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深交所綜合研究報(bào)告“中國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)證分析”之四:中外信息披露制度及實(shí)際效果比較研究
為了對(duì)我國(guó)目前上市公司信息披露的制度體系、監(jiān)管效果及存在的問(wèn)題進(jìn)行客觀的分析和研究，中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2001年8月委托深圳證券交易所牽頭，聘請(qǐng)北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院、深圳證券交易所等中立機(jī)構(gòu)的數(shù)十名教授、專(zhuān)家和研究人員對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)上市公司信息披露問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題研究。課題研究的目的旨在比較我國(guó)上市公司信息披露制度與境外成熟證券市場(chǎng)存在的差距、評(píng)價(jià)我國(guó)證券市場(chǎng)上市公司信息披露監(jiān)管的實(shí)際效果、找出存在的問(wèn)題、并提出相應(yīng)的政策建議和改進(jìn)措施。日前，該研究課題已完成并提交中國(guó)證監(jiān)會(huì)。研究報(bào)告全文近30萬(wàn)字。本文為該研究報(bào)告的主要研究結(jié)論。
1.中外信息披露制度體系比較
1.1.我國(guó)證券市場(chǎng)雖尚處發(fā)展的初期，但是在上市公司信息披露制度建設(shè)方面已取得了很大成績(jī)，一個(gè)較為科學(xué)合理的制度體系框架已初步建立，實(shí)體法規(guī)范已基本與國(guó)際接軌。
1.2.與海外成熟證券市場(chǎng)比較，我國(guó)上市公司信息披露制度體系存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：部分立法形式欠合理、有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定存在欠缺、部分信息披露標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整。
2.海外成熟證券市場(chǎng)監(jiān)管與執(zhí)法情況分析
2.1.與我國(guó)相比，海外成熟證券市場(chǎng)監(jiān)管與執(zhí)法具有制度完備、實(shí)施有力、注重法制、責(zé)任落實(shí)、重視效率等5個(gè)特點(diǎn)。
2.2.制度完備：信息披露規(guī)則完善、可操作性強(qiáng)；重視公司動(dòng)態(tài)信息的披露，強(qiáng)調(diào)對(duì)要約收購(gòu)、委托投票、股權(quán)變動(dòng)等公司動(dòng)態(tài)信息的披露，鼓勵(lì)預(yù)測(cè)性信息的披露；維持高標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審計(jì)程序。
2.3.實(shí)施有力：成熟市場(chǎng)證券監(jiān)管部門(mén)將信息披露執(zhí)法作為日常工作重點(diǎn)，對(duì)于可能出現(xiàn)的證券信息披露違法行為，有完善、高效的責(zé)任追究機(jī)制，可以通過(guò)行政、民事和刑事程序追究違法行為人相應(yīng)的法律責(zé)任。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)呈報(bào)的信息披露材料進(jìn)行主動(dòng)審查和受理舉報(bào)等方式，在盡可能短的時(shí)間里、盡最大可能發(fā)現(xiàn)信息披露違法行為，并按程序追究其責(zé)任。如英國(guó)FSA在2000年度共調(diào)查了376宗案件，其中9宗起訴到高等法院，有360名投資者或存款人獲得了賠償。美國(guó)SEC每年要審查四、五千份發(fā)行人的信息披露材料，還要審查四、五千份其他信息披露的材料。在2000年度，對(duì)違反財(cái)務(wù)報(bào)告的行為，SEC通過(guò)行政程序處理了68宗案件，對(duì)160人追究了行政責(zé)任；提起了32宗民事訴訟，共追訴了83名被告。對(duì)違反發(fā)行報(bào)告要求的，提起了3宗民事訴訟，共追究了6名被告的民事責(zé)任。對(duì)未按期提交歸檔材料的，以行政程序處理4宗案件、處理責(zé)任人5人，民事起訴4宗、追究4人的民事責(zé)任。
2.4.注重法制：證券監(jiān)管部門(mén)始終強(qiáng)調(diào)信息披露規(guī)范的一體遵守，信息披露監(jiān)管的執(zhí)法力度不隨管理政策波動(dòng)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)與司法權(quán)界限明確，尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)利，證券監(jiān)管部門(mén)涉及對(duì)違法行為人的罰款和財(cái)產(chǎn)剝奪的處罰，必須經(jīng)民事訴訟程序方能實(shí)現(xiàn)。
2.5.責(zé)任落實(shí)：違反信息披露義務(wù)的責(zé)任追究一般是以最終實(shí)際違法的個(gè)人作為處罰對(duì)象。如香港證監(jiān)會(huì)在2000年度對(duì)違反《證券（披露權(quán)益）條例》檢控的12個(gè)被告中，有9個(gè)是針對(duì)個(gè)人；對(duì)4個(gè)擅自發(fā)布未經(jīng)認(rèn)可的信息披露材料案件的起訴中，7個(gè)被告中有4個(gè)是針對(duì)個(gè)人。
2.6.重視效率：英國(guó)正在進(jìn)行以降低整個(gè)社會(huì)在信息披露方面的成本為目的改革；美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》也強(qiáng)調(diào)降低監(jiān)管負(fù)擔(dān)；香港特別行政區(qū)則強(qiáng)制違法人承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用；各市場(chǎng)紛紛轉(zhuǎn)向通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提高信息披露效率。
3.我國(guó)上市公司信息披露監(jiān)管實(shí)際效果分析
3.1.1993年起至2001年10月上旬止，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和深圳、上海證券交易所共進(jìn)行了218次上市公司信息披露違規(guī)處罰，其中中國(guó)證監(jiān)會(huì)29次，深圳證券交易所124次，上海證券交易所65次。
