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中國開放式基金監(jiān)管模式的現(xiàn)狀及優(yōu)化
[1]。監(jiān)管是手段,發(fā)展才是真正的目的,離開了對開放式基金的監(jiān)管,其本身及證券市場的發(fā)展就失去了保障。因此,規(guī)范開放式基金的運作,加強對開放式基金的管理和監(jiān)督,對保護投資者的利益,促進基金管理公司的健康發(fā)展,穩(wěn)定證券市場都十分必要。
二、中國現(xiàn)行的開放式基金監(jiān)管模式
本文將主要從制度體系、組織體系和法律體系三方面來討論開放式基金的監(jiān)管模式。
(一)中國開放式基金監(jiān)管的制度體系
世界各國證券市場對開放式基金的監(jiān)管共有三種典型的制度模式,即集中型監(jiān)管模式、自律型監(jiān)管模式和中間型模式。
集中型監(jiān)管模式也稱集中立法型監(jiān)管模式,是指政府制定專門的基金法規(guī),并設(shè)立全國性的監(jiān)督管理機構(gòu)來統(tǒng)一管理全國證券投資基金市場的一種體制模式。在這種模式下,政府積極參與市場管理,并且在市場機構(gòu)中占主導(dǎo)地位,而各種自律性的組織如證券業(yè)協(xié)會、基金公會等則起協(xié)助政府監(jiān)管的作用。自律型監(jiān)管模式是指政府除了一些必要的國家立法外,很少干預(yù)基金市場,監(jiān)管工作主要是由證券交易所、基金公會等自律性組織進行,強調(diào)基金管理公司自我約束和自我管理的作用,一般不設(shè)專門的基金監(jiān)管機構(gòu)。中間型監(jiān)管模式既強調(diào)集中立法管理又強調(diào)自律管理,可以說是集中型監(jiān)管模式和自律型監(jiān)管模式相互配合、相互滲透的產(chǎn)物[1](30)。
中國現(xiàn)行的開放式基金監(jiān)管體制屬于集中型監(jiān)管模式,具有集中型模式的基本特點,但也有一些中國基金市場自身的特征:第一,基本上建立了開放式基金監(jiān)管的法律法規(guī)框架體系,盡管這一體系遠未完善。1997年11月14日,國務(wù)院首先出臺了《證券投資基金管理暫行辦法》,這標志著我國有了關(guān)于投資基金的統(tǒng)一規(guī)范。2000年10月12日,中國證監(jiān)會發(fā)布了《開放式證券投資基金試點辦法》,確定了開放式基金的運行框架。經(jīng)過不斷的探索和完善,目前我國已形成了以國務(wù)院行政法規(guī)為基準、以證監(jiān)會有關(guān)通知和證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則為補充的開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系框架。第二,中國目前的基金監(jiān)管機構(gòu)是以國務(wù)院下屬的中國證券監(jiān)督管理委員會為主體,包括中國人民銀行和財政部、國家計委、原國家體改委、地方政府及有關(guān)部委、地方證券監(jiān)管部門共同組成的一個有機體系。中國證監(jiān)會是國家對全國證券市場,包括基金市場進行統(tǒng)一宏觀監(jiān)管的主管機構(gòu)。第三,從1997年開始,證券交易所直接劃歸中國證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo),強化了證券市場、基金市場監(jiān)管的集中性和國家證券主管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。第四,基金管理公司中實行獨立董事制度,以強化基金管理公司的內(nèi)控機制和一線監(jiān)管職能,培養(yǎng)理性投資。目前,已有50多位獨立董事受聘于14家基金管理公司。第五,以“好人舉手”制度為主要內(nèi)容的基金業(yè)準入制度改革成為基金業(yè)規(guī)范化進程中的主要內(nèi)容。
