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反思土地儲(chǔ)備制度
杭州市土地儲(chǔ)備中心準(zhǔn)備在2002年最后一個(gè)季度向市場(chǎng)提供1360畝房產(chǎn)用地，以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。這是在全國普遍建立土地儲(chǔ)備制度后，第一次引起廣泛關(guān)注的政策動(dòng)向。杭州是我國最早進(jìn)行土地儲(chǔ)備制度試點(diǎn)的幾個(gè)城市之一，制度比較完善，特點(diǎn)比較鮮明。當(dāng)前，在全國房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格一再攀升、個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)過熱現(xiàn)象之時(shí)，這一政策動(dòng)向可能產(chǎn)生強(qiáng)烈示范效應(yīng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的形成原因，不外乎成本推動(dòng)和需求拉動(dòng)。深化住房制度改革，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)繁榮是改革的大方向，需求控制政策暫時(shí)很難成為政府的調(diào)控手段。政策重點(diǎn)落在成本控制上：擴(kuò)大土地供應(yīng)量、通過招標(biāo)拍賣競(jìng)價(jià)，降低土地取得費(fèi)用，從而使房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格自然回落。政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)、“一個(gè)口子供地”，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，是土地儲(chǔ)備制度成立的主要目的。因此，利用土地儲(chǔ)備制度，擴(kuò)大土地供應(yīng)量，主動(dòng)介入房地產(chǎn)市場(chǎng)，降低房地產(chǎn)成本，控制市場(chǎng)價(jià)格，就成了看似理所當(dāng)然的選擇。
但是，由于政策機(jī)制的不健全和當(dāng)前推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的特殊因素的影響，利用土地儲(chǔ)備制度，擴(kuò)大土地供應(yīng)、平抑房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在六大問題，對(duì)過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)很難收到政策實(shí)效，反而有可能引發(fā)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
一、政策手段針對(duì)性不強(qiáng)
雖然房地產(chǎn)價(jià)格總體上是一路上漲，但有兩個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注。一方面是高檔商品房建銷兩旺，成為開發(fā)商投資熱點(diǎn)。以住宅業(yè)為例，2000年和2001年，別墅、高檔公寓與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)相比，實(shí)際銷售面積增長率分別高出8％和3％；新開工面積增長率分別高出63％和16％；投資完成額增長率分別高出27％和26％。另一方面是投資增長率超過銷售增長率，房子空置日漸增多。由此可以推斷出，滯銷房或空置房主要是低檔商品房，高檔商品房持續(xù)走俏，支撐著房地產(chǎn)業(yè)不斷向前發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的矛盾。資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，高收入者將房地產(chǎn)作為投資熱點(diǎn)，促使了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮；低收入者房屋需求強(qiáng)烈，但在住房制度改革沒有實(shí)現(xiàn)重大突破之時(shí)，購買力弱，導(dǎo)致有效需求不足，大量低檔商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解決結(jié)構(gòu)性的需求問題，政策的針對(duì)性不強(qiáng)。
二、政策實(shí)施條件不健全
雖然土地儲(chǔ)備制度要求政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，但實(shí)際上土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并未完全控制土地供應(yīng)量。存量土地大部分被現(xiàn)在的使用者所控制。一般是，開發(fā)區(qū)已把持大量新征土地，土地開發(fā)商和區(qū)政府已掌握著危舊房改造用地，各委辦局實(shí)際控制企業(yè)劃撥用地，土地開發(fā)商經(jīng)多年運(yùn)作已圈下很大一部分商品房用地。對(duì)于新增商品房用地，雖然去年7月1日國土資源部下發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，一些地方政府也相應(yīng)下達(dá)了法規(guī)，為土地儲(chǔ)備制度提供了強(qiáng)有力的支持，但由于配套政策的滯后、具體規(guī)定的含混，仍為協(xié)議出讓留有余地。