3.2.從2000年開(kāi)始，處罰數(shù)量有了十分顯著的上升，在總共218次處罰中，有156次發(fā)生在2000年以后，占總處罰次數(shù)的72％；而在2001年的104次處罰中，有45次是在7月以后的3個(gè)月中發(fā)生的，顯示2001年下半年開(kāi)始監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)上市公司信息披露違規(guī)行為的查處。
3.3.就上市公司信息披露違規(guī)行為統(tǒng)計(jì)看，臨時(shí)性重大信息披露和年報(bào)信息披露是兩個(gè)最大的違規(guī)行為來(lái)源，兩者共占總違規(guī)行為的85％；最主要違規(guī)行為是年報(bào)信息未披露、預(yù)虧公告和關(guān)聯(lián)交易的披露違規(guī)。
3.4.在受到信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，約21％的公司受到過(guò)不止一次的處罰，顯示信息披露違規(guī)處罰的總體威懾性并不很強(qiáng)。
3.5.統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，市場(chǎng)對(duì)上市公司信息披露違規(guī)處罰的反應(yīng)程度（股價(jià)下跌）與處罰的公開(kāi)性和處罰力度存在正相關(guān)，處罰的公開(kāi)性越高、處罰力度越大、市場(chǎng)的反應(yīng)越強(qiáng)烈；以交易所內(nèi)部批評(píng)為主的上市公司信息披露處罰方式?jīng)]有對(duì)上市公司產(chǎn)生足夠的威懾力，對(duì)違規(guī)公司的股價(jià)、再融資能力與機(jī)會(huì)等影響很小，這是我國(guó)上市公司信息披露違規(guī)行為屢禁不止的重要原因之一。
3.6.受到中國(guó)證監(jiān)會(huì)信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，只有7.6％（兩家）的公司再次因?yàn)樾畔⑴哆`規(guī)受到處罰。這說(shuō)明中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的處罰具有較大的震懾力。但證監(jiān)會(huì)處罰只占所有被處罰數(shù)量的13％。
4.我國(guó)上市公司信息披露制度與監(jiān)管實(shí)際效果總體評(píng)價(jià)
4.1.從上市公司信息披露制度建設(shè)來(lái)看，我國(guó)已初步建立起了一個(gè)較為科學(xué)合理的制度體系框架，實(shí)體法規(guī)范基本與國(guó)際接軌，但部分規(guī)范要求的實(shí)施程序還有待進(jìn)一步完善。
4.2.從信息披露執(zhí)法與監(jiān)管的實(shí)際效果來(lái)看，我國(guó)與境外成熟證券市場(chǎng)相比還有較大差距，但與其他新興證券市場(chǎng)相比已經(jīng)達(dá)到較高水平。
5.我國(guó)上市公司信息披露監(jiān)管存在的主要問(wèn)題與原因
5.1.不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。股票發(fā)行過(guò)程中的信息披露由中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。從已經(jīng)查處的案例來(lái)看，不少在招股說(shuō)明書(shū)中做假的不法行為沒(méi)有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。交易所對(duì)上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段。對(duì)于持續(xù)信息披露的載體－－定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告的審查，交易所在相當(dāng)一段時(shí)間里采取事前審核的辦法。由于時(shí)間和人力的制約造成了事實(shí)上的審查不嚴(yán)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。
5.2.處罰不力。我國(guó)證券法中缺乏民事責(zé)任的規(guī)定，因此在實(shí)踐中，對(duì)有關(guān)的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決，但對(duì)受害投資者卻沒(méi)有給予補(bǔ)償，從而沒(méi)有對(duì)違規(guī)者起到有效的威懾作用。即使在行政責(zé)任和刑事責(zé)任方面，執(zhí)法力度同樣顯得不夠。許多做假的中介機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全按照規(guī)定進(jìn)行處理。
5.3.我國(guó)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)主要采取政府監(jiān)管的模式。在目前行業(yè)自律機(jī)制薄弱的現(xiàn)實(shí)下，采用此種模式可能會(huì)有助于提高監(jiān)管的效率，但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)條塊分割和地方本位主義在一定程度上存在，導(dǎo)致地方政府為謀求本地方經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)對(duì)地方注協(xié)的控制介入注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)市場(chǎng)管理，進(jìn)一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權(quán)威性。
5.4.對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的處罰僅限于行政處罰，還沒(méi)有會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所因參與造假或重大失職，向遭受損失的投資者作民事賠償。
正是由于目前我國(guó)民事賠償和刑事處罰制度的不完善，造成注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所的違規(guī)成本極低，處罰不能起到有效的威懾作用。