中國選擇集中型監(jiān)管模式是與中國長期實行集中計劃管理積累了豐富經(jīng)驗、證券市場中法律法規(guī)和各項監(jiān)管尚不完善以及證券投資基金從業(yè)人員素質(zhì)較低、自律意識比較淡薄的現(xiàn)實狀況相適應(yīng)的。
(二)中國開放式基金監(jiān)管的法律體系
各國在基金監(jiān)管的法律體系上形成了不同的模式和特點:美國式的特點是有一整套專門的證券(基金)監(jiān)管法規(guī),注重立法,強調(diào)公開原則。英國式的特點是強調(diào)市場參與者的“自律”監(jiān)管為主,政府很少干預(yù),沒有專門的監(jiān)管機構(gòu),也不制定獨立的法律,對基金等的監(jiān)管,主要是通過其它相關(guān)的立法、法規(guī)來加以規(guī)范。歐洲式則多數(shù)規(guī)定嚴格的實質(zhì)性監(jiān)管,并在相關(guān)法規(guī)如《公司法》中寫入有關(guān)基金管理公司及證券公司的設(shè)立、交易和運作等方面的條款,該模式也不設(shè)監(jiān)管的專門機構(gòu)[2](132)。
中國的證券投資基金自1991年創(chuàng)立以來,為規(guī)范基金發(fā)展,采取了先在地方上立法,為中央統(tǒng)一立法總結(jié)經(jīng)驗的立法思路。1993年上海市頒布了《上海證券交易所基金證券上市試行辦法》、《上海市人民幣證券投資信托基金暫行管理辦法》。1992年深圳市頒布了《深圳市投資信托基金管理暫行規(guī)定》,1993年又頒布了《深圳市證券交易所基金上市規(guī)則》,此外還有《深圳證券交易所投資基金估值暫行規(guī)定》。其它地方和部門也有一些相應(yīng)的法律規(guī)范。這些規(guī)范對基金的創(chuàng)立、發(fā)展和健康運作都起到了良好的促進作用。
但是隨著投資基金規(guī)模的不斷發(fā)展和壯大,某些法律規(guī)范只著眼于地方和部門利益,弊端便逐漸暴露出來。因此迫切需要有一部統(tǒng)一的全國性規(guī)范。1997年11月14日,國務(wù)院出臺了《證券投資基金管理暫行辦法》,標志著關(guān)于投資基金的統(tǒng)一規(guī)范的誕生。2000年10月12日,中國證監(jiān)會發(fā)布了《開放式證券投資基金試點辦法》,從而確立了開放式基金在中國的運作規(guī)范。期間一些涉及開放式基金運作的相關(guān)法律和部門規(guī)章也先后出臺,形成了以國務(wù)院行政法規(guī)為基準,以證監(jiān)會有關(guān)通知和交易所業(yè)務(wù)規(guī)則為補充的開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系。具體來說,該法規(guī)體系由以下幾個層次構(gòu)成:一是以《證券投資基金管理暫行辦法》為代表的行政法規(guī);二是由《開放式證券投資基金試點辦法》等證監(jiān)會文件所組成的部門規(guī)章;三是證券交易所基金業(yè)務(wù)規(guī)則與證券交易規(guī)則、中國證券登記結(jié)算公司登記結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則;四是基金契約。
(三)中國開放式基金監(jiān)管的組織體系
監(jiān)管的組織體系涉及基金市場監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和職責分工。在集中型的監(jiān)管模式下可以有三種監(jiān)管的組織方式:以獨立的證券監(jiān)管機構(gòu)為主體的組織方式;以中央銀行為主體的組織方式;以財政部為主體的組織方式。中國開放式基金監(jiān)管組織體系的形成經(jīng)歷了較長的制度演進過程。