如北京出臺(tái)了《關(guān)于停止經(jīng)營性項(xiàng)目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓有關(guān)規(guī)定的通知》，但留下了綠化隔離項(xiàng)目、危舊房改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、其他重大項(xiàng)目、高科技和工業(yè)用地等經(jīng)營性項(xiàng)目幾大口子。由于多源頭、多渠道供應(yīng)土地的局面沒有根本改變，開發(fā)商可以通過其他途徑獲得開發(fā)土地，也可以開發(fā)自己儲(chǔ)備的土地。另外，土地儲(chǔ)備制度約束力弱，存在土地儲(chǔ)備的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，地段好、升值潛力大的土地不愿進(jìn)土地儲(chǔ)備中心，盡量協(xié)議轉(zhuǎn)讓，地段差、升值潛力小的土地愿進(jìn)土地儲(chǔ)備中心，希望得到政府的補(bǔ)貼，政府提供的土地可能并不是開發(fā)商所需要的土地。因此，由于土地儲(chǔ)備制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件不具備，政府?dāng)U大土地供應(yīng)量，開發(fā)商是否有必要相應(yīng)跟進(jìn)，值得懷疑。
三、政策支持力度不強(qiáng)大
當(dāng)前的房地產(chǎn)成本降低會(huì)影響到開發(fā)商以前開發(fā)尚未出售的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，它們是第一價(jià)格堅(jiān)守者。但問題不僅于此，重要的是價(jià)格堅(jiān)守者還有政府和銀行。據(jù)測(cè)算，2001年房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)中國GDP增長的直接貢獻(xiàn)率為1.3個(gè)百分點(diǎn)，間接貢獻(xiàn)率為0.6到1.2個(gè)百分點(diǎn)，兩者相加共計(jì)1.9到2.5個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)開發(fā)就成為地方政府的政績工程和形象工程，也是地方支柱產(chǎn)業(yè)，使政府很難真正容忍房地產(chǎn)價(jià)格的下降。銀行是房地產(chǎn)開發(fā)的主要資金來源，接近60％，占銀行貸款余額的10％。根據(jù)國家公布的數(shù)據(jù)，到2002年7月，全國商品房空置占?jí)嘿Y金超過2500億元，居各行業(yè)不良資產(chǎn)之首。在這種情況下平抑房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，金融業(yè)會(huì)首當(dāng)其沖，銀行有多大承受力，值得政策制定者擔(dān)心。因此，以土地儲(chǔ)備制度擴(kuò)大土地供應(yīng)量實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格下降的政策取向，與政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)存在矛盾，在內(nèi)有政府和銀行的制掣、外有開發(fā)商的規(guī)避，土地儲(chǔ)備制度難以與房地產(chǎn)價(jià)格堅(jiān)守者相抗衡，政策出臺(tái)動(dòng)機(jī)、出臺(tái)時(shí)機(jī)和執(zhí)行力度都值得反思。
四、政策調(diào)整空間比較小
商品房成本主要由征地拆遷費(fèi)、土地出讓金、建安工程費(fèi)、大市政費(fèi)四源費(fèi)及其他稅費(fèi)等幾個(gè)部分組成。一般說來，建安工程費(fèi)、大市政費(fèi)及四源費(fèi)、其他稅費(fèi)是可變成本，不可能受土地儲(chǔ)備制度影響。土地儲(chǔ)備制度可以影響的土地征地拆遷費(fèi)和土地出讓金。征地拆遷費(fèi)是土地成本的主要構(gòu)成部分，占房地產(chǎn)總成本為40％左右（新區(qū)開發(fā)要低，占20％左右），用于補(bǔ)償房屋權(quán)益和為國有企業(yè)盤活土地資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)脫困的權(quán)益。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)保證這部分資金完全落實(shí)，而不是減少。土地出讓金是政府作為土地所有者的權(quán)益和一系列土地儲(chǔ)備工作的回報(bào)，約占房地產(chǎn)總成本的10％左右。如果土地儲(chǔ)備成本和土地儲(chǔ)備中心自身發(fā)展的資金積累量一定，土地儲(chǔ)備制度真正影響空間就是土地儲(chǔ)備中心上繳國家財(cái)政部分，空間十分有限，一般為房地產(chǎn)總成本的5％左右。因此，商品房的成本價(jià)格剛性使土地儲(chǔ)備制度平抑房價(jià)空間狹小，即使政策效果如決策者所愿全部發(fā)揮，影響程度也很有限。
五、政策路徑不直接