5.5.上市公司信息披露監(jiān)管不力的直接原因：5.5.1.監(jiān)管框架的缺陷。我國(guó)證券監(jiān)管屬于政府監(jiān)管。涉及政府監(jiān)管的條文量多且明確具體。強(qiáng)化政府監(jiān)管固然很重要，但完全依賴政府來(lái)監(jiān)管市場(chǎng)是不現(xiàn)實(shí)的。5.5.2.監(jiān)管根本目標(biāo)事實(shí)上的錯(cuò)位。盡管證券立法以是以保護(hù)投資者利益為根本目標(biāo)，但在監(jiān)管實(shí)踐中，投資者的利益沒(méi)有受到有效的保護(hù)。由于投資者所受的巨額損失沒(méi)有相應(yīng)的賠償機(jī)制，違規(guī)處罰對(duì)潛在的違規(guī)者沒(méi)有起到威懾作用。5.5.3.監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)設(shè)置，不利于對(duì)信息披露違規(guī)的監(jiān)管。交易所的處罰權(quán)力有限，對(duì)信息披露違規(guī)的監(jiān)管能力有限。證監(jiān)會(huì)有調(diào)查權(quán)和更大的處罰權(quán)，應(yīng)該更能發(fā)現(xiàn)和控制上市公司信息披露違規(guī)行為，但證監(jiān)會(huì)在制度上對(duì)上市公司信息披露違規(guī)有多大的責(zé)任是一個(gè)目前尚未解決、值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題。中注協(xié)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理的主要職責(zé)在于會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)、審計(jì)準(zhǔn)則的監(jiān)督執(zhí)行、執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平的考核等，不能調(diào)查上市公司，所以，也很難通過(guò)對(duì)事務(wù)所的檢查發(fā)現(xiàn)上市公司信息披露違規(guī)行為。5.5.4.監(jiān)管力量薄弱。（1）負(fù)責(zé)上市公司首次發(fā)行股票相關(guān)信息披露材料審查的證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部2001年正式在編人員28人，其中具體審核信息披露材料的部門(mén)是審核一處和審核二處，工作人員（在編人員加上借調(diào)人員）各在20人左右。這40個(gè)人面對(duì)眾多申請(qǐng)上市公司的申請(qǐng)材料，很難在法定的時(shí)間內(nèi)完成高質(zhì)量的審查工作。（2）在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面，深交所公司管理部負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管的有17人，平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)持續(xù)披露階段監(jiān)管的上市公司監(jiān)管部有24人，其中信息披露監(jiān)管處總共才7人（含借調(diào)3人），很難實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司持續(xù)信息披露的“持續(xù)”的監(jiān)管。（3）中注協(xié)執(zhí)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部其工作人員僅為9人，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人”，。而美國(guó)AICPA有700余名專(zhuān)職職員；德國(guó)的IDW僅有7000余名個(gè)人會(huì)員和不到1000名事務(wù)所會(huì)員，就配備有80余名專(zhuān)職人員；加拿大的CICA僅有5.5萬(wàn)余名會(huì)員，就有160余名專(zhuān)職工作人員，每年還有700－800名來(lái)自于大學(xué)、會(huì)計(jì)公司、企業(yè)的獨(dú)立自愿工作者參與協(xié)會(huì)工作。
5.6.上市公司信息披露監(jiān)管不力的深層次原因：5.6.1.體制弊端。過(guò)去我國(guó)的監(jiān)管政策一直強(qiáng)調(diào)證券市場(chǎng)要為搞活大中型國(guó)有企業(yè)服務(wù)，企業(yè)主要依靠政府意志和行政權(quán)力進(jìn)入資本市場(chǎng)配置資源。因此，在事實(shí)上形成的發(fā)行審核慣例是：凡是獲得了發(fā)行額度的企業(yè)，很少有通不過(guò)審核的。發(fā)行審核實(shí)質(zhì)上流于形式誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。5.6.2.中介機(jī)構(gòu)功能的錯(cuò)位，增加了監(jiān)管的難度。在境外成熟證券市場(chǎng)，中介機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管部門(mén)共同監(jiān)督上市公司的信息披露，保證其出具的報(bào)告準(zhǔn)確、及時(shí)、完整。而在我國(guó)，中介機(jī)構(gòu)在信息披露的問(wèn)題上，和上市公司一道與監(jiān)管部門(mén)周旋，從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大變化，在專(zhuān)業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢(shì)，這大大地增加了監(jiān)管的難度。
6.公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)缺陷和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系
6.1.保證信息披露準(zhǔn)確、及時(shí)、完整、合規(guī)的主要責(zé)任在上市公司本身，尤其是上市公司的董事會(huì)。我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)造假行為嚴(yán)重，財(cái)務(wù)報(bào)告嚴(yán)重失真，違法違規(guī)現(xiàn)象愈演愈烈。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，但上市公司內(nèi)部控制失靈是造成這種現(xiàn)象的重要因素，而上市公司治理結(jié)構(gòu)的缺陷是公司內(nèi)部控制失靈的根源。
6.2.我國(guó)上市公司內(nèi)部控制失靈的主要原因包括：（1）上市公司內(nèi)部控制薄弱；（2）缺乏一個(gè)完整、合理、有效的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系；（3）內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)定位不清；（4）董事會(huì)交叉任職情況嚴(yán)重、缺乏獨(dú)立性，無(wú)法對(duì)“關(guān)鍵人”進(jìn)行有效制衡；（5）監(jiān)事會(huì)無(wú)法有效發(fā)揮功能。
