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開放我國地方債券市場的可行性探究
開放我國地方債券市場的可行性探究[摘要]金融危機(jī)背景下是否應(yīng)開放我國地方債券市場，引起了社會各界的廣泛關(guān)注�；趪鴦�(wù)院同意地方政府舉債的決定，本文擬就當(dāng)前開放我國地方債券市場的可行性進(jìn)行分析，并從中探求可鑒之道。
[關(guān)鍵詞]地方債券市場 金融危機(jī)
基于“囚徒困境”模型，地方債券市場的開放與否主要取決于中央與地方政府的博弈。[1]在金融危機(jī)影響下，中央與地方政府面臨敏感的利益分割問題。對此，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，在理順財權(quán)事權(quán)、協(xié)調(diào)利益矛盾的同時，有助于提高中央擴(kuò)張性財政政策的執(zhí)行效率，增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力。因此，本文擬從經(jīng)濟(jì)、法律、政治和市場角度，對地方債券市場的開放進(jìn)行可行性分析。
一、 經(jīng)濟(jì)可行性分析
地方債券是指地方政府依據(jù)信用原則，從社會吸收資金來滿足公共支出需要的一種形式，[2]其發(fā)行成本包括：一是實施該政策所付出的行政成本；二是發(fā)行債券的經(jīng)濟(jì)成本，即債券資金管理成本及利息成本等；三是由于政策執(zhí)行效率和配套選擇等因素造成的外部成本。以下結(jié)合靜態(tài)成本-收益分析模型，對地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行分析。
假定地方發(fā)行債券的目的是進(jìn)行市政投資。在無外部因素影響下，債券發(fā)行的社會邊際成本線為MSC1,與社會邊際收益線MB相交于點a,市政投資量為Q0,均衡價格為P,可實現(xiàn)社會福利最大化；若政府采用傳統(tǒng)財政籌資方式，則其低效率將使社會邊際成本線向上偏移至MSC2,相較發(fā)行債券，此方式將產(chǎn)生S△abc的社會福利損失；當(dāng)債券發(fā)行受強(qiáng)外部因素影響時，外部成本的增大將使MSC1‘較之MSC1有較大移動，將造成S△ade的社會福利損失，這即為外部因素影響下的政策制定與執(zhí)行效果間的成本損失。[2]
因此，在金融危機(jī)影響下，地方政府債券的發(fā)行存在社會福利損失問題，而傳統(tǒng)籌資方式與發(fā)行債券的選擇取決于S△abc與S△ade的大小。當(dāng)外部成本造成的社會福利損失小于或等于傳統(tǒng)籌資方式帶來的效率損失，發(fā)行債券將是相對合理的選擇，并通過提高地方債券的資金籌集管理的效率，降低外部因素造成的成本損失。[2]
二、法律可行性分析
完備的法律體系為債券的發(fā)行提供合法化基礎(chǔ)。雖然，國務(wù)院同意地方政府發(fā)債，但相關(guān)法律條款對此持謹(jǐn)慎態(tài)度。如《貸款通則》的“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)等級的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”規(guī)定，間接否定地方政府向銀行借貸的可能性。[3]
本文認(rèn)為，行政權(quán)凌駕于立法權(quán)之上，是導(dǎo)致現(xiàn)階段我國法律缺乏至上權(quán)威性的重要原因，即法律從根本否定地方政府發(fā)行債券的合法性，但“國務(wù)院另行規(guī)定”等描述卻放松法律的控制權(quán)。[4]對此，解決問題的關(guān)鍵在于如何促成地方政府走上合法負(fù)債的道路，這一方面要求我國應(yīng)建立健全地方債務(wù)管理的法律體系，規(guī)范其負(fù)債范圍、審核權(quán)限和償債責(zé)任等。[5]另一方面應(yīng)加快政治變革的進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)范政府的公共權(quán)力，以建成成熟、完善、富民、強(qiáng)國的市場經(jīng)濟(jì)體系。
三、 政治可行性分析
我國政府組織是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。目前，中央和地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未理順，國家財權(quán)財力在中央和地方間的分配關(guān)系不合理。具體言之，上級政府可能采取代替決策等方式，形成“下壓型”財政機(jī)制，而下級政府則憑借熟悉當(dāng)?shù)厥聞?wù)的絕對信息優(yōu)勢，通過向上級多借款、少還債等途徑，向上級轉(zhuǎn)移財政負(fù)擔(dān)，形成與之相對應(yīng)的“倒逼型”財政機(jī)制。另外，由于中央與地方政府間的財政關(guān)系缺乏法律依據(jù)，易使制度本身缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致中央與地方在利益博弈中存在機(jī)會主義傾向。[6]
因此，建立以“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”為原則的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，將是有效解決途徑。同時，中央尤其應(yīng)建立群眾、地方人大、財政部地方公債司三級監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)地方人民代表大會對債券發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等的審查和監(jiān)督，以防地方政府濫發(fā)債券。[7]
四、 市場可行性分析
我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，為地方債券市場的開放提供有利的市場環(huán)境。一方面，作為發(fā)債主體的地方政府具有強(qiáng)烈的發(fā)債需求，這成為發(fā)展地方債券市場的推動力；另一方面，個人和機(jī)構(gòu)投資隊伍不斷壯大，對地方債券具有較強(qiáng)的投資需求和承受能力。因此，地方債券市場的開放，有利于刺激居民的消費欲望，將大量儲蓄存款從金融機(jī)構(gòu)中分流并注入實體經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展中。而銀行間債券交易市場、信用評級機(jī)構(gòu)等穩(wěn)固發(fā)展，則為債券的發(fā)行、承銷、流通轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務(wù)，亦可對債券發(fā)行主體進(jìn)行一定的市場約束和監(jiān)督。
綜上所述，開放地方債券市場，不應(yīng)僅被視為“宏觀調(diào)控的緩沖劑”.在條件成熟前，中央不宜大幅放權(quán)地方發(fā)行債券，可先在財政狀況良好的地區(qū)進(jìn)行試點，待完善相關(guān)法律、財稅體制后，有計劃、有層次地向全國推廣，以避免盲目開放地方債券市場對國民經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。
參考文獻(xiàn)：
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[3]劉利剛、陳少強(qiáng)。地方政府舉債研究[J].西安金融，2007,（01）。
[4]周艷。比較國際經(jīng)驗探討我國地方公債發(fā)行問題[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2007,（08）。
[5]馬洪范。地方政府債務(wù)管理：歐盟成員國的經(jīng)驗與啟示[J].專家論壇，2006,（06）。
[6]趙曉。發(fā)行地方債券與“諸侯經(jīng)濟(jì)之困”[J].決策，2006,（01）。
[7]王鳳飛，顏慧娟。對我國發(fā)行地方公債的可行性研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007,（40）
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