，為了鼓勵(lì)鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的創(chuàng)業(yè)精神，應(yīng)當(dāng)適度導(dǎo)入經(jīng)營(yíng)判斷原則。鐵路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在獲得全面而準(zhǔn)確的信息之后，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值而出現(xiàn)決策失誤時(shí)，即使給國(guó)家股東的利益造成了損害，也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
六、結(jié) 論
當(dāng)前，調(diào)整國(guó)有鐵路企業(yè)法律地位的法律主要是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《鐵路法》。鑒于國(guó)有鐵路企業(yè)建立的現(xiàn)代企業(yè)制度主要是指現(xiàn)代公司制度，而調(diào)整現(xiàn)代公司制度的《公司法》與調(diào)整傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)制度的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法膊DC鐵路法》在企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)等方面存在許多重大區(qū)別，有必要將國(guó)有企業(yè)的公司制改革納入《公司法》的調(diào)整軌道，并根據(jù)現(xiàn)代公司制度的要求，抓緊修改《鐵路法》。
國(guó)有鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在立法層面上，要抓緊清理廢止與現(xiàn)代企業(yè)制度不相吻合的鐵路法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，還要結(jié)合鐵路企業(yè)的特點(diǎn)，抓緊制定與《公司法》相配套的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，初步建立成龍配套的現(xiàn)代鐵路企業(yè)法律法規(guī)體系。在實(shí)施層面上，要嚴(yán)格依照法定條件和要求，作好國(guó)有鐵路企業(yè)的清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)，清理債權(quán)債務(wù)、評(píng)估資產(chǎn)、建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。既要強(qiáng)調(diào)鐵路主管部門(mén)依法行政，轉(zhuǎn)變行政職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；又要強(qiáng)調(diào)依法治企，加強(qiáng)企業(yè)法治，完善法律顧問(wèn)制度，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)運(yùn)營(yíng)。
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