6.3.上市公司內(nèi)部控制薄弱。我國(guó)絕大多數(shù)企業(yè)還未意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，加上公司治理結(jié)構(gòu)上的先天不足以及組織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)等方面的原因，致使我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制普遍薄弱。不少上市公司雖然在形式上建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)，但多數(shù)是“形備而神不至”，難以有效發(fā)揮保證上市公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)、保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠的作用。
6.4.缺乏內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)目前尚未正式出臺(tái)權(quán)威性較高的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于內(nèi)部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。
6.5.內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)定位不清。有關(guān)內(nèi)部審計(jì)的問(wèn)題目前需解決以下兩點(diǎn)：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的定位：是只設(shè)置審計(jì)部還是同時(shí)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)和審計(jì)部？如果只設(shè)置審計(jì)部并將其置于總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)之下，董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)就缺乏監(jiān)控措施，無(wú)法保證《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)這一條款落到實(shí)處。
6.6.董事會(huì)交叉任職情況嚴(yán)重、缺乏獨(dú)立性，無(wú)法對(duì)“關(guān)鍵人”進(jìn)行有效制衡。交叉任職主要體現(xiàn)在董事長(zhǎng)和總經(jīng)理合一、董事會(huì)和總經(jīng)理班子人員過(guò)分重疊，外部董事和獨(dú)立董事的比例過(guò)低，董事會(huì)缺乏獨(dú)立性。交叉任職的后果是董事會(huì)與總經(jīng)理班子之間權(quán)責(zé)不清，關(guān)鍵人大權(quán)獨(dú)攬，一人具有幾乎無(wú)所不管的控制權(quán)，且常常集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，違背了內(nèi)部控制的基本假設(shè)，必然帶來(lái)權(quán)責(zé)含糊、辦事程序由一個(gè)人操縱的現(xiàn)象。
6.7.監(jiān)事會(huì)無(wú)法有效發(fā)揮功能。從權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，我國(guó)《公司法》規(guī)定上市公司必須設(shè)立董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)。但是，由于董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，都對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，相互之間不具備直接任免、控制的權(quán)力，尤其是監(jiān)事會(huì)在法律上只被賦予了有限的監(jiān)督權(quán)力，缺乏足夠的調(diào)節(jié)和制約董事行為的手段。在實(shí)踐中，監(jiān)事會(huì)成員大多由公司內(nèi)部人員擔(dān)任，在行政上置于總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)之下，缺乏獨(dú)立性。因此，《公司法》賦予監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)通常流于形式。
7.會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系
7.1.中國(guó)目前廣義的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已經(jīng)涵蓋了國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的絕大部分內(nèi)容，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所規(guī)范的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，在中國(guó)除沒(méi)有、較少發(fā)生或不普遍的情況外，基本都能找到相應(yīng)的規(guī)定。
7.2.中國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度沒(méi)有以公允價(jià)值概念為基礎(chǔ)，這是在概念上和國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的根本性差異。由于這一概念上的根本性差異，導(dǎo)致在若干具體準(zhǔn)則中出現(xiàn)差異。
7.3.在我們對(duì)若干具體準(zhǔn)則進(jìn)行了對(duì)比之后，認(rèn)為中國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的差異并不很小，這些差異有些更符合中國(guó)國(guó)情，也就是說(shuō)在這些地方至少暫時(shí)不可能直接應(yīng)用國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則于中國(guó)；也有一些是導(dǎo)致虛假數(shù)字出現(xiàn)的原因。
8.會(huì)計(jì)師事務(wù)所與注冊(cè)會(huì)計(jì)師和上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系