1992年10月,國務(wù)院證券委員會(簡稱證券委)及其執(zhí)行機構(gòu)中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱證監(jiān)會)成立,標志著中國證券(基金)監(jiān)管組織體系的正式誕生,初步確立了以國務(wù)院證券委及中國證監(jiān)會為主體,包括中央銀行和財政部、國家計委、原國家體改委、地方政府以及有關(guān)部委、地方證券監(jiān)管部門等在內(nèi)的一個多頭監(jiān)管體系。1992年12月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強證券市場宏觀管理的通知》,對于各監(jiān)管部門的分工作了基本的規(guī)定。1998年,國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會合二為一,由中國證監(jiān)會負責對全國證券市場實施監(jiān)管。2001年,基金業(yè)公會成立,負責對基金業(yè)實行自律管理。至此,中國開放式基金監(jiān)管的組織體系已經(jīng)形成,其結(jié)構(gòu)如圖1。
附圖
三、對現(xiàn)行監(jiān)管模式的評價及其優(yōu)化
由于投資基金尤其是開放式基金在我國發(fā)展較晚,又是首先在地方上逐步推行起來的,同時受到中國經(jīng)濟發(fā)展狀況和立法模式等的制約,因此,中國的開放式基金監(jiān)管模式不完全相同于國際上成熟的基金監(jiān)管模式而帶有部分中國特色。
。ㄒ唬┪覈壳皩﹂_放式基金實行的集中型監(jiān)管制度體系,較多地參照了美國的監(jiān)管模式,具有鮮明的政府主導(dǎo)性特點[3](246)。首先是集權(quán)性和一元化,主要體現(xiàn)在中國證監(jiān)會是中國證券市場上唯一的最高監(jiān)管部門,權(quán)力高度集中于中央政府;其次是高權(quán)威性和高獨立性,表現(xiàn)在中國證監(jiān)會改變以往事業(yè)單位的性質(zhì)而成為國務(wù)院直屬的行政管理機構(gòu),原證券委的宏觀管理職能和中國人民銀行監(jiān)管證券經(jīng)營機構(gòu)的職權(quán)被并入和移交給了證監(jiān)會
,從而使證監(jiān)會具有了大一統(tǒng)式的、又相對獨立的管制權(quán)利。盡管現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟、體制與市場發(fā)展的國情客觀要求確立強有力的中央政府集權(quán)管理,但自律機構(gòu)及一線監(jiān)管的重要作用仍是無法替代的,主要表現(xiàn)在以下幾點:
1.現(xiàn)行體制中證券交易所和證券業(yè)協(xié)會、基金公會只起輔助政府監(jiān)管的作用,完全受制于證監(jiān)會的集中管理,滬深交易所原本在當?shù)卣?qū)動下的激勵競爭態(tài)勢轉(zhuǎn)化為無競爭的垂直管理模式下的無進取態(tài)勢,一定程度上阻礙了市場一線監(jiān)管的效率,抑制了交易市場的創(chuàng)新,其具有的低信息成本、應(yīng)變靈活性和敏感性的優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。因此應(yīng)適度形成交易所在組織和發(fā)展市場等方面的激勵機制,加強它在上市公司、基金的持續(xù)信息披露、市場價格異常波動和一般違法行為查處等方面的監(jiān)管權(quán)責。與此同時,大力推進基金公會和證券業(yè)協(xié)會的機構(gòu)和職能建設(shè),切實增強它們在一線監(jiān)管中的地位和作用。
2.健全基金的治理結(jié)構(gòu)。中國(開放式)基金試點過程中出現(xiàn)的許多問題根源在于基金治理結(jié)構(gòu)的不完善;鹑疆斒氯恕钟腥、管理人、托管人之間靠基金契約來調(diào)整各自的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系(中國目前的5只開放式基金和49只封閉式基金都是契約型基金)。持有人持有基金資產(chǎn),管理人管理和運用基金資產(chǎn),托管人托管基金資產(chǎn)。它們背后各自體現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和保管監(jiān)督權(quán)。由于基金治理結(jié)構(gòu)不完善,持有人對管理人的監(jiān)督有限,持有人的合法利益難以得以充分保護;托管人由于競爭等原因的存在,也未能全面履行保護基金持有人利益的責任。