如果房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格一路飆升，通過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，土地出讓金也會(huì)隨之上升，所實(shí)現(xiàn)的土地所有者權(quán)益就會(huì)多，擴(kuò)大了土地儲(chǔ)備制度的作用范圍。例如，杭州由于房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，市土地儲(chǔ)備中心上繳的財(cái)政資金每年以56％的比例遞增，到2001年，已達(dá)40億。但是，土地需求是派生的，是先有房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求，才有房地產(chǎn)用地的需求。如果土地供需雙方力量不變，政府主動(dòng)降低土地出讓金，按照市場(chǎng)招標(biāo)拍買的方式出讓土地，只能使國家的土地所有者權(quán)益轉(zhuǎn)移到開發(fā)商手中，不可能影響房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。如果政府?dāng)U大土地供應(yīng)量，僅是為了減少土地出讓金，又可能刺激開發(fā)商開展新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)。其通常做法是，開發(fā)商對(duì)所獲取的開發(fā)項(xiàng)目，并不一次付清地價(jià)款，而是分期分批來做，長則10年、20年，等同于又一次購得看漲期權(quán)。因此，土地出讓金的降低對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格影響小，反而可能導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富不合理的轉(zhuǎn)移。因此，土地需求的派生性使土地儲(chǔ)備制度控制土地出讓金失去意義，政策的負(fù)面影響制約了政策的實(shí)施。
六、政策效果時(shí)滯比較長
如果將房屋建設(shè)時(shí)間、開發(fā)商已圈土地的消化時(shí)間和新增土地的消化時(shí)間計(jì)算在內(nèi)，擴(kuò)大土地供應(yīng)量平抑房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的實(shí)際時(shí)滯比較長，其短期影響，只能是政策所產(chǎn)生的長期心理預(yù)期影響房地產(chǎn)市場(chǎng)投資者的即期決策。房地產(chǎn)投資本身就是
一項(xiàng)長期投資，在房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)過熱的情況下，投資者要么對(duì)新政策置之不理，要么是轉(zhuǎn)移投資方向，使市場(chǎng)出現(xiàn)大幅振蕩，甚至導(dǎo)致市場(chǎng)“崩盤”。因此，政策的時(shí)滯效應(yīng)嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備制度平抑價(jià)格的政策效果，政策風(fēng)險(xiǎn)大，實(shí)施時(shí)不能不慎重。
七、可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
絕大多數(shù)國家或地區(qū)為了公共利益和城市再開發(fā)，都建立了土地征購集中、儲(chǔ)備、出讓的制度，其中香港所采取的土地儲(chǔ)備制度與我國各城市所采用的土地儲(chǔ)備制度比較接近。從它們運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)來看，有四個(gè)方面值得注意。一是土地儲(chǔ)備制度要真正能發(fā)揮作用。政府要真正完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。這是關(guān)鍵性條件，否則，它所采取的政策措施很難收到實(shí)效。二是土地儲(chǔ)備制度代表政府參與土地收益，有著“政府利益第一”的明顯要求。如果土地國有，可以將其利益看成是土地所有權(quán)的收益；如果土地私有，可以將其利益視為土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在實(shí)際操作中，很難讓它為了長期利益和整體利益而犧牲短期利益。因此，土地儲(chǔ)備制度的直接受益者是政府，間接受益者可能是公眾。三是政策實(shí)施手段是選擇適宜的時(shí)機(jī)公布土地供給計(jì)劃，進(jìn)行微調(diào)，造成充分的心理預(yù)期，使房地產(chǎn)市場(chǎng)朝著理性方向發(fā)展，而不是在房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)充分放大后，在短期內(nèi)大幅度增減土地的供給量。最后是政策的實(shí)施要密切關(guān)注金融市場(chǎng)的變化。在金融市場(chǎng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)、嚴(yán)重沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)時(shí)，因土地儲(chǔ)備制度只是一種土地供給管理而無能為力。如香港回歸時(shí)，特區(qū)政府增加批地?cái)?shù)量以造福于民，但面對(duì)突如其來的亞洲金融危機(jī)，反而增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的受害程度。因此，土地儲(chǔ)備制度在很多時(shí)候，只是一項(xiàng)錦上添花的政策。
因此，在市場(chǎng)已出現(xiàn)過熱的情況下，希望通過目前的土地儲(chǔ)備制度，擴(kuò)大土地供應(yīng)量，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格的平穩(wěn)回歸是不現(xiàn)實(shí)的。
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