8.1.從1993年起，我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)表的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)保留意見(jiàn)呈逐年下降趨勢(shì)，而非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)意見(jiàn)呈逐年上升趨勢(shì)。這種情況的原因可能是：（1）自1993年以來(lái)，上市公司會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量逐年下降；（2）注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)行業(yè)務(wù)過(guò)程中遵循了更加規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，提供審計(jì)意見(jiàn)時(shí)把握了更加嚴(yán)格的尺度；（3）隨著上市公司和注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管力度的進(jìn)一步加強(qiáng)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師為了降低風(fēng)險(xiǎn)，增加了出具非標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告的比例
以解除審計(jì)責(zé)任。
8.2.從1993到2001年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)因?yàn)樯鲜泄镜男畔⑴秵?wèn)題一共處罰了24家會(huì)計(jì)師事務(wù)所和46名注冊(cè)會(huì)計(jì)師。中國(guó)證監(jiān)會(huì)的處罰有以下特征：（1）1998以前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)未對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人進(jìn)行處罰，也未大量處罰會(huì)計(jì)師事務(wù)所；（2）1998年以后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)明顯加大了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰力度；（3）2000年對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人的處罰力度增加，在2000年處罰了14位注冊(cè)會(huì)計(jì)師，接近1998和1999的總和。
8.3.會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展和防止上市公司信息披露違規(guī)起到了很大作用，然而，由于監(jiān)管框架與會(huì)計(jì)師事務(wù)所體制缺陷、會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏獨(dú)立性、注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)收費(fèi)不合理、注冊(cè)會(huì)計(jì)師素質(zhì)較低、會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)模過(guò)小等原因，導(dǎo)致會(huì)計(jì)師事務(wù)所無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，距市場(chǎng)和投資者的要求還有較大差距。
8.4.我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管框架缺陷。在我國(guó)，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)直接隸屬于財(cái)政部，地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)屬地方財(cái)政的派出機(jī)構(gòu)，屬?gòu)?qiáng)勢(shì)政府監(jiān)管模式。行業(yè)自律在一定程度上缺位，從而導(dǎo)致注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的日常監(jiān)管不力，而政府的例外監(jiān)管有過(guò)度之嫌。政府監(jiān)管部門(mén)不是少了，而是多了；政府監(jiān)管對(duì)行業(yè)的處罰力度不是輕了，而是重了；政府監(jiān)管似有重運(yùn)動(dòng)、輕日常之嫌。
8.5.會(huì)計(jì)師事務(wù)所體制有待完善。迄今為止，在中國(guó)大陸的會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙制實(shí)踐中僅有普通合伙制和有限責(zé)任合伙制（僅僅在深圳特區(qū)存在）兩種。存在的問(wèn)題主要是：合伙制在中國(guó)大陸的推行困難；缺少完善的有關(guān)合伙制的法律法規(guī)環(huán)境；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小型企業(yè)無(wú)合適的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)提供高質(zhì)量的服務(wù)。
8.6.會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏獨(dú)立性。注冊(cè)會(huì)計(jì)師能否獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)是其所發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)是否值得信賴的必要條件。一直以來(lái)，獨(dú)立、客觀、公正都是國(guó)際會(huì)計(jì)師職業(yè)界所奉行的基本立場(chǎng)，但在我國(guó)，由于體制的原因，獨(dú)立性建設(shè)一直困擾著我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的健康發(fā)展。
8.7.注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)收費(fèi)不合理。在注冊(cè)會(huì)計(jì)師恢復(fù)發(fā)展以后的20年中，從中央到地方的各級(jí)政府部門(mén)針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)收費(fèi)問(wèn)題下發(fā)了眾多文件和規(guī)定。但是，政府干預(yù)過(guò)多，會(huì)計(jì)師事務(wù)所難以根據(jù)對(duì)不同客戶提供的專(zhuān)業(yè)服務(wù)進(jìn)行審計(jì)定價(jià)。政策多頭，政府部門(mén)下發(fā)的相關(guān)文件之間、行業(yè)協(xié)會(huì)文件與其他政府文件之間相互矛盾，從而在根本上違背了政策規(guī)范的初衷。政府越是規(guī)范，審計(jì)定價(jià)就越是混亂。