鑒于此,一方面要完善基金契約,明確和細化各方當事人的權(quán)利和義務(wù);另一方面要探索向公司型基金的轉(zhuǎn)化。因為公司型基金是以公司的形式成立和運作基金,而公司制是現(xiàn)代社會企業(yè)發(fā)展的最高形式,三權(quán)制衡體現(xiàn)得更為明顯,這必然有利于保護大眾投資人的利益。同時要在繼續(xù)實行“好人舉手”制度的基礎(chǔ)上,加大獨立董事在基金董事會中的比例(目前中國規(guī)定為1/3,發(fā)達國家多為2/3以上),強化獨立董事的監(jiān)管職能。
3.完善開放式基金的信息披露!瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎。開放式基金要依靠社會監(jiān)督并由社會各方展開公開的評論,以此達到監(jiān)督和約束基金的目的。一般來說,開放式基金的信息包括按照監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定的內(nèi)容與格式披露的信息和為投資人服務(wù)而披露的信息兩類。其中,第一類信息是最重要的,最能體現(xiàn)管理層對投資人利益的保護,更是基金持有人所關(guān)心的。但是根據(jù)目前的規(guī)定,開放式基金只有在發(fā)生巨額贖回或公布中報和年報時才被要求公布份額變動情況,對于日常申購贖回期間的份額變動該如何披露并沒有明確規(guī)定。這就有可能使得投資者因無法及時全面了解基金凈值的變動而做出錯誤的投資決策。因此管理層應(yīng)根據(jù)開放式基金的特點,對信息披露的內(nèi)容進一步完善和細化,如增加開放式基金有關(guān)信息披露的頻率和內(nèi)容等。
另外,應(yīng)積極推進中小投資者集體訴訟制度和利益賠償制度,使開放式基金的運作置于廣大投資者的集體監(jiān)督之下,增大監(jiān)督的震懾力。
(二)相對完善的監(jiān)管法律體系是任何資本市場必備的要素之一。實踐證明,中國開放式基金監(jiān)管法規(guī)體系的建立和完善,對于促進開放式基金的發(fā)展、規(guī)范開放式基金的運作和加強對基金的監(jiān)管,都起到了非常積極的作用。但是,隨著證券市場的發(fā)展和基金試點的逐步推進,現(xiàn)行的法律體系已不能適應(yīng)開放式基金發(fā)展的需要,主要體現(xiàn)在:
1.目前由于中國《證券投資基金法》還遲遲未出臺,有關(guān)開放式基金管理的規(guī)定散見于一些零碎辦法中,其中主要是《證券投資基金管理暫行辦法》和《開放式證券投資基金試點辦法》及實施細則和證監(jiān)會先后頒布的一些文件和通知。這些法規(guī)層次低、權(quán)威性不強,而且一些文件前后不統(tǒng)一,與其它相關(guān)法規(guī)如《證券法》、《公司法》銜接不夠緊密,而且有許多條文明顯相沖突。因此要盡快出臺《投資基金法》、《投資者保護法》、《投資顧問法》等相關(guān)法律法規(guī)并修改其它一些大法中明顯不適應(yīng)、相沖突的條款和提法來規(guī)范開放式基金,使之運作和發(fā)展有法可依,盡快走上規(guī)范發(fā)展的道路。
2.因為歷史條件限制,《證券投資基金管理暫行辦法》、《開放式證券投資基金試點辦法》規(guī)范的內(nèi)容和范圍都非常有限,與國際成熟市場的規(guī)范標準有較大差距,而且其中條文多為原則化的表述,缺乏對實際操作的指導(dǎo)。開放式基金試點和運作過程中出現(xiàn)的許多新問題、新現(xiàn)象難以找到相應(yīng)的法律依據(jù),如基金的治理結(jié)構(gòu)、私募基金的地位和中外合資基金的設(shè)立等。第一現(xiàn)狀要求在加快制訂出臺《證券投資基金法》的同時,在一定時期內(nèi),維持《證券投資基金管理暫行辦法》作為基金監(jiān)管法規(guī)體系基準的法律地位,并且不斷補充、修改和完善《辦法》和有關(guān)規(guī)章,細化條款和規(guī)定,提高對具體問題的解決能力,為解決不斷出現(xiàn)的新問題提供法律依據(jù)。