8.8.注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍素質(zhì)不高。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師隊(duì)伍嚴(yán)重偏于老齡化，教育程度明顯偏低，無(wú)法適應(yīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的職業(yè)特點(diǎn)，無(wú)法適應(yīng)緊張、繁復(fù)的審計(jì)工作，無(wú)法快速有效審計(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。
8.9.我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)模普遍偏小、業(yè)務(wù)收入偏低。全國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所4446家，執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師54220人，平均每家事務(wù)所僅有12人。總體業(yè)務(wù)收入60億元，平均每家135萬(wàn)元，平均每注冊(cè)會(huì)計(jì)師創(chuàng)造業(yè)務(wù)收入11萬(wàn)元。由于事務(wù)所規(guī)模偏小和業(yè)務(wù)收入偏低，不僅正常的審計(jì)業(yè)務(wù)難以規(guī)范，而且，由小規(guī)模會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)大公司，在經(jīng)濟(jì)上也不可避免地就會(huì)對(duì)大客戶產(chǎn)生依賴，從而致使其難以獨(dú)立、客觀、公正的發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)。
9.證券律師與上市公司信息披露違規(guī)的關(guān)系
9.1.證券律師資格的產(chǎn)生缺乏公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從1993年最初設(shè)立證券律師資格以來(lái)，其取得方式一共經(jīng)歷了三次變革。第一種方式實(shí)際上是在秘密狀態(tài)下頒發(fā)許可證，只有那些接近監(jiān)管機(jī)關(guān)或者律師主管機(jī)關(guān)的人才有機(jī)會(huì)獲得首批許可。第二種方式提供了有限的公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但是，一個(gè)律師能否取得許可的關(guān)鍵在于他所在的地區(qū)獲得多少參加“培訓(xùn)”的配額，公開(kāi)、平等的競(jìng)爭(zhēng)程序的缺乏。第三種方式向行業(yè)準(zhǔn)入公開(kāi)、平等的方向邁出了重要一步，但是，僅僅在1999年實(shí)施過(guò)一次，并無(wú)定期考試制度。
9.2.特許制度限制競(jìng)爭(zhēng)，不利于證券律師有效發(fā)揮作用。隨著上市公司總數(shù)的增加及證監(jiān)會(huì)指定的法律服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，證券律師的客戶及可以收費(fèi)的法定項(xiàng)目不斷增加。因此，維持證券律師特許制度的效用只能是限制競(jìng)爭(zhēng)，使已經(jīng)獲得許可的律師獲得固定利益。
9.3.證券律師的定位錯(cuò)位。制度設(shè)計(jì)者出于管制考慮，通過(guò)強(qiáng)制性的規(guī)定對(duì)證券律師的資格取得、業(yè)務(wù)范圍等都作了詳盡的安排，并試圖把證券律師塑造成為監(jiān)管者的助手。然而，這未必是對(duì)證券律師的正確定位。律師作為向客戶提供法律服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人士，必須向其客戶而不是客戶以外的第三人，履行勤勉盡職的義務(wù)。因此律師職業(yè)的性質(zhì)決定了律師不可能是中立的，更不可能是監(jiān)管者的助手。脫離律師與其客戶之間的關(guān)系，人為地給律師設(shè)定另類(lèi)角色，這本身是一種錯(cuò)位安排。
9.4.證券律師對(duì)防止上市公司信息披露違規(guī)的作用甚微。有關(guān)規(guī)定對(duì)法律意見(jiàn)書(shū)格式的過(guò)為細(xì)致的強(qiáng)制性要求，致使律師在法律審查中的主動(dòng)性大為降低。被動(dòng)的對(duì)法定內(nèi)容進(jìn)行審查而忽視那些可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的信息，使得法律意見(jiàn)書(shū)的實(shí)益大打折扣。律師的工作限于合法性審查和法律咨詢。
9.5.法律對(duì)于證券律師的職責(zé)規(guī)定過(guò)于具體，導(dǎo)致律師在防止信息披露違規(guī)方面難以有所作為。上市公司信息披露涉及一系列復(fù)雜煩瑣的工作，一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富、統(tǒng)籌全局的律師的介入往往會(huì)起到事半功倍的效果。而我國(guó)的實(shí)際狀況是，由于法律對(duì)于律師的職責(zé)做了具體而細(xì)微的規(guī)定，將律師的職責(zé)僅限于合法合規(guī)性審查，所以，除了出具法律意見(jiàn)書(shū)，律師在其他方面實(shí)際上無(wú)所作為。
10.政策建議
10.1.信息披露制度體系建設(shè)：10.1.1.加強(qiáng)和細(xì)化對(duì)證券民事責(zé)任方面的規(guī)定，建立和完善股東集團(tuán)訴訟和股東衍生訴訟機(jī)制，明確不同違規(guī)行為所適用的司法程序，形成一個(gè)適宜的、暢通的上市公司信息披露法律責(zé)任的追究和懲戒機(jī)制。10.1.2.調(diào)整部分信息披露立法標(biāo)準(zhǔn)。10.1.3.在以后對(duì)《證券法》的修訂增補(bǔ)中，對(duì)部分不合理的立法形式進(jìn)行調(diào)整。
10.2.信息披露監(jiān)管與執(zhí)法：10.2.1.證券監(jiān)管部門(mén)應(yīng)大力加強(qiáng)信息披露材料審查。人們泛泛地說(shuō)“美國(guó)SEC只進(jìn)行形式審查、不做實(shí)質(zhì)審查”，那是指發(fā)行證券SEC不對(duì)其是否可以給投資者帶來(lái)收益做評(píng)論。如果說(shuō)SEC對(duì)信息披露材料也是“只進(jìn)行形式審查、不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查”就大錯(cuò)特錯(cuò)了。SEC每年要審查近萬(wàn)份披露材料、進(jìn)行上千次聽(tīng)證和調(diào)查，只要發(fā)現(xiàn)有可疑之處馬上就聽(tīng)證、調(diào)查；一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，SEC會(huì)立即停止有關(guān)發(fā)行的效力、對(duì)有關(guān)責(zé)任人做出行政處罰，或提出民事起訴甚至移交刑事起訴機(jī)關(guān)處理。10.2.2.建議立法機(jī)關(guān)修改有關(guān)法律，適當(dāng)區(qū)分證監(jiān)會(huì)追究責(zé)任的形式，在行政處罰之外，再賦予證監(jiān)會(huì)起訴違規(guī)行為人、追究其民事責(zé)任的權(quán)力。在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架下，證監(jiān)會(huì)的問(wèn)責(zé)手段僅限于行政處罰一種，致使證券信息披露執(zhí)法負(fù)擔(dān)不輕，效果卻不理想。發(fā)達(dá)國(guó)家證券監(jiān)管部門(mén)的很大一部分處罰是以證券監(jiān)管部門(mén)作為原告提起的民事訴訟。由證監(jiān)會(huì)提起民事訴訟，通過(guò)法庭證實(shí)證監(jiān)會(huì)基本認(rèn)定的信息披露違法是否存在，可以提高證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的效率，提高信息披露執(zhí)法的公正性，還可以由法院判處敗訴的信息披露違法人負(fù)擔(dān)證監(jiān)會(huì)的調(diào)查費(fèi)用，是一種很好的制度設(shè)計(jì)。10.2.3.加大中介機(jī)構(gòu)的連帶責(zé)任。10.2.4.加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)、交易所、中注協(xié)的監(jiān)管力量。
10.3.公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)：10.3.1.建立健全上市公司內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。上市公司董事會(huì)應(yīng)設(shè)立主要由獨(dú)立董事組成并擔(dān)任負(fù)責(zé)人的審計(jì)委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)與公司審計(jì)有關(guān)的事宜。10.3.2.推行職務(wù)不兼容制度。減少董事會(huì)與高層管理人員的交叉任職，提倡上市公司董事長(zhǎng)與總經(jīng)理分設(shè)，增加外部董事和獨(dú)立董事的比例。10.3.3.加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能。監(jiān)事應(yīng)具有法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或工作經(jīng)驗(yàn)，能夠獨(dú)立有效地行使對(duì)董事、經(jīng)理履行職務(wù)的監(jiān)督和對(duì)公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督和檢查。10.3.4.建立上市公司內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。
10.4.會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)：10.4.1.我國(guó)的會(huì)計(jì)工作以及相應(yīng)的制度/準(zhǔn)則和監(jiān)管體系應(yīng)加快適應(yīng)國(guó)際化的步伐，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在需要。10.4.2.會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定應(yīng)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期要求出發(fā)，建立自己的框架體系，并以公允價(jià)值概念為基礎(chǔ)。10.4.3.這種轉(zhuǎn)型要求：（1）會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定成為更加社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的過(guò)程；（2）中注協(xié)及地方注協(xié)等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)性組織而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)；（3）民事訴訟和法院裁決更多地取代單純的行政處罰手段；（4）法院向有關(guān)專(zhuān)業(yè)權(quán)威人士或機(jī)構(gòu)咨詢提供專(zhuān)家咨詢意見(jiàn)作為判案依據(jù)。這種轉(zhuǎn)型相應(yīng)地對(duì)其他市場(chǎng)參與者，如券商、基金、律師事務(wù)、其他各種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)投資者等也都提出了自律性要求、對(duì)企業(yè)以及企業(yè)背后的各種利益集團(tuán)，包括大股東與行政管理機(jī)構(gòu)均提出了更高的自律性要求。因此，公司治理等機(jī)制要真正發(fā)揮作用。沒(méi)有上述相應(yīng)的配套的轉(zhuǎn)變，僅僅在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中全面貫徹公允價(jià)值概念并以此來(lái)要求會(huì)計(jì)師和審計(jì)師是不大可能做到的，也不可能期待出現(xiàn)更好的結(jié)果。10.4.4.相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的審計(jì)準(zhǔn)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更為接近，也因?yàn)榇耍棺?cè)會(huì)計(jì)師真正能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，其職業(yè)能力和職業(yè)道德水準(zhǔn)就成為關(guān)鍵。10.4.5.會(huì)計(jì)師的職業(yè)能力和職業(yè)道德水平是構(gòu)成資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、公允性的基礎(chǔ)之一。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，以提高會(huì)計(jì)師職業(yè)能力和職業(yè)道德水平。