。ㄈ┲袊F(xiàn)行開放式基金監(jiān)管的組織體系主要由中國證監(jiān)會及其直屬派出機構(gòu),即地方證管辦兩個層面構(gòu)成,9個區(qū)域證管辦又轄若干辦事處,體現(xiàn)為垂直的三級管理。地方監(jiān)管機構(gòu)以前對地方負責,現(xiàn)在轉(zhuǎn)而對中央負責,其一線監(jiān)管的職責得到了加強。這種組織體系在一定程度上擺脫了地方利益的約束和制約,監(jiān)管的效力得到了強化,但是仍應(yīng)從以下幾點加以完善和優(yōu)化,才能有效地提高監(jiān)管的效率。
1.中國證監(jiān)會和其它相關(guān)的政府機關(guān),如人民銀行對開放式基金都負有一定的監(jiān)管職責,證監(jiān)會主要負責基金管理人的市場準入、運行和退市等的一系列監(jiān)管,而人民銀行主要負責對基金托管人的監(jiān)管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等問題的出現(xiàn)說明了在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管模式下,應(yīng)當加強有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)和其它經(jīng)濟管理部門之間的協(xié)調(diào)與溝通,保證監(jiān)管制度與政策的全面合理性,更好地發(fā)揮監(jiān)管的合力作用,消除現(xiàn)存和可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空。
2.要加強政府監(jiān)管部門自身的建設(shè)和約束機制。根據(jù)導(dǎo)致監(jiān)管失靈的“俘獲論”和“尋租論”可以得知,在集中立法型模式下,權(quán)力集中會帶來官僚主義和監(jiān)管非效率,被監(jiān)管者完全可能通過“尋租”而使監(jiān)管者成為被俘獲的獵物,從而使監(jiān)管背離了其初衷。因此,應(yīng)從內(nèi)部控制和外部監(jiān)督兩方面加強監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè),提高監(jiān)管的公正性和高效率。內(nèi)部控制的核心在于制訂能有效約束監(jiān)管人員的內(nèi)部規(guī)章和制度,并以高薪養(yǎng)廉;外部監(jiān)管的關(guān)鍵在于增強監(jiān)管的透明度,使社會各界都能對監(jiān)管行為進行及時、有效的評價、監(jiān)督和反饋。
3.目前有關(guān)開放式基金行業(yè)的自律機構(gòu)都已組建完成:滬深交易所在一線監(jiān)管中積累了豐富的經(jīng)驗,應(yīng)付突發(fā)事件的能力也達到了相當?shù)乃;基金公會和證券業(yè)協(xié)會也都已經(jīng)成立。但問題在于這些自律性機構(gòu)缺乏應(yīng)有的激勵機制和監(jiān)管職責,使得它們在日常的監(jiān)管工作中形同虛設(shè)。故而要盡快完善自律性監(jiān)管機構(gòu)的機構(gòu)和職能建設(shè),使其在制訂基金行業(yè)的執(zhí)業(yè)操守、監(jiān)管形式、基金的日常運作,交流開放式基金監(jiān)管經(jīng)驗,研究基金的發(fā)展戰(zhàn)略和維護基金業(yè)的利益等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用,以此確保開放式基金的規(guī)范穩(wěn)健運作。雖然,中國開放式基金的監(jiān)管模式目前仍有許多不盡人意的地方,但應(yīng)當看到,中國開放式基金畢竟還年輕,其成長的速度明顯滯后于股票市場,可供全社會分析研究的樣本和案例都十分有限,使監(jiān)管模式的制訂缺乏了對照。但應(yīng)當肯定地說,開放式基金的監(jiān)管模式和體系一定會隨著這一新興市場的不斷發(fā)展而逐步走向完善和成熟。
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