10.5.注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所：10.5.1.完善以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的職業(yè)發(fā)展模式，明確監(jiān)管部門(mén)與職能分工。10.5.2.在《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》修訂本中增加有限責(zé)任合伙制、個(gè)人獨(dú)資兩種合伙制體制，進(jìn)一步完善合伙制的有關(guān)法律體系；取消有限責(zé)任制，促成各會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承擔(dān)責(zé)任和獲取收益上保持一定的平等。10.5.3.在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小型企業(yè)密集地區(qū)大力促進(jìn)個(gè)人獨(dú)資事務(wù)所得發(fā)展，以個(gè)人承擔(dān)無(wú)限風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的方式來(lái)提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師報(bào)告的真實(shí)性。10.5.4.建立和完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和共有財(cái)產(chǎn)分割制度。在明確個(gè)人財(cái)產(chǎn)和共有財(cái)產(chǎn)分割制度情況下，才可能就注冊(cè)會(huì)計(jì)師的失誤或舞弊尋求到合適的賠償來(lái)源。由此，才可以有效的增強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師鑒證的信息披露的真實(shí)性。10.5.5.各級(jí)政府退出事務(wù)所服務(wù)收費(fèi)價(jià)格領(lǐng)域、改由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)制訂會(huì)計(jì)師事務(wù)所收費(fèi)規(guī)范；提高和規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在不低于協(xié)會(huì)規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)前提下，事務(wù)所有根據(jù)自己的客戶策略和其他情況來(lái)對(duì)服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行增減變動(dòng)的合法權(quán)利；配合行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、群眾舉報(bào)等手段，由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)主要監(jiān)管會(huì)計(jì)師事務(wù)所的收費(fèi)情況。10.5.6.為了防止上市公司以降低審計(jì)收費(fèi)來(lái)施壓于會(huì)計(jì)師事務(wù)所，甚至更換會(huì)計(jì)師事務(wù)所，也為了防止會(huì)計(jì)師事務(wù)所以降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而招攬客戶，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求上市公司在每年的年報(bào)中（或內(nèi)部報(bào)告中）披露（或說(shuō)明）審計(jì)活動(dòng)的收費(fèi)情況，對(duì)于那些與行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離較大的收費(fèi)，應(yīng)解釋偏離的具體原因。10.5.7.提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師入門(mén)考試的門(mén)檻，使獲得注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格的年青會(huì)計(jì)師具有更高的素質(zhì)；加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)后續(xù)教育的管理，把職業(yè)后續(xù)教育的工作規(guī)范起來(lái)，提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師從業(yè)人員道德水平和業(yè)務(wù)水平。10.5.8.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步采取措施，推進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合并；進(jìn)一步打破地域封鎖，鼓勵(lì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所跨地區(qū)執(zhí)業(yè)，推進(jìn)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所全國(guó)化而非地區(qū)化。
10.6.證券律師制度：10.6.1.取消對(duì)律師介入證券信息披露的管制，廢除證券律師資格制度。10.6.2.鑒于證券法律業(yè)務(wù)固有的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)律師執(zhí)業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)。10.6.3.適應(yīng)核準(zhǔn)制的要求，讓當(dāng)事人自主選擇律師，恢復(fù)律師與客戶之間本應(yīng)具有的服務(wù)誠(chéng)信關(guān)系，使最優(yōu)秀的律師經(jīng)受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)脫穎而出，使律師行業(yè)走出過(guò)度行政管制的陰影。
課題負(fù)責(zé)人：何佳
課題協(xié)調(diào)人：孔翔參加課題研究單位：北京大學(xué)中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院深圳證券交易所
來(lái)源:中國(guó)證券報(bào)2002.5.13
【深交所綜合研究報(bào)告“中國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)證分析”之四:中外信息披露制度及實(shí)際效】相關(guān)文章：
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